Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

74/2015 Ísfélag Vestmannaeyja

Árið 2016, miðvikudaginn 23. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2015, kæra á ákvörðunum Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2015 um álagningu dagsekta á Ísfélag Vestmannaeyja frá og með 17. ágúst 2015 og þar til staðfesting á fullnægjandi úrbótum hefur borist stofnuninni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. september 2015, er barst nefndinni 9. s.m., kærir Ísfélag Vestmannaeyja hf., Strandvegi 26, Vestmannaeyjum, ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2015, um álagningu dagsekta vegna brennslu úrgangsolíu á starfsstöðvum félagsins á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá krefst hann þess að kveðinn verði upp úrskurður um frestun réttaráhrifa á meðan kæran er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með bráðabirgðaúrskurði, dags. 15. október 2015, var fallist á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinna kærðu ákvarðana.
 
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 21. september og 12. október 2015.

Málavextir: Kærandi er útgerðarfyrirtæki og rekur m.a. fiskimjölsverksmiðju á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum. Í þeirri starfsemi notar kærandi olíublöndu sem búin er til úr svartolíu og notaðri olíu sem hefur verið hreinsuð og síuð. Umhverfisstofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 13. mars 2013, að olían teldist til úrgangsolíu samkvæmt reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang og að til þess að heimilt væri að brenna hana þyrfti að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, auk þess að sækja um nýtt starfsleyfi hjá Umhverfisstofnun. Með bréfi, dags. 10. maí 2013, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að þar sem ekki hefði borist staðfesting á því að brennslu úrgangsolíu hefði verið hætt eða áætlun um hvernig ákvæði reglugerðar nr. 739/2003 skyldu uppfyllt, áformaði stofnunin að áminna kæranda skv. 26. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eftir nokkur samskipti kæranda og stofnunarinnar veitti stofnunin kæranda áminningu með bréfi, dags. 13. janúar 2014, og var þar gefinn frestur til úrbóta til og með 28. janúar. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 10/2014.

Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar hinn 20. júní 2014 var skráð frávik vegna brennslu úrgangsolíu á starfsstöð kæranda í Vestmannaeyjum. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 28. júlí s.á., var vísað til fyrra bréfs hennar frá 2. október 2012 um að olían teldist til úrgangsolíu samkvæmt reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang. Til þess að heimilt væri að brenna hana þyrfti að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, þar sem segði að einungis sé heimilt að brenna úrgangsolíu í starfsstöðvum sem hafi starfsleyfi sem uppfylli kröfur reglugerðarinnar um sambrennslu. Ljóst væri að kærandi hefði ekki slíkt starfsleyfi. Vísaði Umhverfisstofnun til þess að þá þegar hefði kæranda verið veitt áminning fyrir brennslu úrgangsolíu á starfsstöð sinni á Þórshöfn. Þar sem kærandi brenndi nú úrgangsolíu á starfsstöð sinni í Vestmannaeyjum og hefði ekki farið að tilmælum Umhverfisstofnunar varðandi brennslu úrgangsolíu áformaði stofnunin að veita kæranda áminningu skv. 26. gr. laga nr. 7/1998 vegna starfsstöðvar hans í Vestmannaeyjum. Veitti stofnunin kæranda áminningu með bréfi, dags. 8. desember 2014, og var þar gefinn frestur til úrbóta til og með 22. desember s.á. Kærandi kærði einnig þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar og er kærumálið nr. 4/2015.

Með bréfum, dags. 5. maí 2015, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að hún fyrirhugaði að leggja á hann dagsektir vegna brennslu úrgangsolíu í starfsstöðvum félagsins í Vestmannaeyjum og á Þórshöfn. Með bréfi, dags. 5. júní s.á., mótmælti kærandi fyrirhugaðri álagningu dagsekta. Með tveimur ákvörðunum Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2015 voru kæranda gerðar dagsektir vegna ofangreindar háttsemi að fjárhæð 25.000 krónur vegna hvorrar starfsstöðvar, þ.e. samtals 50.000 krónur á dag. Dagsektirnar lögðust á „frá og með 17. ágúst 2015 og þar til staðfesting á fullnægjandi úrbótum hefur borist stofnuninni“. Hafa þær ákvarðanir einnig verið kærðar til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður sagði.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst vísa til allra málsraka sem fram komi af hans hálfu í kærumálum nr. 10/2014 og 4/2015 fyrir úrskurðarnefndinni. Komist nefndin að því að ákvarðanir um áminningar skuli ógilda í nefndum málum bresti forsendur fyrir dagsektum.

Umhverfisstofnun hafi aldrei veitt kæranda nein fyrirmæli eða leiðbeiningar um það hvers kyns úrbætur teljist fullnægjandi til þess að brennsla meintrar úrgangsolíu sé lögmæt, þ.e. hvaða efnisinnihald endurunninnar olíu sé lagalega fullnægjandi. Einvörðungu sé tiltekið í ákvörðunum stofnunarinnar að úrbætur séu fólgnar í því að brennslu sé hætt á verksmiðjuolíunni, sem Umhverfisstofnun hafi ákveðið að sé úrgangsolía. Uppfylli þessi meðferð málsins ekki þær kröfur sem gera verði til lögbundinna takmarkana á athafnafrelsi einstaklinga og lögaðila sem njóti verndar eignaréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, auk krafna stjórnsýsluréttarins um rannsókn og meðalhóf, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Geti það ekki verið í samræmi við umhverfisverndarsjónarmið, sem búi að baki þeirri löggjöf sem hér sé til skoðunar, þ. á m. um sóun verðmæta, að stofnun ákveði án frekari rökstuðnings að tiltekin olía sé úrgangsolía og því megi aldrei nýta hana eða endurvinna frekar, burtséð frá efnisinnihaldi hennar eða hugsanlegri frekari hreinsun. Umhverfisstofnun hafi ekki bent á eða gert grein fyrir hvernig umrætt hreinsunarferli skuli vera þannig að áskilnaði laga teljist fullnægt. Brjóti það gegn kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvarðana og réttaröryggissjónarmiðum er um opinbera stjórnsýslu gildi.

