136/2016 Brautarholt Kjalarnes

Árið 2017, mánudaginn 12. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 136/2016, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 5 í Brautarholti.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Fylkir ehf., eigandi jarðarinnar Arnarholts á Kjalarnesi, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 5 í Brautarholti. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Bjarni Pálsson, Brautarholti 1, Kjalarnesi, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærurnar lúta að sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðargreint kærumál, sem er nr. 138/2016, sameinað kærumáli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 9. nóvember 2016.

Málavextir: Deiliskipulag jarðarinnar Brautarholts frá árinu 2001 gerði ráð fyrir graskögglaverksmiðju á jörðinni og voru um 130 ha tún á henni nytjuð til framleiðslunnar. Einnig var gert ráð fyrir stóru svínabúi á norðurhluta jarðarinnar.

Í byrjun árs 2016 var ákveðið að grenndarkynna breytingu á deiliskipulaginu og var hún kynnt fyrir hagsmunaaðila Brautarholti 1 frá 2. til 20. maí 2016 og bárust athugasemdir frá honum á þeim tíma. Í greinargerð með breytingunni kemur fram að starfsemi graskögglaverksmiðju hafi verið hætt en á jörðinni sé stórt svínabú og fyrirhuguð sé starfsemi alifuglabús í húsum merktum nr. 8 á uppdrætti, sem tilheyra eigendum norðurhluta jarðarinnar. Húsin sem fyrirhugað sé að nota sem alifuglahús hafi verið byggð á árunum 1984-2001 og notuð fyrir svínarækt allt til ársins 2010, en hafi ekki verið í notkun síðan þá. Áformað sé að í húsunum verði annars vegar uppeldi á hænuungum og hins vegar varphænur til framleiðslu á neyslueggjum. Húsin séu samtals um 2.575 m2 að flatarmáli.

Hinn 1. september 2016 samþykkti borgarráð Reykjavíkur hina grenndarkynntu deiliskipulagstillögu. Tók breytingin gildi 19. september s.á. með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að í auglýsingu komi fram að deiliskipulagsbreytingin felist í því að svínabúi sé breytt í alifuglabú og að breytingin hafi hlotið meðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þ.e. að fram hafi farið grenndarkynning en ekki kynning og samráð í samræmi við 40. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., laganna. Öðrum kærenda, eiganda Arnarholts, hafi ekki verið kynnt þessi breyting með nokkrum hætti, en fasteignir hans í Arnarholti séu innan við einn km frá hinu ætlaða alifuglabúi í Brautarholti 5. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting raski því verulega hagsmunum hans. Með því að fara með deiliskipulagsbreytinguna eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga virðist sem Reykjavíkurborg telji að tillagan feli í sér svo litla breytingu frá fyrra skipulagi, að nægilegt hafi verið að grenndarkynna hana í stað almennrar auglýsingar skv. 1. mgr. 43. gr. laganna. Telja verði að breytingin sé veruleg og geti haft mikil áhrif á umhverfi Arnarholts. Með henni sé verið að leggja grunn að einu stærsta alifuglabúi landsins, þar sem enginn leyfisskyldur rekstur hafi verið um árabil. Ljóst sé að mengun muni aukast verulega á svæðinu, einkum lyktar- og rykmengun og mengun vegna dreifingar hænsnaskíts á nærliggjandi tún, sem bætist við þá mengun sem nærliggjandi svínabú valdi.

