Ár 2003, mánudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 65/2003, kæra eigenda sumarhússins Víðilundar, Miðengi, Grímsnes- og Grafningshreppi, Árnessýslu, á ákvörðunum byggingarnefndar og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfulltrúa Árnessýslu um að veita eigendum sumarhússins Sunnuhvols leyfi til niðurrifs og nýbyggingar á lóð Sunnuhvols.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með stjórnsýslukæru, dags. 23. október 2003, er barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir Birgir Már Ragnarsson, hdl., f.h. Á og H, eigenda sumarhússins Víðilundar í landi Miðengis í Grímsnes- og Grafningshreppi, Árnessýslu, ákvarðanir byggingarnefndar og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps og byggingarfulltrúa Árnessýslu um að veita eigendum sumarhússins Sunnuhvols leyfi til niðurrifs og nýbyggingar á lóð Sunnuhvols.
Kærendur krefjast þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og útgefið byggingarleyfi, sem veitt hafi verið á grundvelli þeirra, verði ógilt. Þá er þess krafist að úrskurðað verði þegar í stað að framkvæmdir, sem hafnar séu á grundvelli fyrrgreinds byggingarleyfis, verði stöðvaðar, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og 5. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina.
Úrskurðarnefndin gerði byggingarleyfishafa þegar viðvart um kæru í máli þessu og kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Hefur byggingarleyfishafi haldið að sér höndum um framkvæmdir og hefur krafa kærenda um stöðvun þeirra því ekki þurft að koma til úrlausnar.
Af hálfu byggingarleyfishafa og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps er krafist frávísunar máls þessa og hafa aðilar reifað málið um þá kröfu. Hefur úrskurðarnefndin ákveðið að taka málið til úrlausnar um frávísunarkröfuna sérstaklega en eins og málið liggur nú fyrir telst það nægilega upplýst um þann þátt. Verður hér á eftir gerð grein fyrir málavöxtum og málatilbúnaði aðila að því marki sem nauðsyn ber til við úrlausn álitaefna um formhlið málsins.
Málavextir: Í máli þessu er deilt um lögmæti leyfis til byggingarframkvæmda á liðlega tveggja hektara spildu úr landi Miðengis í Grímsnes- og Grafningshreppi, Árnessýslu. Á landspildu þessari standa tveir sumarbústaðir, Sunnuhvoll og Víðilundur og er hinn síðarnefndi í eigu kærenda. Er landspildan í sameign eigenda sumarbústaðanna tveggja en afnotum er skipt samkvæmt samningi þannig að hvorum bústað fylgja afnot af sérgreindri lóð, en ágreiningur er með aðilum um skýringu á ákvæðum samnings þessa um rétt og skyldur eigendanna.
Hinn 19. mars 2003 sendu eigendur Sunnuhvols umsókn til byggingarnefndar Grímsnes- og Grafningshrepps um leyfi til byggingar nýs tvískipts sumarhúss, 115,4 m² að stærð, í stað eldra húss sem yrði rifið. Umsókninni fylgdu teikningar af hinni nýju byggingu. Hinn 25. mars 2003 samþykkti byggingarnefnd umsóknina og var umsækjanda tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 27. mars 2003. Sama dag sendi byggingarfulltrúinn kærendum máls þessa bréf með teikningum af nágrannahúsinu til fróðleiks. Með bréfi, dags. 28. mars 2003, tilkynnti byggingarfulltrúinn umsækjendum að honum hefðu borist athugasemdir frá kærendum við útgáfu byggingarleyfisins og jafnframt að málið yrði tekið fyrir í sveitarstjórn þann 2. apríl sama ár.
Með bréfi, dags. 1. apríl 2003, gerðu kærendur athugasemdir og kváðust kæra leyfi til fyrirhugaðra byggingarframkvæmda að Sunnuhvoli og var erindinu beint að byggingarnefnd og byggingarfulltrúa. Var tekið fram í bréfinu að kærendum hefði aldrei verið kynntar fyrirhugaðar framkvæmdir og hefðu þeir fyrst séð teikningar af fyrirhuguðu húsi deginum áður, eða þann 31. mars 2003. Lutu athugasemdir þeirra að því að húsið yrði allt of stórt. Erindi kærenda var áréttað og reifað nánar með bréfi, dags. 2. apríl 2003.