Reglugerð um endurnýtingu úrgangs sé í smíðum í umhverfis- og auðlindaráðuneyti, sbr. lög nr. 63/2014 sem breytt hafi lögum nr. 55/2003 um meðferð úrgangs. Liggi því ekki enn fyrir sértækar viðmiðanir um það hvaða hreinsunarferli olía þurfi að ganga í gegnum til að uppfylla skilyrði 21. gr. laganna um lok úrgangsfasa. Af þeim sökum sé ókleift að álykta sem svo að notkun kæranda á verksmiðjuolíu sé í andstöðu við lög.

Jafnvel þótt úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að brennsla umræddrar olíu á starfsstöðvum kæranda á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum sé ekki lögum samkvæm séu ákvarðanir um dagsektir samt sem áður ólögmætar þar sem aldrei hafi legið fyrir í hverju þær úrbætur sem Umhverfisstofnun hafi krafist af kæranda ættu að felast. Auk þess sé sú löggjöf sem lúti að brennslu olíunnar afar óræð og því eðlilega lagalegur vafi uppi í málinu, sbr. og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Mótmælt er þeirri staðhæfingu kæranda að Umhverfisstofnun hafi ekki veitt honum fyrirmæli eða leiðbeiningar um fullnægjandi úrbætur í málinu. Krafa um úrbætur hafi verið skýrt framsett í bréfum málsins við ákvarðanir um áminningar og áformum um dagsektir. Úrbætur hafi verið fólgnar í því að brennslu verksmiðjuolíu, sem stofnunin hefði ákveðið að væri úrgangsolía, yrði hætt. Jafnframt hafi kæranda verið leiðbeint um það að til að brenna nefnda olíu löglega þyrfti hann að sækja um sambrennsluleyfi til að viðhafðar væru fullnægjandi mengunarvarnir.

Kærandi virðist vaða í villu varðandi samningu reglugerða í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Sú reglugerð sem Umhverfisstofnun sé kunnugt um að sé í vinnslu sé reglugerð um endurnýtingu úrgangs en ekki um setningu viðmiða um lok úrgangsfasa fyrir olíuúrgang.

Umhverfisstofnun fari því fram á að öllum kröfum kæranda verði hafnað og ákvarðanir stofnunarinnar um álagningu dagsekta staðfestar. Kærandi hafi fengið góðan tíma til að verða við kröfum um stöðvun á brennslu úrgangsolíu hafi hann ekki sambrennsluleyfi. Ekki sé réttlætanlegt að kærandi geti verið lengur með áminningar án þess að stofnunin grípi til frekari aðgerða.

Niðurstaða: Ágreiningur í máli þessu snýst um þær ákvarðanir Umhverfisstofnunar að gera kæranda að greiða dagsektir vegna brennslu á úrgangsolíu á starfsstöðvum hans á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum, frá og með 17. ágúst 2015 og þar til úr hefur verið bætt. Eru dagsektirnar að fjárhæð 25.000 krónur á dag fyrir hvora starfsstöð, alls 50.000 krónur á dag.

Ákvarðanir um dagsektir eru sprottnar af brennslu kæranda á olíuafurð sem kæranda og Umhverfisstofnun greinir á um hvort standist ákvæði reglugerða nr. 809/1999 um olíuúrgang, sbr. reglugerð nr. 673/2011, og nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, sbr. reglugerð nr. 294/2012, sem settar eru með heimild í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 7/1998, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. laganna, getur Umhverfisstofnun beitt nánar tilteknum þvingunarúrræðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna hefur Umhverfisstofnun heimild til álagningar dagsekta þar til úr er bætt, þegar aðili sinnir ekki fyrirmælum innan tiltekins frests.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda með bréfum, dags. 5. maí 2015, áform um álagningu dagsekta yrði hann ekki við kröfum um úrbætur. Þar kemur fram að Umhverfisstofnun telji úrbætur felast í því að brennslu olíunnar verði hætt. Jafnframt segir að áætlað sé að leggja dagsektirnar á frá og með 27. s.m. Var kæranda gefinn frestur til 20. s.m. til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Hinar kærðu ákvarðanir eru frá 12. ágúst s.á. Telja verður að með þessu hafi verið gætt andmælaréttar kæranda og hann fengið rúman frest til að bregðast við fyrirmælum Umhverfisstofnunar um úrbætur áður en gripið var til hinna kærðu þvingunarúrræða.

Eins og áður kom fram hefur kærandi rekið kærumál fyrir nefndinni vegna áminninga sem honum voru veittar af Umhverfisstofnun vegna brennslu úrgangsolíu með ákvörðunum frá 13. janúar 2014, vegna starfsstöðvar á Þórshöfn, og 8. desember s.á., vegna starfsstöðvar í Vestmannaeyjum. Með úrskurðum í málum nr. 10/2014 og nr. 4/2015, uppkveðnum fyrr í dag, ógilti nefndin framangreindar ákvarðanir. Eiga ákvarðanir Umhverfisstofnunar um að leggja á kæranda dagsektir sér því ekki lengur stoð og verður því að fella þær úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2015 um álagningu dagsekta frá og með 17. ágúst 2015 og þar til staðfesting á fullnægjandi úrbótum hefur borist stofnuninni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
                                              Ómar Stefánsson                                               Aðalheiður Jóhannsdóttir                                    

______________________________              _____________________________
             Geir Oddsson                                                   Þorsteinn Sæmundsson