Kærandinn í Brautarholti 1 tekur fram að það sé óhjákvæmilegt, við mat á gildi hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar, að skoðuð verði tengsl skipulagslöggjafarinnar við ákvæði í reglugerð nr. 520/2015, um eldishús alifugla, loðdýra og svína, sem setji sveitarfélögum landsins ákveðin fyrirmæli og skyldur að því er varði skipulagsákvarðanir.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. og 6. gr. nefndrar reglugerðar skuli staðsetning eldishúsa vera í samræmi við skipulagsáætlanir og skipulagsreglugerð. Samkvæmt þessum ákvæðum skuli fjarlægðarmörk ákvörðuð í skipulagsáætlunum, að teknu tilliti til hugsanlegra umhverfisþátta og þeirra lágmarksfjarlægða sem kveðið sé á um í reglugerðinni. Hér eigi ekki við þau rök skipulags- og umhverfisyfirvalda Reykjavíkur að vegna þess að umsókn leyfishafa lúti einungis að rekstri bús með 35.000 fuglum sé ekki skylt að ákvarða fjarlægðarmörk samkvæmt reglugerð nr. 520/2015. Yrði fallist á þessi sjónarmið yrði heimilt að stofnsetja alifuglabú með 39.999 fuglum með nokkurra metra millibili, án takmarkana, væntanlega svo fremi sem óskyldir aðilar standi að rekstrinum. Vegna fyrirmæla í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar, þar sem kveðið sé á um að fjarlægð milli eldhúss alifuglaeldis og matvælafyrirtækja, annarra en sjálfs búsins, skuli ekki vera undir 300 m, sé algjörlega óheimilt að stofnsetja nýja starfsemi, nýtt alifuglabú í Brautarholti 5, vegna þess að fjarlægðin þaðan að svínabúinu sé einungis 100 m.

Skipulagsstofnun hafi í ákvörðun sinni frá 16. mars 2016, um að umrædd framkvæmd sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, tekið fram að í skipulagsáætlun þurfi að kveða á um fjarlægð milli eldishúsa á svæðinu og fjarlægð þeirra frá mannabústöðum. Það hafi ekki verið gert í samþykktri deiliskipulagsbreytingu.

Þá sé kærandi ósammála þeirri afstöðu skipulagsfulltrúa, að hin kærða breyting sé svo lítilsháttar að nægilegt hafi verið að grenndarkynna hana í stað þess að hafa farið með hana sem breytingu á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að eigandi Arnarholts eigi enga hagsmuni af því að fá skorið úr um kæruefnið. Ljóst sé að u.þ.b. einn km sé á milli umræddrar lóðar kærandans og fyrirhugaðs alifuglabús, en í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. mars 2016, hafi komið fram að ætla megi að umhverfisáhrif vegna lyktarónæðis varði fáa og stærstan hluta ársins (99% tímans) verði lyktarónæði við íbúðarhús í Brautarholti undir óþægindamörkum. Sé því ljóst að kærandinn eigi enga lögvarða hagsmuna af því að fá skorið úr um kæruefnið skv. lögum nr. 131/2011, þar sem fyrirhuguð staðsetning alifuglabúsins hafi engin áhrif á grenndarhagsmuni hans.

Hvað varði rök kæranda að Brautarholti 1 þá fallist Reykjavíkurborg ekki á það að mál þetta sé þannig vaxið að ógildingu varði.

Ekki sé fallist á að fjarlægðarmörk 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015, sem tiltaki lágmarksfjarlægðir nýbyggingar eldishúsa, meiri háttar breytingar eða stækkanir á eldishúsum, eigi við í því tilfelli sem hér sé til umfjöllunar. Ákvæðið taki til nýbygginga, meiri háttar breytinga og stækkunar á eldishúsum, en ekki til fasteigna sem nú þegar hafi verið reistar og starfsemi sem tíðkuð hafi verið í fasteigninni. Bent sé á að fasteignin Brautarholt 5 hafi frá upphafi verið skráð sem svínabú og því sé ekki fallist á að um meiri háttar breytingu sé að ræða. Þar af leiðandi gildi fjarlægðarmörkin ekki gagnvart núverandi byggingum, enda geri nefnd reglugerð ekki ráð fyrir slíku. Samkvæmt 6. gr. hennar séu ekki sett fjarlægðarmörk fyrir alifuglabú með færri en 40.000 stæði. Skipulagsyfirvöld geti sett fjarlægðartakmörk í skipulag ef ástæða þyki til, en svo hafi ekki þótt í þessu tilviki, enda fyrirhugaður rekstur undir 40.000 stæðum.

Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórn geti ákveðið að láta fara fram grenndarkynningu í stað auglýsingar skv. 1. mgr. sömu greinar, sbr. 37.-42. gr. sömu laga. Grenndarkynning sé löglegt úrræði við breytingu á deiliskipulagi og sé það sveitarstjórnar að meta hvort það sé tæk stjórnsýsluleið við breytingu á deiliskipulaginu. Breytingartillaga þurfi að teljast óveruleg, en í 2. málsl. 2. gr. 43. gr., sbr. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, sé til viðmiðunar talið upp hvað megi leggja til grundvallar við það mat. Taka skuli mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hafi það verið metið svo að ekki hafi verið um að ræða breytingu á notkun, enda sé enn gert ráð fyrir því að fasteignirnar verði nýttar undir landbúnað, en skilgreind notkun svæðisins sé enn landbúnaðarsvæði. Nýtingarhlutfall breytist óverulega og útlit og form svæðisins breytist ekki. Hvað varði athugasemdir er snúi að lyktar-, ryk- og loftmengun vegna starfsemi á búinu þá geri skipulagslög ekki ráð fyrir því að slíkt sé tekið inn í mat á því hvort breyting skuli grenndarkynnt eða auglýst. Raunar megi fremur telja að grenndarkynning henti betur við slíkar aðstæður, þar sem þá sé hægt að leggja mat á það hverjir verði fyrir slíkri mengun og kynna fyrirhugaða breytingu fyrir þeim í stað þess að birta almenna auglýsingu, sem gæti farið fram hjá hagsmunaaðilum.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að hann telji ekki sérstaka þörf á athugasemdum við fyrirliggjandi kærur, umfram þær að augljóst sé að kröfum kærenda beri að hafna. Málsástæður þeirra byggi aðallega á tilvísunum til annarra laga og atvika en hin kærða ákvörðun sé byggð á. Óheimilt sé að líta til annarra lagabálka en beinlínis liggi til grundvallar ákvörðuninni og varði efni hennar beint. Megi m.a. í því samhengi vísa til niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 651/2013, þó atvik þess máls hafi raunar verið „öfug“ miðað við þetta mál, þ.e. þar hafi skipulagslögum verið beitt þegar þau áttu ekki við í stað laga nr. 7/1998. Í fyrirliggjandi málum sé hins vegar verið að krefjast þess að lögum nr. 7/1998 verði beitt í stað skipulagslaga.

Viðbótarathugasemdir kæranda að Brautarholti 1: Bent sé á að lýsing staðhátta í hinni kynntu skipulagsbreytingu sé ónákvæm og villandi. Sagt sé í tillögunni að á jörðinni sé stórt svínabú og að fyrirhuguð sé þar starfsemi alifuglabús sem tilheyri eigendum norðurhluta jarðarinnar. Þarna sé ranglega gefið í skyn að sömu eigendur séu að svínabúinu og fyrirhuguðu alifuglabúi. Þá sé vakin athygli á því að möguleikar til dreifingar hænsnaskíts á tún að Brautarholti séu afar takmarkaðir.

Kærandi telji hvoruga afstöðu Reykjavíkurborgar til fjarlægðarmarka skv. reglugerð nr. 520/2015 eiga rétt á sér. Reglugerðarákvæðið nái augljóslega til húsa sem þegar séu reist, enda sé beinlínis gert ráð fyrir því að ákvæðið nái til þess þegar gerðar séu meiri háttar breytingar eða stækkanir á eldishúsum og breytt notkun eldishúss eða breytt notkun bygginga í matvælafyrirtæki. Mál þetta snúist um meiri háttar breytingu þar sem húsin að Brautarholti 5 hafi verið skráð sem svínabú. Þau hafi verið notuð á sínum tíma undir svínabú að fenginni sérstakri undanþágu ráðherra vegna 500 m fjarlægðarreglunnar í 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Kærandi telji aðstæður í þessu máli ekki réttlæta grenndarkynningu í stað hefðbundinnar meðferðar deiliskipulagstillögu. Staðsetning eins stærsta alifuglabús á landinu í einungis 200 m fjarlægð frá íbúðarhúsi hans og stutt frá þéttbýli í Grundarhverfi kalli ekki á léttari málsmeðferð. Þá sé rekstur alifuglabús ekki í samræmi við landnotkun svæðisins samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030.

Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var heimilað að nota húsakost sem fyrir var að Brautarholti 5 á Kjalarnesi undir alifuglabú, en þar mun áður m.a. hafa verið rekið svínabú. Í gildandi aðalskipulagi er landnotkun umrædds svæðis skilgreind sem landbúnaðarsvæði og var sú landnotkun ekki þrengd í deiliskipulagi frá árinu 2001.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er.

Annar kærenda er eigandi jarðarinnar Arnarholts, en fjarlægð húsa þar frá hinu fyrirhugaða alifuglabúi er um einn km. Í svipaðri fjarlægð frá húsum í Arnarholti er rekið svínabú að Brautarholti 8. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er lyktarmengun frá greindu svínabúi talin töluvert meiri en af fyrirhuguðu alifuglabúi og að ekki verði greinanlegur munur á dreifingu lyktar vegna samlegðar fyrirhugaðrar starfsemi búanna. Í skýrslu sem unnin var vegna starfsleyfisumsóknar fyrir fyrirhugaðan rekstur kemur fram að lyktarónæði frá svínabúinu sé 87.605 OU/s, en frá fyrirhugðu alifuglabúi 11.850 OU/s. Samkvæmt viðmiðum um huglægt mat á lykt, sem finna má í starfleyfi svínabúsins að Brautarholti 10, verður hún vart greinanleg við Arnarholt. Ekki er gert ráð fyrir því í útreikningum þessum að í alifuglabúinu verði búnaður til þess að takmarka lyktarmengun. Hins vegar er í starfsleyfi fyrirhugaðs reksturs gerð krafa um að takmarka skuli loftmengun frá starfseminni eins og kostur er. Má því ætla að lyktarmengun frá alifuglabúinu verði minni en ráð er fyrir gert í nefndri skýrslu.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið, og þeirri staðreynd að Arnarholt er staðsett við landbúnaðarsvæði þar sem búast má við lykt sem slíkum rekstri fylgir, verður ekki talið að hin kærða ákvörðun snerti einstaklega lögvarða hagsmuni kæranda í Arnarholti með þeim hætti að honum verði játuð kæruaðild í máli þessu. Verður kæru hans af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt fyrir kæranda í Brautarholti 1. Hann kom að athugasemdum sínum við hina kynntu tillögu og var þeim athugasemdum svarað af hálfu borgaryfirvalda. Málið fékk lögboðna yfirferð Skipulagsstofnunar og öðlaðist deiliskipulagsbreytinging gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína skal við nýbyggingu, meiri háttar breytingar, stækkanir á eldishúsum eða breytta notkun í eldishús, sem valdið geta óþægindum umfram það sem fyrir er, gæta þess að fjarlægð milli eldishúss alifuglaeldis og annarra matvælafyrirtækja verði að lágmarki 300 m. Á svæðinu sem um ræðir er þegar staðsett þauleldi svína og fyrir hina kærðu breytingu hafði áður verið starfrækt svínaeldi í Brautarholti 5. Í ljósi þess verður að telja hina kærðu breytingu óverulega, en með henni er ekki gerð breyting á nýtingarhlutfalli, útliti og formi húsa, auk þess sem landnotkun svæðisins er óbreytt. Verður því að telja að sveitarstjórn hafi verið heimilt að fara með breytinguna sem óverulega samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í hinni kærðu ákvörðun var ekki tilgreind fjarlægð umdeildrar starfsemi frá næsta eldishúsi skv. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015, en þar sem húsakostur er þegar til staðar er fjarlægð milli húsa á svæðinu óbreytt.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem geta raskað gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Verður því ekki fallist á ógildingarkröfu kærandans í Brautarholti 1.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda í Arnarholti, Kjalarnesi, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu kæranda í Brautarholti 1 um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi vegna lóðarinnar Brautarholts 5.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson