Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

64/2012 Breiðadalsvirkjun

Árið 2014, fimmtudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 64/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 7. júní 2012 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu 1.200 m þrýstivatnslagnar frá stöðvarhúsi að inntaki í Heiðarvatnslæk og Langá og fyrir inntaksþró vegna stækkunar Breiðadalsvirkjunar í Önundarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júní 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Björn Jóhannesson hrl., f.h. fjögurra eigenda að hluta Neðri-Breiðadals, Önundarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 7. júní 2012 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu þrýstivatnslagnar frá stöðvarhúsi að inntaki í Heiðarvatnslæk og Langá, ásamt steyptri inntaksþró, til stækkunar á Breiðadalsvirkjun. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kveðinn verði upp úrskurður um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar en með bréfi sviðsstjóra umhverfis- og eignasviðs Ísafjarðarbæjar til framkvæmdaleyfishafa, dags. 12. júlí 2012, voru framkvæmdir í landi Langár stöðvaðar.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn og greinargerðir frá Ísafjarðarbæ 10. og 16. júlí og 13. ágúst 2012. Einnig bárust nefndinni gögn í málinu í nóvember 2014.
Málavextir: Árið 2010 tók gildi deiliskipulag í landi Veðrarár 2, sunnan Breiðadalsár í landi Breiðadals, fyrir byggingu Breiðadalsvirkjunar. Kom fram í greinargerð skipulagsins að um væri að ræða 150 kW rennslisvirkjun og að vatnsöflun virkjunarinnar byggðist á nýtingu lindarvatns og yfirborðsvatns úr Nautaskál. Var leyfi til framkvæmda vegna virkjunarinnar samþykkt sama ár en byggingarleyfi mun hafa verið samþykkt á árinu 2011. Hinn 21. nóvember 2011 samþykkti byggingarfulltrúi Ísafjarðarbæjar umsókn um stofnun fasteignarinnar Langár úr jörðinni Neðri-Breiðadal. Komu kærendur á framfæri athugasemdum vegna þessarar afgreiðslu með bréfi, dags. 2. mars 2012. Vísuðu þeir til þess að óræktað land umræddrar jarðar væri í óskiptri sameign allra eigenda hennar og að kærendur sem ættu fjögur hundruð úr fornu mati jarðarinnar hefðu ekki komið að fyrrgreindri umsókn, svo sem áskilið væri að lögum. Fóru þeir fram á að byggingarfulltrúi veitti nánari skýringar og endurskoðaði skráningu fasteignarinnar. Hafnaði byggingarfulltrúi þeirri beiðni með bréfi, dags. 9. mars s.á. Var þar jafnframt tekið fram að gögn sem legið hefðu til grundvallar stofnun fasteignarinnar væru frá landeiganda Neðri-Breiðadals 1 og að byggingarfulltrúi hefði ekki gögn er sýndu að jörðinni Neðri-Breiðadal hefði verið skipt upp.

Á fundi bæjarráðs 12. mars 2012 var lagt fram til kynningar erindi, dags. 5. febrúar s.á., þar sem óskað var eftir framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Breiðadalsvirkjunar. Í bréfinu var vikið að því að árið 2010 hefði verið sótt um leyfi til stækkunar á Breiðadalsvirkjun sem fólst í því að veita viðbótarvatni í stöðina frá Heiðarvatnslæk og Langá. Ekki hefði náðst samkomulag við landeiganda Neðri-Breiðadals vegna vatnsréttinda en nú hefði umsækjandi tryggt sér öll vatnsréttindi með kaupum á lóð úr landi þeirrar jarðar. Jafnframt kom eftirfarandi fram: „Ljóst er að breytingarnar fela í sér frávik frá gildandi deiliskipulagi virkjunarinnar hvað varðar legu vatnslagna og inntaka. Breytingarnar eru hins vegar þess eðlis að þær geta ekki á nokkurn hátt haft áhrif á aðra en framkvæmdaraðila sem umráðaaðila alls lands og vatnsréttinda tengdum framkvæmdunum. Breytingarnar fela ekki í sér breytingar á byggingarreit eða byggingum. Breytingarnar felast aðallega í lögnum sem lagðar verða neðanjarðar og að mestu leyti í vegkanti, slíkar framkvæmdir eru að öllu jöfnu ekki háðar deiliskipulagi. Það er því álit framkvæmdaraðila að breytingarnar séu ekki þess eðlis að þær kalli á nýtt deiliskipulag eða grenndarkynningu.“ Umsókninni fylgdi greinargerð um virkjunina og afrit af kaupsamningi vegna lóðarinnar Langár.

