Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

10/2014 Ísfélag Vestmannaeyja – Þórshöfn

Árið 2016, miðvikudaginn 23. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 10/2014, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita Ísfélagi Vestmannaeyja hf. – Þórshöfn áminningu og krefja það um úrbætur, en ákvörðunin var birt með bréfi, dags. 13. janúar 2014.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2014, er barst nefndinni 12. s.m., kærir Ísfélag Vestmannaeyja hf., Strandvegi 26, Vestmannaeyjum, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að veita Ísfélagi Vestamannaeyja hf. – Þórshöfn áminningu. Áminningin var birt kæranda með bréfi, dags. 13. janúar 2014, og var þar veittur frestur til úrbóta til og með 28. janúar 2014. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 12. maí 2014.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 11. apríl 2014.

Málavextir: Kærandi er útgerðarfyrirtæki og rekur m.a. fiskimjölsverksmiðju á Þórshöfn og í Vestmannaeyjum. Í þeirri starfsemi notar kærandi svonefnda verksmiðjuolíu sem er olíublanda búin til úr svartolíu og notaðri olíu sem hefur verið hreinsuð og síuð. Umhverfisstofnun tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 13. mars 2013, að olían teldist til úrgangsolíu samkvæmt reglugerð um olíuúrgang nr. 809/1999, sbr. reglugerð nr. 673/2011. Svo heimilt væri að brenna hana þyrfti að uppfylla skilyrði reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, auk þess að sækja þyrfti um nýtt starfsleyfi hjá Umhverfisstofnun fyrir sambrennslu samkvæmt þeirri reglugerð.

Með bréfi, dags. 10. maí 2013, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda að þar sem ekki hefði borist staðfesting á því að brennslu úrgangsolíu hefði verið hætt eða áætlun um hvernig ákvæði reglugerðar nr. 739/2003 skyldu uppfyllt, áformaði stofnunin að áminna kæranda skv. 26. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eftir nokkur samskipti kæranda og stofnunarinnar veitti hún honum áminningu með bréfi, dags. 13. janúar 2014, og var þar gefinn frestur til úrbóta til og með 28. s.m. Hefur kærandi kært ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður kröfu sína um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi byggja í fyrsta lagi á því að formgallar hafi verið á málsmeðferð Umhverfisstofnunar við töku ákvörðunarinnar. Annars vegar hafi stofnunina skort valdbærni  og hins vegar hafi hún brotið rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Í annan stað sé krafan á því byggð að efnislegir annmarkar hafi verið á ákvörðun stofnunarinnar og feli hún í sér brot gegn lögfestum og ólögfestum meginreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem lögmætisreglu og meðalhófsreglu.

Umhverfisstofnun hafi með töku ákvörðunar sinnar farið út fyrir málefnaleg valdmörk sín. Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir komi fram að lögin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi, en í einstökum ákvæðum þeirra séu valdmörk hinna ýmsu stofnanna sem undir lögin heyri ákvörðuð sérstaklega. Í 13. gr. laganna segi að heilbrigðisnefndum beri að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna og reglugerða settum samkvæmt þeim. Samkvæmt 6. gr. gefi Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun og talinn sé upp í fylgiskjali með lögunum. Í 1. mgr. 18. gr. segi að Umhverfisstofnun annist eftirlit með framkvæmd laganna og sé stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falli. Í 2. mgr. segi að stofnunin hafi yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti og skuli sjá um vöktun og að rannsóknir þessu tengdar séu framkvæmdar. Í 3. mgr. 18. gr. komi fram að stofnunin fari aðeins með beint eftirlit að lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það með reglugerð að höfðu samráði við stofnunina þegar um landið allt er að ræða og við heilbrigðisnefndir þegar um einstök svæði sé að ræða. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi til laga nr. 7/1998 segi um eftirlitshlutverk þetta að stofnuninni sé ekki ætlað að vera yfirvald í þeim skilningi að hún fari með eftirlitsmál en eftirlitið verði í höndum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna. Með vísan til framangreinds byggi kærandi á því að valdmörk Umhverfisstofnunar takmarkist við útgáfu starfsleyfa og eftirlit vegna þeirra og takmarkist eftirlitshlutverk stofnunarinnar að öðru leyti við að heilbrigðisnefndir framfylgi ákvæðum laganna. Þannig falli það utan valdmarka stofnunarinnar að hafa beint eftirlit með því hvernig olía sé notuð í starfsemi kæranda.

Einnig hafi Umhverfisstofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Markmið þeirrar reglu sé að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar og teljist vera hluti öryggisreglna stjórnsýsluréttarins. Brot gegn slíkri reglu leiði til þess að fella beri ákvörðunina úr gildi.