Hinn 2. apríl 2003 var ákvörðun byggingarnefndar um að veita umrætt byggingarleyfi samþykkt í sveitastjórn Grímsnes- og Grafningshrepps.
Með bréfi, dags. 22. apríl 2003, svaraði byggingarfulltrúi erindi kærenda frá 1. apríl 2003. Var kærendum þar gerð grein fyrir samþykktum byggingarnefndar og sveitarstjórnar í málinu. Þá segir í bréfinu: „Enginn ágreiningur er um að þið eigið land sitt hvoru megin við lækinn og nægjanlegt bil er á milli húsanna“ Ennfremur segir í bréfinu: „Varðandi kæruna á byggingarleyfinu þá hefur byggingarleyfið ekki verið gefið út enn. Ef kæra á svona mál, þá er kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.“
Hinn 14. september 2003 mótmæltu kærendur með símskeyti framkvæmdum sem þá voru hafnar til undirbúnings byggingarframkvæmdum samkvæmt hinu umdeilda leyfi. Skutu kærendur málinu loks til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 22. október 2003, en þá höfðu byggingarleyfishafar þegar lokið við að rífa eldra hús og var framkvæmdum við sökkul nýbyggingar að mestu lokið.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að taka beri mál þetta til efnisúrlausnar þrátt fyrir að kærufrestur skv. 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi verið liðinn þegar kæra í málinu hafi borist úrskurðarnefndinni. Vísa kærendur í þessu sambandi til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Byggja þeir í fyrsta lagi á því að samkvæmt gögnum málsins liggi fyrir að með bréfum, dags. 1. og 2. apríl 2003, hafi kærendur kært umrædda málsmeðferð og veitingu byggingarleyfis. Hinn 2. apríl 2003 hafi sveitastjórn samþykkt umrædda beiðni um byggingarleyfi. Bréf kærenda þar sem umrædd ákvörðun hafi verið kærð hafi því borist byggingarnefnd og byggingarfulltrúa innan kærufrests samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Í 7. gr. stjórnsýslulaga sé fjallað um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds og í 2. mgr. ákvæðisins komi fram að berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snerti starfssvið þess, beri því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt sé. Byggingarfulltrúinn hafi ekki framsent kæru þá sem honum hafi borist frá kærendum til úrskurðarnefndarinnar, líkt og honum hafi borið samkvæmt stjórnsýslulögum. Hann hafi látið það nægja að benda kærendum á að kæra skyldi til úrskurðarnefndarinnar. Með því hafi hann ekki sinnt lögboðinni skyldu sinni, en hefði hann gert það þá sé ljóst að kæran hefði borist úrskurðarnefndinni innan kærufrests. Telji kærendur í ljósi þessa afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr.
Í öðru lagi byggja kærendur á því að ákvarðanir byggingaryfirvalda hafi ekki verið birtar þeim með fullnægjandi hætti. Samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nái hugtakið aðili máls ekki aðeins til þeirra sem séu beinir aðilar að máli. Með tilliti til þeirra augljósu hagsmuna sem kærendur eigi af úrlausn umrædds máls um veitingu byggingarleyfis á sameignarlandi þeirra, sé ljóst að þeir teljist aðilar að meðferð þess. Samkvæmt því hefði byggingarfulltrúa m.a. borið að gæta ákvæðis 20. gr. stjórnsýslulaga við birtingu ákvörðunar um veitingu byggingarleyfisins. Með bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 22. apríl 2003, hafi þeim verið tilkynnt um samþykki sveitastjórnar og þeim bent á kæruheimild til úrskurðarnefndar. Samkvæmt skýru ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga hefði átt að veita kærendum, auk upplýsinga um kæruheimild og hvert ætti að beina kæru, upplýsingar um kærufresti og kærugjöld. Þetta hafi ekki verið gert. Í ljósi þess að kærufrestur til úrskurðarnefndar sé sérlega stuttur, eða einn mánuður, hefði verið sérstaklega mikilvægt að þessar upplýsingar kæmu fram. Beri í því sambandi að líta til þess að byggingarfulltrúinn hafi vitað að kærendur hafi ekki verið sáttir við ákvarðanir byggingaryfirvalda, enda hefði hann móttekið kæru sem honum hefði borið að framsenda til úrskurðarnefndarinnar.
