67/2015 Hverfisgata 16 og 16A

Árið 2017, föstudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson  varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 67/2015, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júní 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.0 vegna lóðanna nr. 16 og 16A við Hverfisgötu í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. ágúst 2015, er barst nefndinni 20. s.m., kæra A og B, Hverfisgötu 16A, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júní 2015 að breyta deiliskipulagi vegna lóðanna nr. 16 og 16A við Hverfisgötu. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. júlí s.á. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kærendum verði úrskurðaður hæfilegur málskostnaður úr hendi Reykjavíkurborgar, sé lagaheimild til þess.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. október 2015.

Málavextir: Lóðinni Hverfisgötu 16 var skipt upp í tvær lóðir, nr. 16 og 16A, á árinu 1926 og var Hverfisgata 16A seld samkvæmt afsali sem þinglýst var hinn 6. október 1927. Í því afsali er yfirlýsing afsalsgjafa um að hann heimili eiganda Hverfisgötu 16A „um aldur og ævi frjálsan og óhindraðan umgang um lóðina nr. 16 við Hverfisgötu“. Í afsali fyrir fasteigninni Hverfisgötu 16, sem þinglýst var 16. júní 1928, er umferðarkvaðar um lóðina getið með eftirfarandi orðum: „Á ganginum austan við húsið hvílir umferðarréttur að pakkhúsunum fyrir ofan lóðina.“

Hinn 10. apríl 2015 samþykkti skipulagsfulltrúi tillögu umhverfis- og skipulagssviðs um að grenndarkynna breytingu á gildandi deiliskipulagi reitsins frá árinu 2003 vegna lóðanna nr. 16 og 16A við Hverfisgötu. Fólst breytingin í því að sett var á deiliskipulagsuppdrátt kvöð um aðkomu um lóðina Hverfisgötu 16 að bakhlið hússins að Hverfisgötu 16A. Tillagan var grenndarkynnt frá 16. apríl til og með 14. maí 2015 og bárust athugasemdir frá kærendum og eigendum fasteignarinnar að Hverfisgötu 16. Að lokinni grenndarkynningu var málið á dagskrá skipulagsráðs 10. júní 2015 og lá þá fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 5. s.m., með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum. Samþykkti ráðið breytingartillöguna með skírskotun til greindrar umsagnar og vísaði málinu til borgarráðs, sem samþykkti umrædda skipulagsbreytingu hinn 18. júní s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að borgaryfirvöld hafi heimildarlaust skert þinglýst eignarréttindi þeirra, sem felist í kvöð um ævilangan óhindraðan umgang um lóðina Hverfisgötu 16, en sú lóð og lóð kærenda séu eignarlóðir. Með hinni kærðu ákvörðun sé umferðarrétti kærenda settar skorður með því að gönguleið sé sett á allt annan stað en verið hafi í framkvæmd allt frá árinu 1927. Sátt hafi verið um 88 ára skeið um að gönguleið á baklóð Hverfisgötu 16 og 16A sé sameiginleg meðfram bakhlið hússins að Hverfisgötu 16, en Hverfisgata 16A hafi verið í eigu fjölskyldu kærenda mestan þann tíma. Fyrir löngu sé komin hefð á þá tilhögun. Umdeild deiliskipulagsbreyting marki hins vegar gönguleiðina þar sem hún hafi aldrei áður verið, enda hafi lengst af verið þar skúrbygging. Með breytingunni sé verið að gera hlut kærenda sem allra verstan til hagsbóta fyrir eigendur Hverfisgötu 16 með því að gera gönguleið að húsi kærenda eins langa og torfæra og framast sé unnt. Með þessu sé stjórnarskrárvörðum eignaréttindum kærenda raskað án beinnar lagaheimildar og jafnframt um að ræða valdþurrð borgaryfirvalda í málinu.

Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar af hálfu skipulagsyfirvalda hafi ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar. Kastað hafi verið til höndum við rannsókn málsins og því farið á svig við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðal annars hafi þurft að endurtaka skipulagsferlið þar sem ekki hafi uppgötvast fyrr en seint og um síðir að til staðar væri þinglýst kvöð. Þá hafi ekki verið gætt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Við ákvörðun á gangvegi kærenda hafi verið valin lengsta möguleg leið meðfram ystu mörkum lóðarinnar Hverfisgötu 16 í stað þess að halda áfram að nýta þann stutta hellulagða gangveg sem notaður hafi verið af íbúum beggja lóða í fullri sátt í nærfellt 90 ár. Breytingin feli jafnframt í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem breytingin sé á kostnað kærenda en til hagsbóta fyrir eigendur Hverfisgötu 16. Kærendur hafi beint kröfum til skipulagsyfirvalda um leiðréttingu, eða eftir atvikum afturköllun, umræddrar ákvörðunar með hliðsjón af 23. og 25. gr. stjórnsýslulaga, en þeim kröfum hafi í engu verið sinnt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ástæða breytingarinnar hafi verið sú að við breytingu á skipulagi umrædds skipulagsreits á árinu 2003 hafi umrædd kvöð fallið brott af uppdrætti. Breytingin feli einungis í sér að tákn um kvöð séu sett inn á skipulagsuppdrátt en ekki sé með því verið að ákvarða útfærslu hennar. Táknin merki einungis að kvöð sé til staðar sem eigendur Hverfisgötu 16A geti nýtt sér. Það sé ekki í höndum skipulagsyfirvalda að útfæra kvöðina nánar, enda umræddar lóðir í einkaeign, heldur eigenda nefndra lóða með samkomulagi sín á milli.

——
 
Eigendum fasteignarinnar að Hverfisgötu 16 var gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefndina í tilefni af kærumáli þessu en þeir hafa ekki nýtt sér það.

Niðurstaða: Óumdeilt er að kærendur eiga umferðarrétt um lóðina Hverfisgötu 16, að bakhlið hússins að Hverfisgötu 16A, og styðst sá réttur við þinglýst afsöl vegna nefndra fasteigna frá þriðja áratug síðustu aldar. Hins vegar verður afmörkun umferðarleiðar um lóðina Hverfisgötu 16 ekki ráðin með ótvíræðum hætti af þeim afsölum. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 3. júní 2015, sem lögð var fram að lokinni grenndarkynningu umdeildrar deiliskipulagsbreytingar, kemur fram að kærendur hafi haft samband við skipulagsyfirvöld með ósk um að hin þinglýsta umferðarkvöð yrði færð inn á skipulagsuppdrátt. Það hafi verið gert með breytingunni í samræmi við mæliblað reits 1.171.0 frá 21. janúar 1987, síðast breytt 15. apríl 1994, sem sýni aðkomu og hvar hún liggi. Ekki liggur fyrir í málinu hver aðdragandi var að gerð nefnds mæliblaðs og hvort eigendur nefndra lóða hafi þar verið hafðir með í ráðum.

Við kynningu hinnar umdeildu breytingartillögunnar gerðu bæði kærendur og eigendur lóðarinnar Hverfisgötu 16 athugasemdir við efni hennar. Bera þær athugasemdir með sér að ekki sé einhugur meðal þeirra um túlkun á efni umferðarkvaðarinnar, en hin kærða ákvörðun laut einungis að því að færa þá kvöð inn á skipulagsuppdrátt. Engu að síður samþykktu skipulagsyfirvöld tillöguna óbreytta, þar sem umferðarleið er sýnd á uppdrætti með ákveðnum hætti við lóðarmörk Hverfisgötu 16 að húsi kærenda.

Í skipulagslögum nr. 123/2010 er gert ráð fyrir að í deiliskipulagi megi leggja kvaðir á lóðir, svo sem um umferðarrétt, sbr. 20. tl. 2. gr. og 3. mgr. 45. gr. laganna. Slíkar kvaðir verða þó ekki lagðar á eiganda eða rétthafa lands eða lóðar nema á grundvelli samnings eða eftir atvikum að undangengnu eignarnámi skv. 50., 51. og 51. gr. a í skipulagslögum. Sú afmörkun umræddrar kvaðar sem sett var í skipulag með hinni kærðu ákvörðun og telja verður bindandi á hvorki stoð í þinglýstum heimildum, samningi né eignarnámi.

Eins og atvikum var háttað, og að teknu tilliti til framkominna athugasemda beggja lóðarhafa sem ákvörðunin snerti, var borgaryfirvöldum óheimilt að afmarka umrædda kvöð með þeim hætti sem gert var með umdeildri deiliskipulagsbreytingu.

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Ekki er fyrir hendi heimild í lögum fyrir úrskurðarnefndina til að ákvarða greiðslu málskostnaðar til handa aðilum máls og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júní 2015 um að breyta deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.0 vegna lóðanna nr. 16 og 16A við Hverfisgötu í Reykjavík.