Kærandi telji ákvörðun Umhverfisstofnunar um áminningu ekki hafa lagastoð þar sem hún byggi á lögskýringu sem ekki fái staðist. Byggi afstaða stofnunarinnar á því að endurunnin olía sem kærandi noti í atvinnustarfsemi sinni sé í raun úrgangsolía í skilningi reglugerðar nr. 809/1999 um olíuúrgang, sbr. breytingareglugerð nr. 673/2011. Sú niðurstaða byggist á því að hreinsunarferli Olíudreifingar hf. uppfylli ekki skilyrði til endurmyndunar olíuúrgangs svo til verði grunnolía sbr. reglugerð nr. 809/1999. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 16. desember 2013, komi fram að einungis sé heimilt að brenna úrgangsolíu í starfsstöðvum sem hafi starfsleyfi sem uppfylli kröfur um sambrennslu samkvæmt reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs.

Engin skilyrði fyrir endurmyndun olíuúrgangs sé að finna í reglugerð nr. 809/1999. Eina efnislega lýsingin á því ferli sem fylgja beri sé að finna í eftirfarandi skilgreiningu á hugtakinu „endurmyndun“ í 3. gr. reglugerðarinnar eins og henni hafi verið breytt með 2. gr. reglugerðar nr. 673/2011: „Endurmyndun er aðgerð til að framleiða grunnolíu með hreinsun á olíuúrgangi, einkum með því að fjarlægja úr henni óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni.“ Af þessu sé ljóst að við mat á því hvort að olíuúrgangur hafi verið nægilega hreinsaður þurfi að meta í hverju hreinsunarferli Olíudreifingar felist.

Það hreinsunarferli sem Olíudreifing hf. framkvæmi á úrgangsolíu hreinsi olíuna og fjarlægi úr henni óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni. Í því sambandi vísist til skýrslu Olíudreifingar, „Verksmiðjuolía – mars 2011“, þar sem fram komi að úrgangsolían fari í gegnum hreinsunarferli þar sem olían sé hituð og leidd í gegnum þriggja fasa skilvindu (decanter). Þar sé megnið af vatninu og föstu efnunum skilið frá fyrir skilvindu, sem taki síðasta fría vatnið og þau föstu efni sem náist með. Í skýrslunni komi enn fremur fram að endurunnin olía, verksmiðjuolía, hafi sömu eiginleika og svartolía 380. Þá hafi endurunnin olía minna magn brennisteins og minni seigju samanborið við svartolíu 380, en það leiði til þess að ekki þurfi að hita endurunna olíu eins mikið og svartolíu 380. Leiði notkun endurunninnar olíu því til orkusparnaðar samanborið við notkun á svartolíu 380.

Eftir að kæranda hafi verið veitt áminning af hálfu Umhverfisstofnunar hafi verið óskað eftir því að Olíudreifing hf. gerði nánari grein fyrir því hreinsunarferli sem notað væri við framleiðslu endurunninnar olíu. Hafi verið útbúin skýrslan „Verksmiðjuolía – febrúar 2014“. Í skýrslunni komi fram að úrgangsolía fari í gegnum sambærilegt vinnsluferli og áður, þar sem vatni sé tappað undan og olían leidd í gegnum þriggja fasa skilvindu sem skilji megnið af vatni og föstum óhreinindum frá olíunni. Eins og fram komi í kaflanum „Árangur hreinsunarinnar“ þá sé nánast allt frítt vatn fjarlægt úr olíunni. Þá leiði hreinsunarferlið til þess að um 86% af föstum efnum úrgangsolíunnar séu fjarlægð, en þau samanstandi af málmögnum, ösku, oxuðum efnum og íblöndunarefnum. Í skýrslunni komi fram að í nánast öllum tilvikum sé minna af skaðlegum efnum í verksmiðjuolíu samanborið við svartolíu 380. Þegar umræddri verksmiðjuolíu hafi verið blandað við svartolíu 380 lækki þessi gildi enn frekar og mun minna losni af skaðlegum efnum í andrúmsloftið við brennslu slíkrar blandaðrar olíu samanborið við brennslu svartolíu 380.

Engin skýr fyrirmæli liggi fyrir í lögum og reglugerðum um meðhöndlun úrgangsolíunnar önnur en framangreind skilgreining á „endurmyndun“ og staðfest hafi verið að hreinsunarferlið fjarlægi 86% af föstum efnum úr úrgangsolíunni. Í því ljósi byggi kærandi á því að margnefndur olíuúrgangur sé hreinsaður nægjanlega þar sem óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni séu fjarlægð í hreinsunarferli fyrirtækisins.

Samkvæmt rannsóknarreglunni hafi hvílt sú skylda á Umhverfisstofnun að rannsaka nánar þær upplýsingar sem fram hafi komið frá Olíudreifingu hf., m.a. þá fullyrðingu að olían sé í sumum tilvikum betri til notkunar í iðnaði en svartolía 380. Miklir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi fyrir kæranda og það leiði til enn strangari skyldu á hendur stjórnvaldinu til að rannsaka öll atriði málsins til hlítar.

Kærandi kveður Umhverfisstofnun byggja ákvörðun sína á lögum og reglugerðum sem vísi til úreltra tilskipana ESB. Í 5. gr. reglugerðar nr. 673/2011, sem hafi breytt skilgreiningu á áður nefnda hugtakinu „endurmyndun“, komi fram að reglugerðin sé sett samkvæmt ákvæðum 5. gr. laga nr. 7/1998 og með hliðsjón af 26. tölul. XX. viðauka EES-samningsins (tilskipun ráðsins nr. 75/439/EBE, sbr. 87/101/EBE). Nefndar tilskipanir hafi verið felldar úr gildi með tilskipun nr. 2008/98/EB. Nýja tilskipunin sé frábrugðin fyrri tilskipunum að því leyti að innleidd sé ný forgangsröðun á endurnýtingu úrgangs, sbr. 4. gr. hennar. Í hinni nýju tilskipun sé enn fremur að finna ákvæði í 6. gr. sem kveði á um hvenær úrgangsfasa sé lokið, m.ö.o. hvenær úrgangur breytist í vöru. Í ákvæðinu segi að sérstakur úrgangur af tilteknu tagi hætti að vera úrgangur þegar hann hafi farið í gegnum endurnýtingaraðgerð, m.a. endurvinnslu, og uppfylli þær sértæku viðmiðanir sem þróa skuli í samræmi við eftirfarandi skilyrði:

a) efnið eða hluturinn séu yfirleitt notuð í sérstökum tilgangi,
b) markaður eða eftirspurn sé eftir slíku efni eða hlut,
c) efnið eða hluturinn uppfylli tæknilegu kröfurnar fyrir þennan sérstaka tilgang og samræmist þeirri löggjöf og þeim stöðlum sem gilda um vörur, og
d) notkun á efninu eða hlutnum hafi ekki neikvæð áhrif fyrir umhverfið eða heilbrigði manna þegar til heildarinnar sé litið.

Viðmiðanir skuli m.a. felast í viðmiðunarmörkum fyrir mengunarvalda, ef nauðsyn krefji, og í þeim skuli taka tillit til allra hugsanlegra neikvæðra umhverfisáhrifa af efninu eða hlutnum.

Textaskýring þessa ákvæðis leiði til þeirrar niðurstöðu að sú olía sem kærandi noti í atvinnustarfsemi sinni fullnægi ofangreindum skilyrðum til að hafa lokið úrgangsfasa. Þannig hafi úrgangsolía farið í gegnum hreinsunarferli sem geri það að verkum að til verði olía sem nýta megi í stað svartolíu 380. Óhætt sé að fullyrða að hér á landi sé markaður fyrir nefnda olíu og að notkun hennar hafi ekki neikvæð áhrif á umhverfið eða heilbrigði manna þegar á heildina sé litið. Ef olían sé ekki notuð hér á landi sé hún flutt með skipum til Norðurlanda, þar sem hún sé seld og brennd í samskonar kötlum og hjá kæranda. Við flutning olíunnar með skipum frá landinu þurfi að brenna verulegu magni af svartolíu með tilheyrandi mengun. Íslenska ríkið hafi ekki innleitt tilskipun 2008/98/EB. Komin sé því upp sú staða að EES-réttur geri ráð fyrir því að skilgreint verði hvenær úrgangur teljist vara en íslenskan rétt skorti með öllu slíkar reglur.

Umhverfisstofnun hafi með ákvörðun sinni brotið gegn óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar Evrópuréttarins. Í 6. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, komi m.a. fram að við framkvæmd og beitingu ákvæða samningsins beri að túlka þau í samræmi við úrskurði dómstóla Evrópubandalaganna. Við gildistöku laga nr. 2/1993 hafi legið fyrir nærri fjögurra áratuga dómaframkvæmd Evrópudómstólsins um það hvernig haga skyldi stjórnsýslu aðildarríkja Evrópubandalaganna, nú ESB, þegar teknar væru stjórnvaldsákvarðanir byggðar á reglum sem innleiddar hefðu verið á grundvelli reglugerða og tilskipanna ESB. Í umræddri 6. gr. felist enn fremur að á stjórnvöldum hvíli a.m.k. sú skylda, þegar bent hafi verið á hvernig stjórnsýsluframkvæmd sé háttað í öðru aðildarríki ESB eða EES-ríki, að rannsaka nánar hvað í henni felist. Kærandi telji að Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt þessari rannsóknarskyldu sinni. Í því sambandi sé vísað til þess að kærandi hafi afhent stofnuninni sérstakt leiðbeiningarrit þar sem gerð sé grein fyrir stjórnsýsluframkvæmd í Englandi, Wales og Norður-Írlandi. Í ritinu komi fram að söfnun úrgangsolíu og endurvinnsla hennar leiði til þess að unnt sé að nota hana á ný, m.ö.o. virðist meðferð endurunninnar olíu þar vera með allt öðrum hætti en hér á landi. Í ljósi áður tilvitnaðra meginreglna EES-samningsins hafi Umhverfisstofnun borið skylda til þess að rannsaka nánar hvað í þessari bresku stjórnsýsluframkvæmd felist. Ljóst sé að nefnd framkvæmd byggi á tilskipun 2008/98/EB.

Með ákvörðun sinni hafi Umhverfisstofnun brotið gegn meðalhófsreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Efni hinnar kærðu ákvörðunar hafi byggst á mati Umhverfisstofnunar að verulegu leyti og hafi stofnuninni borið að velja þau úrræði sem vægari væru til að ná sama markmiði. Við það mat beri m.a. að líta til þess að stofnuninni hafi borið að leiðbeina kæranda um hvernig hann gæti uppfyllt umrædd skilyrði laga og reglugerða og kanna nánar hvaða efni losni út í andrúmsloftið við brennslu blandaðrar olíu og eftir atvikum að setja viðmiðunarreglur þannig að ekki þyrfti að flytja úrgangsolíu úr landi með tilheyrandi neikvæðum afleiðingum fyrir umhverfið. Auk þess varði málið atvinnufrelsi kæranda og framleiðanda olíunnar, svo og eignarrétt þeirra að vörum sem notaðar séu í atvinnustarfsemi þessara aðila. Umræddir hagsmunir njóti verndar 72. og 75. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun bendir á að kærandi hafi fengið góðan tíma til að bregðast við kröfum stofnunarinnar á öllum stigum málsins. Hann hafi hvorki orðið við kröfum um að hætta að brenna umræddan olíuúrgang né viljað staðfesta að hann muni hætta að brenna olíuúrganginn. Hann hafi heldur ekki gripið til aðgerða til að koma til móts við kröfur stofnunarinnar um að sækja um sambrennsluleyfi til að geta brennt olíuúrganginn með löglegum hætti, þar sem þá sé brugðist við hættu á mengun með því að rekstraraðili sé krafinn um uppsetningu viðeigandi mengunarvarnabúnaðar. Kærandi hafi ákveðið að tjá sig ekki við stofnunina þegar áform um áminningu hafi verið tilkynnt með bréfi dags., 16. desember 2013.

Varðandi fullyrðingu kæranda um að Umhverfisstofnun hafi farið út fyrir málefnaleg valdmörk sín með ákvörðun sinni segi í 26. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt ákvæðum laganna, geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt tilgreindum aðgerðum, þ.á m. veitt áminningu. Í 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. laganna segi að í þeim tilvikum þar sem Umhverfisstofnun fari með eftirlit fari um valdsvið og þvingunarúrræði stofnunarinnar í samræmi við VI. kafla laganna. Ljóst sé því að stofnunin hafi heimildir til að beita þvingunarúrræðum, þ.á m. áminningu, til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum eða eigin fyrirmælum. Enn fremur segi í 34. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, að til þess að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt reglugerðinni geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi, svo og Hollustuvernd ríkisins, nú Umhverfisstofnun, í þeim tilvikum sem stofnunin fari með eftirlit, beitt ákvæðum VI. kafla laga nr. 7/1998, eins og við geti átt hverju sinni.

Í 6. gr. laga nr. 7/1998 segi, eins og kærandi bendi réttilega á, að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun og talinn sé upp í fylgiskjali 1 með lögunum. Enn fremur segi í 3. mgr. 18. gr. laganna að stofnunin fari því aðeins með beint eftirlit að lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það með reglugerð. Í 3. málsl. 4. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, segi að telji eftirlitsaðili að ekki sé fylgt ákvæðum laga, reglugerða eða starfsleyfa geti eftirlitsaðili framfylgt þvingunarúrræðum sem fram komi í IX. kafla reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 13. gr. sömu reglugerðar segi að Hollustuvernd ríkisins, nú Umhverfisstofnun, hafi beint mengunarvarnaeftirlit með atvinnurekstri sem talinn sé upp í fylgiskjali 1 með reglugerðinni, þ.á m. fiskimjölsverksmiðjum skv. 1. lið a og b. Í 1. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar segi að telji eftirlitsaðili, sbr. 4. mgr. 12. gr., að ekki sé fylgt ákvæðum laga, reglugerðar eða starfsleyfis geti hann veitt rekstraraðila skriflega áminningu og krafist úrbóta innan tiltekins frests, ásamt öðrum aðgerðum sem lýst sé í IX. kafla reglugerðarinnar. Reglugerð nr. 786/1999 sé sett m.a. samkvæmt ákvæðum 5. og 27. gr. laga nr. 7/1998. Einnig sé vert að benda á að Umhverfisstofnun hafi farið fram á það að kærandi sæki um starfsleyfi til sambrennslu, sbr. reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs.

Samkvæmt framangreindu sé það mjög skýrt að Umhverfisstofnun fari með beint eftirlit með starfsemi fiskimjölsverksmiðja, hvort sem eftirlitið sé með einstökum ákvæðum starfsleyfis eða því hvort starfsemi uppfylli lög og reglur sem í landinu gildi og séu á forræði stofnunarinnar.

Varðandi fullyrðingu kæranda um að Umhverfisstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, m.a. á grundvelli þess að stofnunin hafi ekki metið í hverju hreinsunarferli framleiðanda felist, þá hafi stofnunin haft skýrslu fyrirtækisins undir höndum allt frá árinu 2011. Umhverfisstofnun hafi því kynnt sér framleiðsluferlið með greinargóðum hætti og geri ekki athugasemdir í meginatriðum við þær tæknilegu upplýsingar sem fram komi í skýrslunni. Þær upplýsingar sem hafi komið frá kæranda hafi verið teknar til skoðunar og mats og hafi stofnunin kappkostað að taka vandaða ákvörðun á öllum stigum málsins.

Eins og Umhverfisstofnun hafi tjáð kæranda, sé afstaða stofnunarinnar varðandi umræddan blandaðan olíuúrgang skýr. Í 10. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999 um olíuúrgang segi að olíuúrgangur sé hvers konar smurnings- og iðnaðarolíur sem orðið hafi óhæfar til þeirrar notkunar sem þær voru upphaflega ætlaðar, þ.á m. notuð brennsluolía fyrir vélar og gírkassaolía, svo og smurolía, hverflaolía og vökvaþrýstiolía. Enn fremur segi að olíuúrgangur sé spilliefni. Í 11. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segi að spilliefni sé úrgangur sem merktur sé með stjörnu * í I. viðauka með reglugerð nr. 184/2002 um skrá yfir spilliefni og annan úrgang, og einnig annar úrgangur sem hafi einn eða fleiri eiginleika sem tilteknir séu í III. viðauka með tilvitnaðri reglugerð. Í 3. gr. reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs segi að spilliefni sé úrgangur sem innhaldi efni sem haft geti mengandi eða óæskileg áhrif á umhverfið hvort sem þau séu óblönduð eða hluti af öðrum efnum, vörum eða umbúðum sem komist hafi í snertingu við spilliefni. Í 3. málsl. 6. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999, sbr. reglugerð nr. 673/2011, segi að endurmyndun sé aðgerð til að framleiða grunnolíu með hreinsun á olíuúrgangi, einkum með því að fjarlægja úr henni óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni. Í 5. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar segi að grunnolía sé jarðefnaolía og/eða unnin olía, synþetísk, sem notuð sé sem grunnþáttur fyrir margvíslegar olíuvörur, svo sem smurolíur, vélarolíur, iðnaðarolíur, gírolíur og feiti. Þótt olíuúrgangurinn sem deilt sé um í málinu hafi farið í gegnum hreinsunarferli Olíudreifingar hf. hafi hann ekki farið í gegnum það ferli sem gerð sé krafa um til endurmyndunar í grunnolíu, sbr. tilvitnað reglugerðarákvæði. Umhverfisstofnun telji því að hin umdeilda olía verði áfram olíuúrgangur og flokkist sem spilliefni, þar með talin blanda olíuúrgangsins við svartolíu.

Þessi afstaða stofnunarinnar sé staðfest með nýrri skýrslu Olíudreifingar hf. frá því í febrúar 2014, þar sem segi m.a. að um 86% af föstum efnum sem séu í olíuúrganginum séu fjarlægð í hreinsunarferlinu en þau föstu efni samanstandi af málmögnum, ösku og öðrum efnum, svo sem oxuðum efnum og íblöndunarefnum. Einnig segi í skýrslunni að verið sé að skoða að fjarlægja meira af efnum, svo sem þungmálmum og kalsíum, en það sé á tilraunastigi. Eins og áður segi þá komi fram í 3. málsl. 6. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999, sbr. reglugerð nr. 673/2011, að endurmyndun sé aðgerð til að framleiða grunnolíu með hreinsun á olíuúrgangi, einkum með því að fjarlægja úr henni óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni. Það sé ekki gert nema að takmörkuðu leyti í ferli Olíudreifingar hf. Einnig sé ljóst að verksmiðjuolía Olíudreifingar hf. sé ekki notuð sem grunnþáttur fyrir margvíslegar olíuvörur, sbr. áður tilvitnaða 5. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar. Loks sé mikilvægt að líta til þess að ekki sé búið að innleiða ítarlegar reglur og skilyrði um lok úrgangsfasa, sbr. tilskipun 2008/98/EB.

Varðandi niðurstöður mælinga á verksmiðjuolíu, sé ekki hægt að setja fram niðurstöður slíkra mælinga sem fastar niðurstöður mælinga á öllum olíuúrgangi sem notaður sé yfir ákveðið tímaskeið, þar sem úrgangurinn komi úr ýmsum áttum, t.d. frá smurstöðvum og skipum. Því hljóti samsetning viðkomandi úrgangs að vera mismunandi.

Í reglugerð nr. 739/2003 sé gert ráð fyrir því að heimilt sé að nota olíuúrgang í sambrennslustöðvum að uppfylltum ákveðnum skilyrðum um m.a. rekstrarskilyrði við brennsluna, mælingar á losun mengandi efna og losunarmörk. Í 5. gr. reglugerðarinnar segi að rekstur sorpbrennslu- og sambrennslustöðva sé starfsleyfisskyldur atvinnurekstur og samkvæmt 6. gr. skuli sækja um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Því sé ljóst að ekki sé heimilt að brenna olíuúrgang og spilliefni nema rekstraraðili hafi nefnt starfsleyfi og uppfylli ákvæði reglugerðarinnar að öðru leyti.