Þá benda kærendur á að í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 22. apríl 2003, segi að byggingarleyfið hafi ekki enn verið gefið út. Telji kærendur að upplýsingar þessar séu beinlínis villandi og til þess fallnar að valda þeim misskilningi að ekki skuli kæra fyrr en byggingarleyfi liggi fyrir. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga og ákvæðum byggingarreglugerðar og reglugerðar um úrskurðarnefndina, miðist upphaf kærufrest við ákvörðun sveitarstjórnar. Með hliðsjón af ummælum byggingarfulltrúans hafi kærendur haft réttmæta ástæðu til að ætla að ekki þyrfti að huga að kærumálum fyrr en byggingarleyfi lægi fyrir.
Telja kærendur í ljósi alls framangreinds að það sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr. Beri í þessu sambandi að líta sérstaklega til þess að kærendur séu ekki löglærðir aðilar og ekki meðvitaðir um hinn stutta kærufrest, auk þess sem þau hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla að málið væri til meðferðar á grundvelli fyrri kæru þeirra.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Sveitarfélagið krefst þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni og vísar til 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem fram komi að vitneskja um samþykkt byggingarnefndar eða sveitarstjórnar marki upphaf kærufrests til úrskurðarnefndar. Frá því tímamarki hafi viðkomandi einn mánuð til að skjóta málinu til nefndarinnar. Þegar gögn málsins séu skoðuð komi glöggt fram að kærendum hafi verið kunnugt um afgreiðslu byggingarnefndar, sveitarstjórnar og byggingarleyfi vegna framkvæmdanna áður en kærufrestur til úrskurðarnefndar hafi runnið út.
Sveitarfélagið hafnar sjónarmiðum kærenda þess efnis að byggingarfulltrúi hafi ekki fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni og hafi afvegaleitt kærendur með upplýsingum um óútgefið byggingarleyfi. Hið rétta sé að með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 22. apríl 2003, hafi kærendum verið formlega tilkynnt um samþykkt byggingarnefndar og sveitarstjórnar. Þar sem kærendur hafi áður sent inn „kæru á byggingarleyfi“ hafi þau verið upplýst um að byggingarleyfi hefði ekki enn verið gefið út og þeim bent á að ef kæra ætti mál sem þessi ætti að beina kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Óumdeilt sé að kærendum hafi með greindu bréfi verið tilkynnt um samþykkt byggingarnefndar og sveitarstjórnar, eins og reyndar tekið sé fram í kæru lögmanns kærenda til úrskurðarnefndar. Ekkert meira hafi þurft til að koma. Þar með liggi fyrir að frá þeirri stundu hafi kærendum verið kunnugt um greindar samþykktir, sem þau hafi nú kært.
Þá er á það bent af hálfu sveitarfélagsins að byggingarfulltrúi hafi að öllu leyti uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Bréf kærenda frá 1. og 2. apríl 2003 hafi falið í sér athugasemdir varðandi óútgefið byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi hafi upplýst um að byggingarleyfið hefði ekki verið gefið út og hafi leiðbeint þeim um hvert þau gætu kært málið. Engin skylda hafi hvílt á byggingarfulltrúa að framsenda bréf þeirra til úrskurðarnefndar, enda hafi þessi bréf verið á misskilningi byggð. Eðlilegt hafi því verið að líta á bréfin sem athugasemdir við fyrirhugað byggingarleyfi en ekki kæru á samþykkt sveitarstjórnar, sem ekki hafi legið fyrir þegar bréfin hafi verið rituð. Einnig verði að hafa í huga við umfjöllun um meintan misskilning kærenda að þau hafi tilkynnt sjálf í fyrrgreindum bréfum sínum til byggingarfulltrúa að þau nytu lögfræðilegrar aðstoðar og hafi nafngreint lögmann sinn.
Þá sé umfjöllun í kæru um ólögmæta birtingu á samþykkt byggingarnefndar og sveitarstjórnar á misskilningi byggð. Óumdeilt sé að kærendum hafi verið tilkynnt með bréfi, dags. 22. apríl 2003, um samþykktir byggingaryfirvalda í sveitarfélaginu og jafnframt sérstaklega bent á hvert ætti að beina kæru vegna málsins.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafar krefjast frávísunar málsins. Ljóst sé af málsgögnum að kærendum hafi verið kunnugt um hið kærða byggingarleyfi frá í apríl 2003. Kæra berist engu að síður ekki fyrr en seint í október 2003. Þar með sé lögbundinn mánaðar kærufrestur löngu liðinn. Eins og fram komi í 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga geti sá sem telji rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar skotið máli sínu til úrskurðarnefndar innan mánaðar frá því að honum sé orðið kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Ljóst megi telja af kærunni að mánuður hafi verið liðinn frá því að kærendum hafi verið ljóst að sveitarstjórn hafði samþykkt byggingarleyfi. Það komi fram í bréfum og símtölum milli byggingarfulltrúa og kærenda. Samkvæmt orðalagi í ákvæðinu sjálfu sé nægilegt að kæranda sé kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Í máli þessu liggi fyrir að kærendur hafi vitað um afgreiðslu sveitarstjórnar fljótlega eftir að málið hafi verið afgreitt í sveitarstjórn. Öllum tilvísunum til þess að kærendur séu ekki löglærðir sé hafnað.
Byggingarleyfishafar fallast ekki á þá túlkun kærenda að byggingarfulltrúa hafi borið skylda til að senda mótmæli við umsókn um byggingarleyfi sjálfkrafa áfram sem kæru hins útgefna leyfis. Byggingarfulltrúa hafi verið rétt að líta á bréf kærenda sem mótmæli við umsókn um byggingarleyfi, en ekki kæru á samþykkt sveitarstjórnar, enda hafi sú samþykkt þá ekki legið fyrir. Því hafi honum ekki borið að framsenda erindið til úrskurðarnefndarinnar. Byggingarleyfishafar mótmæla einnig rökum varðandi ólögmæta birtingu. Samkvæmt skýru ákvæði laganna sé nægilegt að aðila sé kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Ekki sé gerð krafa um formlega birtingu og því nægilegt að sannað sé að kærendum hafi verið kunnugt um ákvörðunina. Mótmælt sé að 20. gr. stjórnsýslulaga eigi við, m.a. með hliðsjón af því að fyrir liggi að kærendur hafi notið aðstoðar lögmanns.
Andsvör kærenda við málsrökum byggingarleyfishafa: Kærendum var gefinn kostur á að koma að andsvörum vegna umsagnar byggingarleyfishafa og bárust þau úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 28. nóvember 2003. Benda kærendur þar á að því hafi ekki verið haldið fram af þeirra hálfu að þeim hafi ekki verið kunnugt um afgreiðslu sveitastjórnar í lok apríl sl., en aftur á móti eigi tiltekin sjónarmið að leiða til þess að kæra þeirra sé tekin til greina, þ.e. annars vegar vegna þess að þeir hafi á þeim tíma þegar sent kæru og hins vegar vegna þess að birting stjórnsýsluákvörðunarinnar hafi verið ólögmæt.
Kærendur mótmæla því að þeir hafi notið aðstoðar lögmanns enda hafi þeir aðeins notið aðstoðar lögmanns á tilteknum stigum málsins. Þar fyrir utan sé það alþekkt í stjórnsýslurétti að það, að aðili njóti aðstoðar lögmanns, leysi stjórnvald á engan hátt undan því að sinna störfum sínum og leiðbeiningarskyldu í samræmi við lög. Á það sé sérstaklega bent að umrædd ákvæði í skipulags- og byggingarlögum séu flókin og því mikilvægt að vandað sé til leiðbeininga hvað þau varði.
