Árið 2018, föstudaginn 21. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 63/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. mars 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Stekkjarlund úr landi Miðfells í Bláskógabyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júní 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóða við Arnarstekk 2-10 í landi Stekkjarlundar, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. mars 2017 að samþykkja deiliskipulag fyrir Stekkjarlund úr landi Miðfells í Bláskógabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 12. júlí 2017.
Málavextir: Árið 2005 eignuðust kærendur sumarbústaðalóðir við Arnarstekk 2-10 í landi Stekkjarlundar, en á þeim tíma var svæðið ódeiliskipulagt. Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní 2006 tók gildi Aðalskipulag Bláskógabyggðar fyrir Þingvallasveit 2004-2016. Í aðalskipulaginu var meðal annars mælt fyrir um stefnu fyrir frístundabyggð á láglendi. Þar kom fram að fjórum árum eftir gildistöku aðalskipulagsins yrðu ekki veitt byggingarleyfi á þeim svæðum þar sem ekki lægi fyrir deiliskipulag.
Hinn 7. apríl 2016 lagði Félag bústaðaeigenda í Stekkjarlundi úr landi Miðfells fram tillögu að deiliskipulagi á svæðinu hjá skipulagsnefnd Bláskógabyggðar, en svæðið var ódeiliskipulagt fyrir gildistöku núgildandi deiliskipulags. Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar, dags. 25. maí 2016, var tillagan send lóðarhöfum til kynningar. Í tillögunum var gert ráð fyrir byggingarreitum á lóðum kærenda við Arnarstekk. Gerðar voru breytingar á skipulagstillögunni 11. júlí 2016 af hálfu sveitarfélagsins þar sem byggingarreitir sem nær voru þjóðvegi en 100 m á lóðum við Arnarstekk voru teknir út. Hinn 25. ágúst s.á. mótmæltu kærendur þeirri breytingu með bréfi til skipulagsnefndar Bláskógabyggðar. Á fundi nefndarinnar 8. september 2016 var bókað að nefndin mælti með að sveitarstjórn samþykkti deiliskipulastillöguna með fyrrgreindri breytingu. Var og gert ráð fyrir að farið yrði með málefni lóða nær þjóðvegi en 100 m í sérstaka breytingu á deiliskipulagi þar sem sótt yrði um undanþágu frá ákvæði gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um fjarlægðir mannvirkja frá stofn- og tengivegum. Samþykkti sveitarstjórn þá afgreiðslu skipulagsnefndar 6. október 2016. Að loknum breytingum á deiliskipulagstillögunni sem gerðar voru vegna athugasemda Skipulagsstofnunar frá 9. febrúar 2017 var hún samþykkt á fundi sveitarstjórnar 2. mars s.á. og tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 29. maí 2017.
Samhliða deiliskipulagsferli fyrir Stekkjarlund var lögð fram sambærileg tillaga að deiliskipulagi fyrir Veiðilund, aðliggjandi frístundabyggð við Stekkjarlund. Var hún einnig samþykkt á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 2. mars 2017 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. maí 2017.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfugerð sína á því að eignarlóðir þeirra hafi frá upphafi verið fullgildar sumarhúsalóðir með fullgildum byggingarrétti og því feli umræddar breytingar á upphaflegri deiliskipulagstillögu í sér grundvallarbreytingu á nýtingarmöguleikum lóðanna og um leið verðmæti þeirra. Kærendur telja að eignar- og nýtingarréttur þeirra á lóðinni njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar og að hann verði ekki skertur nema á grundvelli lögmætra sjónarmiða sem gangi jafnt yfir alla. Með hinu kærða deiliskipulagi sé brotið gegn jafnræðisreglum en samþykkt deiliskipulag teljist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýsluréttar og ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 11. gr. laganna skuli við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Fyrir liggi að hvoru tveggja í tillögum að deiliskipulagi fyrir Stekkjarlund og Veiðilund hafi verið lagt til að fjölmargar lóðir sem standi nær þjóðvegi en 100 m verði með byggingarrétti fyrir sumarhús. Sé þetta skýrt þannig að um sé að ræða undanþágu frá gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem að byggingarnar séu frá gamalli tíð. Norðan við lóðir kærenda séu fimm lóðir sem allar séu tilgreindar með byggingarrétti og liggi allar nær eða í sömu fjarlægð frá þjóðvegi og lóðir kærenda sem hafi verið skilgreindar sem sumarhúsalóðir í tugi ára. Sé því óskiljanlegt hvers vegna aðrar reglur eigi að gilda um byggingarrétt á þeim en nálægum sambærilegum lóðum. Óljóst sé á hvaða forsendum ákveðið hafi verið að svipta þá byggingarrétti á lóðum sínum en um leið heimila öðrum lóðareigendum sambærilegra lóða, bæði óbyggðra og byggðra, að byggja á sínum. Slík mismunun brjóti gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, einkum jafnræðisreglu þeirra, auk reglna um að ákvörðun skuli vera tekin á grundvelli lögmætra og málefnalegra sjónarmiða.
Það sé viðurkennd aðferð við deiliskipulagsgerð að taka tillit til eldra fyrirkomulags, bæði hvað varði legu lóða og byggingarrétt, þrátt fyrir að umræddir þættir samrýmist hugsanlega ekki reglum um skipulag á nýjum lóðum og byggingareitum. Samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé heimilt við gerð deiliskipulags að víkja frá kröfum um framsetningu sem gerðar séu til deiliskipulagsáætlana í nýrri byggð og leggja frekar áherslu á almennar reglur um yfirbragð byggðarinnar auk almennra rammaskilmála. Sé því ljóst að Bláskógarbyggð sé heimilt að taka tillit til eldra fyrirkomulags, þ.m.t. lóðaskiptingar og byggingarréttar við gerð deiliskipulagsins, eins og gert hafi verið í skipulagstillögunum um allar þær lóðir sem liggi að þjóðvegi nema lóðum kærenda. Í aðalskipulagi Bláskógabyggðar sé að finna þau sjónarmið að við deiliskipulag svæða sem þegar séu risin beri fyrst og fremst að líta til markmiða um að draga úr umhverfisáhrifum. Ekki verði annað lesið úr skipulaginu en að heimilt sé að veita undanþágu frá ýmsum kröfum sem gerðar séu til nýrra svæða þegar um sé að ræða eldri byggð. Hvorki í ákvæðum skipulagslaga né aðalskipulagi sé gerður greinarmunur á byggðum og óbyggðum lóðum.
Samkvæmt framangreindu sé ekkert því til fyrirstöðu að veita kærendum undanþágu frá ákvæðum gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð og skilgreina byggingarreiti á lóðum þeirra. Ákvörðun sveitarfélagsins um hið gagnstæða sé aftur á móti ólögmæt líkt og að framan sé rakið.
Fyrir liggi að í upphaflegum tillögum að deiliskipulagi hafi verið skilgreindir byggingarreitir á lóðum kærenda. Umræddir byggingarreitir hafi aftur á móti verið fjarlægðir úr deiliskipulagstillögunum við meðferð skipulagsnefndar Bláskógabyggðar án þess að haft væri samráð við kærendur eða þeim gefinn kostur á að andmæla. Nauðsynlegt hefði verið að upplýsa kærendur um forsendur breytinganna þannig að þeir gætu tekið afstöðu til þeirra samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Þá hafi kærendum ekki verið tilkynnt bréflega um auglýsingu hins nýja deiliskipulags fyrir Stekkjarlund þrátt fyrir að slíkt hefði verið nauðsynlegt til að tryggja möguleika þeirra á að andmæla tillögunum. Af þessum sökum teljist umrædd ákvörðun ólögmæt.
Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar fyrir Þingvallasveit 2004-2016, sem hafi tekið gildi um mitt ár 2006, komi meðal annars fram að liðnum fjórum árum frá gildistöku aðalskipulagsins verði ekki veitt byggingarleyfi nema á grundvelli deiliskipulags. Því hafi verið gert ráð fyrir að eftir mitt ár 2010 mætti ekki veita byggingarleyfi á svæðum þar sem deiliskipulag væri ekki í gildi. Því megi segja að frá miðju ári 2010 hafi ekki verið til staðar byggingarréttur á lóðum innan svæðisins og því sé ekki rétt hjá kærendum að sveitarstjórn Bláskógabyggðar hafi fellt byggingarréttina niður með samþykkt sinni á deiliskipulaginu. Benda megi á að fyrir liggi túlkun á ákvæðum aðalskipulagsins, sbr. úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 71/2011.
Til að gæta jafnræðis hafi við endanlega afgreiðslu málsins hjá sveitarstjórn verið samþykkt að ekki yrði skilgreindur byggingarreitur á neinni lóð sem sé innan 100 m fjarlægð frá aðliggjandi þjóðvegi. Eigi það bæði við um deiliskipulag Stekkjarlundar og Veiðilundar. Jafnframt hafi verið samþykkt að taka málefni allra lóða fyrir sem sérstakt mál um leið og deiliskipulag svæðanna taki gildi. Verði þá farið með málið sem breytingu á deiliskipulagi þar sem sótt verði formlega um undanþágu frá ákvæðum skipulagsreglugerðar sem varði fjarlægð mannvirkja frá stofn- og tengivegum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar að breyta upphaflegri deiliskipulagstillögu með því að afmá byggingareiti af lóðum kærenda vegna ákvæðis d-liðar gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um að ekki skuli staðsetja íbúðir eða frístundahús nær stofn- og tengivegum en 100 m.
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Annast þær jafnframt og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Sveitarstjórnum er því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags en við beitingu þess valds ber þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laganna getur landeigandi óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað en ekki verður talið að hann eigi lögvarða kröfu til þess að knýja á um breytingu.
Í greinargerð Aðalskipulags Bláskógabyggðar fyrir Þingvallasveit 2004-2016, sem tók gildi um mitt ár 2006, er sett fram stefna um uppbyggingu sumarhúsasvæða almennt í Þingvallasveit. Tekur hún til „núverandi byggðar, varðandi endurbyggingar sumarhúsa, viðbyggingar og viðhald húsa og til nýbygginga innan núverandi svæða og á svæðum sem bætast við“. Í almennum markmiðum aðalskipulagsins kemur fram að unnið verði lögformlegt deiliskipulag fyrir öll eldri sumarhúsasvæði í Þingvallasveit. Skuli sveitarstjórn hafa forgöngu um að landeigendur, lóðarhafar og sumarhúsafélög láti vinna deiliskipulag á viðkomandi svæði innan fjögurra ára frá gildistöku aðalskipulagsins. Jafnframt er tekið fram að ekki verði gefin út byggingarleyfi á þeim svæðum þar sem ekki liggi fyrir deiliskipulag að liðnum þessum fjórum árum. Með hliðsjón af því fól hið kærða deiliskipulag ekki í sér grundvallarbreytingu á nýtingarmöguleikum lóða kærenda, enda gátu þeir ekki fengið byggingarleyfi fyrr en umrætt svæði yrði deiliskipulagt. Var Bláskógabyggð því heimilt í skjóli skipulagsvalds að gera fyrrgreinda breytingu á kynntri deiliskipulagstillögu. Úrskurðarnefndin telur rétt að benda á að við þá ákvörðun bókaði sveitarfélagið jafnframt að gert yrði ráð fyrir að farið yrði með málefni lóða nær þjóðvegi en 100 m sem sérstaka breytingu á deiliskipulagi.
Hvorki skipulagsuppdráttur deiliskipulags Stekkjarlundar né Veiðilundar ber með sér að óbyggðar lóðir innan við 100 m frá þjóðvegi séu með byggingarreiti. Verður því ekki fallist á að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með hinni kærðu ákvörðun.
Kærendur telja að breytingar þær sem gerðar voru á deiliskipulaginu eftir að það var fyrst kynnt hefði þurft að gera í samráði við þá. Fallast má á að skortur á sérstöku samráði, sbr. gr. 5.2.1. í fyrrnefndri skipulagsreglugerð, sé ágalli á meðferð málsins, en þegar litið er til þess að kærendur komu að athugasemdum vegna fyrrgreindra breytinga verður sá annmarki ekki talinn þess eðlis að raski gildi hinnar kærðu ákvörðunar, enda verður ekki séð að kærendur hafi orðið fyrir réttarspjöllum af þeim sökum.
Telji kærendur að umþrætt deiliskipulag hafi valdið þeim fjártjóni geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum samkvæmt. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 2. mars 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Stekkjarlund úr landi Miðfells í Bláskógabyggð.