Varðandi þau málsrök kæranda að ákvörðun Umhverfisstofnunar byggi á lögum og reglugerðum sem vísi til úreltra tilskipana ESB bendi stofnunin á að hún sé stjórnsýslustofnun sem fylgi hefðbundinni stjórnsýsluframkvæmd í störfum sínum. Við ákvarðanir sínar líti stofnunin fyrst og fremst til íslenskra laga og reglugerða og EES-réttar. Á þessum grunni hafi stofnunin komist að því að brennsla þeirrar olíu sem um sé deilt sé óheimil án sambrennsluleyfis, þar sem um sé að ræða olíuúrgang, sbr. það sem að framan sé rakið.

Því sé hafnað að stofnunin hafi við meðferð málsins brotið gegn því sem kærandi kalli óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar Evrópuréttarins. Stofnunin þekki vel til notkunar úrgangshugtaksins, m.a. hugtaksins olíuúrgangur, í ríkjum á hinu Evrópska efnahagssvæði, þróun þess og mögulega innleiðingu tilskipunar 2008/98/EB í íslenskan rétt, og hafi það sannarlega verið eitt af þeim atriðum sem stofnunin hafi skoðað við mat og ákvörðun sína í málinu.

Umhverfisstofnun geri sér grein fyrir að í 10. gr. frumvarps til breytinga á lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs sé fjallað um hugtakið „lok úrgangsfasa“ (end of waste) þar sem sett séu fram almenn skilyrði þess að stjórnvöld geti ákveðið að setja upp sérstök viðmið fyrir hvern flokk úrgangs fyrir sig og hvernig sá flokkur geti hætt að teljast til úrgangs og orðið að vöru að uppfylltum skilyrðum. Það sé því nauðsynlegt, en ekki nægilegt, að innleiða greinina um lok úrgangsfasa svo að kærandi geti litið svo á að olíuúrgangur sem hann brenni uppfylli þau almennu skilyrði sem sett séu um hvernig úrgangsflokkurinn olíuúrgangur geti hætt að vera úrgangur. Til þess að svo megi verða sé nauðsynlegt að Evrópusambandið ákveði slík sérstök viðmið, sem gildi innan sambandsins og þá á Evrópska efnahagssvæðinu eftir innleiðingu slíkrar gerðar, eða að íslensk stjórnvöld geri það sjálf með reglugerð með stoð í nýjum ákvæðum um lok úrgangsfasa, eftir að þau lög hafi tekið gildi. Umhverfisstofnun taki því ekki undir að fyrirhuguð innleiðing tilskipunarinnar ein og sér veiti kæranda rétt til að líta á olíuúrgang sem vöru en ekki úrgang.

Kærandi haldi því fram að ástand mála hér á landi sé með allt öðrum hætti en tíðkist í öðrum löndum á hinu Evrópska efnahagssvæði og vísi þar til stjórnsýsluframkvæmdar í Englandi, Wales og Norður-Írlandi. Varðandi þá framkvæmd hafi framkvæmdastjórn Evrópusambandsins gert alvarlegar athugasemdir við viðmið þau fyrir lok úrgangsfasa fyrir olíuúrgang sem þar séu notuð. Í minnisblaði framkvæmdastjórnarinnar nr. 13/375, dags. 25. apríl 2013, sé lýst áhyggjum af því að nefnd viðmið geti leitt til þess að vissir mengunarvaldar, sem fari út í umhverfið við brennslu, séu enn í olíunni og skapi hættu. Fari framkvæmdarstjórnin fram á að viðmiðunum verði breytt.

Þó að Umhverfisstofnun hafi tekið fullt tillit til þeirra gagna sem kærandi hafi fært fram hafi stofnunin metið það svo að nefnd stjórnsýsluframkvæmd í Bretlandi gæti ekki breytt niðurstöðu stofnunarinnar, sem byggi á viðurkenndum réttarheimildum, einkum íslenskum lögum og reglugerðum, að teknu tilliti til meginreglna um þjóðréttarlegar skuldbindingar.

Varðandi fullyrðingu kæranda um að Umhverfisstofnun hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sé ljóst að stofnunin hafi tekið ákvörðun sína að vel athuguðu máli, með hliðsjón af þeim skýru markmiðum að framfylgja lögum og reglugerðum í landinu og stöðva brennslu olíuúrgangs án tilskilinna mengunarvarna. Stofnunin hafi veitt kæranda fresti og gætt andmælaréttar hans á öllum stigum málsins. Áminning sé vægasta úrræðið sem heimilað sé að beita samkvæmt VI. kafla laga nr. 7/1998 og nauðsynlegur undanfari þess að frekari þvingunarúrræðum sé beitt gerist þess þörf, brot séu ítrekuð og/eða alvarleg. Ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita kæranda áminningu hafi því verið hófleg og rökrétt.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um heimild kæranda til brennslu olíuafurðar sem kæranda og Umhverfisstofnun greinir á um hvort standist ákvæði reglugerðar um olíuúrgang nr. 809/1999, sbr. reglugerð nr. 673/2011, og reglugerðar um brennslu úrgangs nr. 739/2003, sbr. reglugerð nr. 294/2012, sem settar eru með heimild í 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hefur Umhverfisstofnun veitt kæranda áminningu vegna brennslu á úrgangsolíu á starfsstöð hans í Vestmannaeyjum, en kærandi heldur því fram að ekki sé um úrgangsolíu að ræða.

Í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 7/1998 kemur fram að Umhverfisstofnun annist eftirlit með framkvæmd laganna og sé stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falli. Í 3. mgr. sömu greinar segir að stofnunin fari því aðeins með beint eftirlit að lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það með reglugerð að höfðu samráði við stofnunina þegar um landið allt er að ræða. Í málinu er tekist á um framkvæmd sem deilt er um hvort standist áðurnefndar reglugerðir, sem settar eru með heimild í 5. gr. laganna. Í 4. gr. reglugerðar nr. 809/1999 um olíuúrgang kemur fram að heilbrigðisnefndum undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins og Hollustuvernd ríkisins beri að sjá um að ákvæðum reglugerðarinnar sé framfylgt. Hefur Umhverfisstofnun tekið við hlutverki Hollustuverndar ríkisins, sbr. lög nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 739/2003 um brennslu úrgangs segir að Umhverfisstofnun annist eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar. Af framangreindu er ljóst að stofnunin fer með beint eftirlit með framkvæmd þeirri sem um er deilt í málinu í samræmi við áðurnefnda 18. gr. laga nr. 7/1998. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. laganna fer um valdsvið og þvingunarúrræði stofnunarinnar í samræmi við VI. kafla laganna og skv. 1. mgr. 26. gr. er veiting áminningar eitt þeirra þvingunarúrræða sem stofnuninni er heimilt að beita til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum. Umhverfisstofnun var því bær að lögum til að taka hina kærðu ákvörðun.

Forveri úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hefur fjallað um þá olíu sem hér er um deilt. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir kvað upp úrskurð 10. nóvember 2011 í kærumáli nr. 12/2011 þar sem felld var úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar um að verksmiðjuolía félli í flokk úrgangsolíu og að um brennslu hennar færi samkvæmt ákvæðum um sambrennslu í reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs. Byggðist sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því að framleiðsla olíunnar fæli í sér aðgerð til að hreinsa úrgang svo hann eða hluti hans kæmist í svipað eða sama form og hann hefði verið í upphaflega. Væri þar með um endurmyndun að ræða samkvæmt skilgreiningu þágildandi 4. málsl. 6. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999 um olíuúrgang og jafnframt að verksmiðjuolían sem yrði til við endurmyndunina væri grunnolía, sbr. þágildandi 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Með reglugerð nr. 673/2011 var áðurgreindum skilgreiningum í reglugerð nr. 809/1999 breytt. Grunnolía er nú skilgreind sem jarðefnaolía og/eða unnin olía, synþetísk, sem notuð er sem grunnþáttur fyrir margvíslegar olíuvörur, svo sem smurolíur, vélarolíur, iðnaðarolíur, gírolíur og feiti, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Þá er endurmyndun skilgreind sem aðgerð til að framleiða grunnolíu með hreinsun á olíuúrgangi, einkum með því að fjarlægja úr henni óhreinindi, oxaðar afurðir og íblöndunarefni, sbr. 3. málsl. 6. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Eins og fram hefur komið byggir Umhverfisstofnun ákvörðun sína um áminningu á því að olían sem kærandi brennir á starfsstöð sinni sé í raun olíuúrgangur samkvæmt reglugerðinni.

Kærandi hefur bent á að greindum skilgreiningum hafi verið breytt í samræmi við Evróputilskipanir er nú séu fallnar úr gildi og að enn hafi ekki verið innleidd tilskipun nr. 2008/98/EB um úrgang, sem m.a. fjalli um lok úrgangsfasa. Á þeim tíma er hin kærða ákvörðun var tekin hafði nefnd tilskipun ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Hvað sem því líður verður ekki hjá því litið að í gildi eru reglugerðir nr. 809/1999 um olíuúrgang og nr. 739/2003 um brennslu úrgangs, báðar með síðari breytingum. Eins og áður greinir er í hinni fyrrnefndu að finna skilgreiningar á hugtökunum grunnolía og endurmyndun auk þess sem olíuúrgangur er þar skilgreindur í 10. mgr. 3. gr. sem hvers konar smurnings- og iðnaðarolíur sem orðið hafi óhæfar til þeirrar notkunar sem þær voru upphaflega ætlaðar sem og að olíuúrgangur sé spilliefni. Spilliefni er svo skilgreint í 12. mgr. 3. gr. með vísan til reglugerðar um skrá fyrir spilliefni og annan úrgang, en hún er nr. 184/2002.

Í málinu liggja fyrir upplýsingar frá framleiðanda olíunnar sem aðilar máls hafa ekki dregið í efa. Er annars vegar um að ræða upplýsingar frá mars 2011 og hins vegar frá febrúar 2014, eru þær síðarnefndu því til komnar eftir að hin kærða ákvörðun var tekin og var ekki á þeim byggt. Þær fyrrnefndu lágu hins vegar fyrir Umhverfisstofnun við ákvörðunartökuna. Samkvæmt upplýsingum framleiðanda frá 2011 er verksmiðjuolía sú sem hér um ræðir að grunni til úrgangsolía sem safnað er frá smurstöðvum, skipum og annarri starfsemi. Olían fer í gegnum ákveðið vinnsluferli sem nánar er lýst. Gerður er samanburður á brennslu á hreinni IFO 380 svartolíu og blöndu hennar og verksmiðjuolíu og er sett fram tafla með eiginleikum blandna af svartolíu og verksmiðjuolíu. Þar koma fram gildi blandnanna auk gilda svartolíu. Er m.a. um að ræða gildi fyrir ösku, kalsíum og zink. Tekið er fram að öll gildi blöndu af verksmiðjuolíu og IFO 380 í hlutföllum 25%/75% séu innan marka IFO 380 samkvæmt ISO staðli 8217 að því undanskyldu að hún innihaldi notaða smurolíu.

Umhverfisstofnun starfar eftir lögum um stofnunina nr. 90/2002. Hlutverk hennar skv. 1. gr. laganna er að annast starfsemi skv. lögum nr. 7/1998 og fjölda annarra laga sem þar eru talin og áður höfðu heyrt undir Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins, veiðistjóra og hreindýraráð. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 90/2002 kemur fram að rétt þyki að sameina stjórnsýslustarfsemi stofnana sem fari með mengunarvarnir, hollustuhætti, náttúruvernd, dýravernd og stjórn á stofnstærð villtra dýra. Þeim stofnunum sé falið með lögum að annast framkvæmd tiltekinna málaflokka fyrir hönd umhverfisráðuneytisins. Í ýmsum öðrum lögum er Umhverfisstofnun ætlað eftirlitshlutverk, t.a.m. í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Þá eru í gildi fjöldi reglugerða sem settar eru á grundvelli áðurnefndra laga sem Umhverfisstofnun er ætlað eftirlit með. Þar á meðal er reglugerðir á sviði mengunarvarna auk þeirra sem fyrr eru nefndar, t.d. nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Umhverfisstofnun er samkvæmt því sem að framan greinir sú stofnun sem annast framkvæmd mengunarvarna fyrir hönd umhverfis- og auðlindaráðuneytis og verður að telja hana sérfróðan aðila á því sviði.

Taka má undir með kæranda að stofnuninni, sem er sérfræðistofnun á sviði mengunarvarna, hefði verið í lófa lagið að rannsaka málið með sjálfstæðum og ítarlegum hætti. Stofnunin hefur ekki upplýst úrskurðarnefndina um að slíkt hafi verið gert eða afhent nefndinni nein þau gögnsem til þess benda, en skv. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skal stjórnvald láta nefndinni í té öll þau gögn og upplýsingar er tengjast málinu. Fór nefndin fram á það við stofnunina í bréfi, dags. 14. febrúar 2014. Þannig verður hvorki séð að Umhverfisstofnun hafi skoðað framleiðsluferli umræddrar olíu eða efnasamsetningu hennar umfram það sem fram kemur í upplýsingum frá framleiðanda né að hún hafi kannað með mælingum hver áhrif væru af brennslu nefndrar olíu.

Upplýsingar framleiðanda sem áður eru raktar eru að mörgu leyti takmarkaðar. Til að mynda er ekki að finna upplýsingar um hvernig mælingar fari fram eða árangur þess ferlis sem notað er. Er vandséð að Umhverfisstofnun hafi haft undir höndum nægar upplýsingar til að komast að niðurstöðu um það hvort það ferli sem um ræddi teldist endurmyndun í skilningi 3. málsl. 6. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 809/1999, sbr. reglugerð nr. 673/2011, og hvort sú afurð sem út úr því kæmi gæti talist grunnolía samkvæmt skilgreiningu 5. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar, svo sem henni var breytt með reglugerð nr. 673/2011. Eigi að síður lagði stofnunin það til grundvallar að svo væri ekki er hún ákvað að áminna kæranda. Er þar um þvingunarúrræði að ræða og íþyngjandi ákvörðun sem verður að eiga sér nægilega stoð í bæði atvikum máls og lögum. Þar sem á það skorti verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi, enda ekki fullnægt þeim áskilnaði rannsóknarreglu að mál sé nægjanlega upplýst til að stjórnvald komist að réttri niðurstöðu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður orðið við kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 13. janúar 2014 að veita Ísfélagi Vestamannaeyja hf. – Þórshöfn áminningu

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
                                     Ómar Stefánsson                                                    Aðalheiður Jóhannsdóttir                                    

______________________________              _____________________________
         Geir Oddsson                                                       Þorsteinn Sæmundsson