Loks hafna kærendur því að byggingarfulltrúi hafi mátt líta á kæru þeirra sem eitthvað annað en kæru. Það komi greinilega fram í kærunni hvað um sé að ræða.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið ritaði byggingarfullrúi kærendum bréf, dags. 22. apríl 2003, þar sem fram kemur að byggingarnefnd hafi samþykkt teikningar að nýbyggingu og niðurrif eldra húss að Sunnuhvoli og að þessar ákvarðanir hafi verið staðfestar af sveitarstjórn 2. apríl 2003. Þá kemur fram í bréfinu að kæra beri mál af þessu tagi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Óumdeilt er að kærendum barst umrætt bréf fljótlega eftir dagsetningu þess.
Fallast má á með kærendum að nokkrir annmarkar hafi verið á svari byggingarfulltrúans í nefndu bréfi og hafi m.a. verið villandi að taka fram að byggingarleyfi hefði ekki enn verið gefið út í því samhengi sem hér um ræðir, enda gátu þær upplýsingar verið til þess fallnar að villa um fyrir kærendum um upphaf kærufrests. Einnig skorti á að getið væri um kærufrest.
Af umræddu bréfi verður ráðið að byggingarfulltrúi og byggingarnefnd hafi ekki ætlað að sinna erindum kærenda frá 1. og 2. apríl sem kærum og að til þess hafi verið ætlast að kærendur snéru sér sjálfir til úrskurðarnefndarinnar með kæru í málinu. Var kærendum, eftir móttöku bréfsins, ekki rétt að líta svo á að þau hefðu þegar kært með fullnægjandi hætti jafnvel þótt fallist væri á að byggingarfulltrúa hefði borið að framsenda erindi þeirra til úrskurðarnefndarinnar. Verður því við það að miða að kæra í málinu hafi fyrst komið fram hinn 23. október 2003 þegar kæran barst úrskurðarnefndinni.
Kemur þá til úrlausnar hvort afsakanlegt verði talið að kæran hafi borist svo seint sem raun ber vitni þannig að við eigi undantekningarregla 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, um að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eins og kærendur halda fram.
Við mat á því hvort umrætt ákvæði eigi við í hinu kærða tilviki verður að líta til þess að kærendum var kunngert um hinar kærðu ákvarðanir með bréfi hinn 22. apríl 2003 og jafnframt gerð grein fyrir því hvert beina ætti kæru í málinu. Var kærendum eftir það í lófa lagið að leita frekari upplýsinga hjá hinu tilgreinda kærustjórnvaldi, sem hefur opna starfsstöð og leiðbeiningarskyldu. Höfðu kærendur ítrekað tilefni til að kynna sér rétt sinn, m.a. þegar framkvæmdir hófust eða þegar sáttaviðræður aðila fóru út um þúfur. Allt að einu héldu þeir að sér höndum í um 6 mánuði og hófust fyrst handa um kæru í málinu eftir að eigendur Sunnuhvols höfðu rifið eldra hús og hafið framkvæmdir við nýbyggingu.
Kærufrestur samkvæmt 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er einungis einn mánuður. Er með ákvæðinu vikið frá almennri reglu stjórnsýsluréttarins um þriggja mánaða kærufrest, m.a., í því skyni að ekki ríki réttaróvissa um lögmæti ívilnandi leyfa til framkvæmda lengur en brýna nauðsyn ber til. Verður að telja að sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggi að baki þessari sérreglu um kærufrest.
Með hliðsjón af atvikum máls og þeim sjónarmiðum sem að framin eru rakin fellst úrskurðarnefndin ekki á að þeir annmarkar sem voru á tilkynningu byggingarfulltrúa til kærenda leiði til þess að afsakanlegt verði talið að kæran í máli þessu hafi fyrst komið fram um hálfu ári eftir að kærendum var send umrædd tilkynning, en fallast má á að vanhöld um upplýsingar um hinn skerta kærufrest hefðu getað réttlætt að kæra hefði borist eftir að hann var liðinn en þó innan hóflegra tímamarka.
Engar aðrar ástæður eru fyrir hendi er þykja réttlæta hinn langa drátt sem varð á því að kært væri í máli þessu og ber því samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að vísa máli þessu frá.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