Málinu var vísað til umhverfisnefndar sem tók það fyrir á fundi hinn 27. mars s.á. Lá fyrir fundinum erindi frá Skipulagsstofnun þar sem óskað var umsagnar Ísafjarðarbæjar á því hvort og á hvaða forsendum framkvæmdir við Breiðadalsvirkjun skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum. Var eftirfarandi fært til bókar: „Með vísan í 3. viðauka laga nr. 106/2000 telur umhverfisnefnd ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum fyrir framkvæmd af þessari stærðargráðu. Þá telur nefndin ekki þörf á breytingu á deiliskipulagi þar sem leyfisskylda framkvæmdin varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og umsækjanda.“ Hinn 18. apríl s.á. lá álit Skipulagsstofnunar fyrir og var það niðurstaða stofnunarinnar að 500 kW Breiðadalsvirkjun skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt var bent á að breytt tilhögun við virkjunina væri ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins og að breyta þyrfti deiliskipulagi áður en framkvæmdaleyfi og virkjunarleyfi væri gefið út.

Með bréfi til Sýslumannsins á Ísafirði, dags. 27. apríl s.á., fóru kærendur fram á að þinglýst yrði kröfu þeirra um leiðréttingu í þinglýsingarbók vegna stofnunar fasteignarinnar Langár úr óskiptu landi jarðarinnar Neðri-Breiðadals. Sama dag kröfðust kærendur þess með bréfi til byggingarfulltrúa að ákvörðun hans um stofnun fasteignarinnar yrði afturkölluð. Hafnaði byggingarfulltrúi fram kominni kröfu kærenda með bréfi, dags. 8. maí s.á., með vísan til þess að engin gögn hefðu verið lögð fram er sýndu að ranglega hefði verið staðið að stofnun fasteignarinnar.

Umsóknin var lögð fram að nýju á fundi umhverfisnefndar hinn 18. maí s.á. og afgreiðslu frestað þar til niðurstaða um landskipti lægi fyrir. Málið var tekið fyrir á ný á fundi nefndarinnar hinn 21. s.m. og svohljóðandi fært til bókar: „Umhverfisnefnd leggur til við bæjarstjórn að framkvæmdaleyfi verði veitt fyrir lagningu 1.200 m þrýstivatnslagnar frá stöðvarhúsi að inntaki í Heiðarvatnslæk og Langá, ásamt steyptri inntaksþró, enda er framkvæmdaaðili þinglýstur eigandi af landinu samkvæmt gögnum frá Sýslumanni.“ Var málið tekið fyrir á fundi bæjarstjórnar hinn 24. s.m. en afgreiðslu þess frestað. Með bréfi sýslumanns til lögmanns kærenda, dags. 24. maí 2012, var kröfu um leiðréttingu synjað að svo stöddu með vísan til þess að ekki hefðu verið færð fram veigamikil rök fyrir efnislega rangri færslu. Í framhaldi af því fór lögmaður kærenda fram á, með bréfi til sýslumannsins, dags. 31. s.m., að sú afstaða yrði endurskoðuð.

Hinn 7. júní 2012 var umsóknin „… er varðar stækkun Breiðadalsvirkjunar með því að veita viðbótarvatni í stöðina frá Heiðarvatnslæk og Langá …“ tekin fyrir á ný á fundi bæjarstjórnar. Fyrir fundinum lá minnisblað byggingarfulltrúa um málið og var tillaga umhverfisnefndar um að samþykkja téð framkvæmdaleyfi samþykkt samhljóða.

Sýslumaður tók mál kærenda fyrir að nýju 12. júní 2012 og var fyrrgreind krafa þeirra um leiðréttingu í þinglýsingarbók nú tekin til greina. Hinn 12. júlí s.á. tilkynnti Ísafjarðarbær framkvæmdaleyfishafa bréflega að allar framkvæmdir í landi Langár væru stöðvaðar þar til skorið hefði verið úr um eignarrétt að landinu.

Fékk Breiðadalsvirkjun virkjunarleyfi frá Orkustofnun fyrir 570 kW virkjun 13. ágúst 2012.

Málsrök kærenda: Kærendur skírskota til þess að þeir eigi 4 hundruð að fornu mati jarðarinnar Neðri-Breiðadals, en jörðin sé samtals 24 hundruð að fornu mati. Árið 1926 hafi þáverandi eigendur skipt upp heimatúni jarðarinnar og árið 1932 hafi öllu ræktunarlandi jarðarinnar verið skipt upp milli eigenda. Úthagi og hlunnindi, s.s. vatnsréttindi, hafi hins vegar verið áfram í óskiptri sameign eigenda jarðarinnar í réttu hlutfalli við eignarhluta hvers og eins í jörðinni. Eftir skiptin sé talað um Neðri-Breiðadal 1-4 til aðgreiningar á eignarhluta hvers eiganda en eignarhluti kærenda sé nefndur Neðri-Breiðadalur 2. Þá vísi kærendur til afsals, dags. 23. janúar 1935.

Hafi byggingarfulltrúi fallist á umsókn um stofnun lóðar úr jörðinni Neðri-Breiðadal án þess að leita eftir afstöðu sameigenda að jörðinni. Uppdráttur sem fylgt hafi umsókn gefi ótvírætt til kynna að hin nýja lóð sé úr óskiptu landi jarðarinnar Neðri-Breiðadals og að stofnun lóðarinnar sé liður í virkjun árinnar Langár. Staðfesti gögn úr þinglýsingarbók að svo sé og hafi sameigendur jarðarinnar í raun aldrei um það deilt að úthagi og hlunnindi hennar væru í óskiptri sameign. Geti hluti sameigenda að landi ekki stofnað til nýrrar fasteignar úr óskiptu landi án samþykkis meðeigenda sinna, sbr. 14. gr. laga nr. 6/2001. Hafi Ísafjarðarbær þegar af þeirri ástæðu einni ekki getað samþykkt framkvæmdir á lóðinni nema fyrir hendi væri samþykki allra eigenda viðkomandi eignar. Sé bent á að Sýslumaðurinn á Ísafirði hafi samþykkt að þinglýsa kröfu um leiðréttingu í fasteignabók þar sem hann hafi talið að veigamikil rök hefðu verið færð fram fyrir því að færslan væri efnislega röng og kærendum til réttarspjalla. Renni afstaða sýslumanns enn frekari stoðum undir þetta sjónarmið kærenda.

Grundvallarforsenda þess að framkvæmdarleyfi/byggingarleyfi sé samþykkt samkvæmt lögum um mannvirki nr. 160/2010 hljóti að vera sú að réttir eigendur, og eftir atvikum allir eigendur, ef um sameign sé að ræða, standi að umsókn um slíkrar framkvæmdir. Í ljósi þess að ekki hafi verið rétt staðið að stofnun fasteignarinnar Langár sé einsýnt að fella beri hið kærða framkvæmdaleyfi úr gildi.

Þá verði ekki séð að bæjarstjórn hafi fjallað um og tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins, svo sem beri að gera skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærendum sé ekki kunnugt um hvort umrædd fasteign sé á svæði sem hafi verið deiliskipulagt. Sé ekki svo geti sveitarstjórn aðeins veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Að auki skuli sveitarstjórn leita umsagnar viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin sé afstaða til útgáfu leyfisins. Það hafi ekki verið gert og sé sú málsmeðferð með miklum ólíkindum, ekki síst í ljósi fram kominna athugasemda kærenda, m.a. varðandi eignarhald á fasteigninni.

Loks sé tekið fram að bæði umhverfisnefnd og bæjarstjórn hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segi að mál skuli vera nægilega upplýst áður en tekin sé ákvörðun í því. Af fyrirliggjandi gögnum megi ljóst vera að engin skoðun hafi farið fram hjá nefndum aðilum áður en ákvörðun hafi verið tekin um útgáfu leyfisins þrátt fyrir athugasemdir kærenda. Mikilvægt sé hins vegar að hafa í huga í þessu sambandi að sýslumaður hafi séð ástæðu til að endurskoða afstöðu sína til málsins eftir að hafa farið yfir gögn þess.

Málsrök Ísafjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að ákvörðun byggingarfulltrúa um stofnun og skráningu lóðarinnar Langár hafi verið byggð á þeirri forsendu að um væri að ræða lóð sem umsækjandi um skiptingu lóðarinnar væri einn eigandi að. Hafi umrædd lóð síðar verið seld til X., sem hafi fengið framkvæmdaleyfi sem þinglýstur eigandi hennar.

Umrædd lóð hafi ekki verið skráð í Fasteignabók og hafi því ekki haft landnúmer. Í kjölfar athugasemda frá kærendum hafi sveitarfélagið óskað eftir upplýsingum og gögnum um eignarheimild þáverandi eiganda að lóðinni og þá hvaðan sú eignarheimild væri leidd. Hafi þáverandi eigandi með bréfi, dags. 3. ágúst 2012, tekið fram að hann teldi að eigendur Neðra-Breiðadals 2 hefðu ekki eignast hlutdeild í óskiptri sameign jarðarinnar Neðra-Breiðadals með afsali, dags. 23. janúar 1935, líkt og kærendur telji, þar sem ekkert hefði verið tekið fram í afsalinu um að eigninni fylgdi hlutdeild í óskiptri sameign. Hafi hann lagt fram frekari gögn sem að hans mati styðji þá túlkun. Hins vegar mætti leiða eignarheimild hans af eignarhaldi hans á Neðri-Breiðadal 1, 3 og 4, en þeim eignarhlutum hafi fylgt hlutdeild í umræddri óskiptri sameign. Af því leiddi að hann ætti einn það land sem lóðin Langá hefði verið stofnuð úr. Telji Ísafjarðarbær ljóst að ágreiningur sé um eignarheimild að framangreindri spildu.

Úrskurðarnefndin tilkynnti framkvæmdaleyfishafa um fram komna kæru og veitti honum frest til að koma að greinargerð og gögnum í máli þessu en hvorugt hefur borist.

——–

Málsaðilar hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er tekist á um gildi framkvæmdaleyfis fyrir lagningu 1.200 m þrýstivatnslagnar frá stöðvarhúsi að inntaki í Heiðarvatnslæk og Langá og fyrir inntaksþró vegna stækkunar Breiðadalsvirkjunar í Önundarfirði. Telja kærendur að óheimilt hafi verið að veita framkvæmdaleyfið án þeirra samþykkis sem sameigenda að hluta jarðarinnar Neðri-Breiðadals.

Eignarréttarlegur ágreiningur, sem og ágreiningur um efni þinglýstra réttinda, heyrir undir dómstóla en ekki úrskurðarnefndina. Þinglýsingum fylgir ákveðinn áreiðanleiki að lögum og verður við þær að styðjast við töku stjórnvaldsákvarðana hverju sinni. Fyrir liggur að þegar sveitarstjórn samþykkti hið kærða framkvæmdaleyfi hinn 7. júní 2012 var umsækjandi leyfisins þinglýstur eigandi landspildunnar Langár, sem skipt hafði verið úr landi Neðri-Breiðadals í nóvember 2011.

Fram kemur í umsókn um hið umdeilda framkvæmdaleyfi að í framkvæmdunum felist frávik frá gildandi deiliskipulagi hvað varði legu vatnslagna og inntaka. Í umsókninni er vísað til greinargerðar um virkjunina og er virkjuninni þar lýst með breytingum frá því sem kynnt var í deiliskipulagi. Samkvæmt greinargerðinni felast breytingarnar í stækkun virkjunarinnar og auknu virkjuðu vatnsmagni, sem fáist með veitulögn sem sameini vatn úr þremur lækjum í stað nýtingar úr einum þeirra áður. Þá segir í greinargerðinni um skipulagsmál: „Ekki er gert ráð fyrir virkjuninni í aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar en í gildi er deiliskipulag fyrir Breiðadalsvirkjun sem samþykkt var árið 2008.“ Loks er greint frá því að virkjunin verði tengd dreifikerfi Orkubús Vestfjarða.

Á umræddu svæði gildir Aðalskipulag Ísafjarðarbæjar 2008-2020. Í kafla 8.7 í greinargerð þess er gert ráð fyrir „… að landeigendur geti virkjað bæjarlækinn, með smávirkjun, á þeim svæðum sem gert er ráð fyrir einhverri byggð“. Þá séu rennslisvirkjanir heimilar að fengnu framkvæmdaleyfi, allt að 200 kW án uppistöðulóns, án þess að breyta þurfi aðalskipulagi. Jafnframt segir í kafla 11.2 í greinargerð skipulagsins að gera skuli grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum stofnkerfum vatnsveitu, hitaveitu, rafveitu, fjarskipta og fráveitu, en með stofnkerfi sé átt við flutningskerfi, frá upptökum að dreifikerfi. Samkvæmt því sem að framan er rakið, og með hliðsjón af því að í umsókn og fylgigögnum sem lágu leyfisveitingunni til grundvallar kemur fram að breytt tilhögun muni leiða til allt að 500 kW virkjunar, verður ekki talið að heimilt hafi verið, að óbreyttu aðalskipulagi, að samþykkja leyfi til umræddra framkvæmda. Þá er ljóst af því sem áður er lýst og gögnum málsins að breytt tilhögun við Breiðadalsvirkjun víkur frá gildandi deiliskipulagi sem fól í sér heimild fyrir gerð 150 kW virkjunar er nýta skyldi lindarvatn og yfirborðsvatn úr Nautaskál. Hin umdeilda þrýstivatnslögn er að hluta til utan deiliskipulagssvæðis en sá hluti hennar sem innan þess liggur er ekki í samræmi við deiliskipulagið. Þá eru inntaksmannvirki þau sem heimiluð eru með hinu kærða leyfi utan deiliskipulagssvæðisins auk þess sem fyrirhugað afl virkjunarinnar er mun meira en deiliskipulagið veitir heimild fyrir.

Samkvæmt því sem að framan greinir var ekki gætt ákv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þess efnis að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. einnig 8. tl. 2. gr. sömu laga. Er hin kærða ákvörðun því haldin slíkum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar frá 7. júní 2012 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu 1.200 m þrýstivatnslagnar frá stöðvarhúsi að inntaki í Heiðarvatnslæk og Langá og fyrir inntaksþró vegna stækkunar Breiðadalsvirkjunar í Önundarfirði.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________              ____________________________
Ásgeir Magnússon                                          Þorsteinn Þorsteinsson