158/2017 Egilsgata

Árið 2018, föstudaginn 21. september kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 158/2017, kæra á afgreiðslu Borgarbyggðar á beiðni kæranda um afhendingu gagna.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. desember 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Ikan ehf., Egilsgötu 4, Borgarnesi, afgreiðslu Borgarbyggðar á beiðni kæranda um afhendingu gagna sem honum hefði verið kynnt með bréfi, dags. 4. desember 2017. Er þess krafist að úrskurðarnefndin taki málið til efnislegrar meðferðar og geri sveitarfélaginu að afhenda umbeðin gögn á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gögn málsins bárust frá Borgarbyggð 21. febrúar 2018.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Kærandi hefur þrívegis lagt fram kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna leyfisveitinga Borgarbyggðar fyrir breytingum á húsnæði að Egilsgötu 6, en kærandi hefur aðsetur að Egilsgötu 4. Með uppkvaðningu úrskurðar 24. september 2015 í kærumáli nr. 57/2013 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að breyta húsnæðinu á lóð nr. 6 við Egilsgötu og með úrskurði uppkveðnum 9. nóvember 2016 var vísað frá kröfum kæranda, sem einnig er kærandi þessa máls, en kröfur hans beindust að breyttri notkun úr íbúðarhúsi í gistiheimili að Egilsgötu 6. Var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um frávísun á því reist að ekki lægi fyrir lokaákvörðun sveitarfélagsins um breytta notkun, auk þess sem leyfi til rekstrar gistiheimilis væri ekki kæranlegt til nefndarinnar. Loks hefur kærandi kært ákvörðun byggingarfulltrúa að samþykkja endurnýjaða byggingarleyfisumsókn fyrir þremur stúdíóíbúðum á neðri hæð og breytingu á efri hæð hússins að Egilsgötu 6 í Borgarnesi. Er það kærumál nr. 93/2017 og var úrskurður í því kveðinn upp fyrr í dag.

Með bréfi til Borgarbyggðar, dags. 6. nóvember 2016, vísaði kærandi til fyrri samskipta við sveitarfélagið vegna beiðna sinna um afhendingu gagna. Ítrekaði kærandi í bréfinu beiðni sína um aðgang að nánar tilgreindum gögnum sem talin voru upp í bréfi hans. Erindið var tekið fyrir á fundi byggðarráðs 17. s.m. og var sveitarstjóra falið að svara því. Í svarbréfi sveitarstjóra, dags. 13. desember s.á., er vísað til beiðni kæranda um öll þau mál sem skráð hefðu verið hjá sveitarfélaginu frá 1. janúar 2010 til 1. nóvember 2016 vegna erinda kæranda. Í bréfi sveitarstjóra voru rakin svör við þeim liðum sem fram komu í erindi kæranda frá 6. nóvember 2016. Kom þar fram hvaða gögn hefðu þegar verið afhent og hvaða erindi væru í vinnslu hjá skipulags- og byggingarfulltrúa. Einnig kom fram að tilgreind erindi til skipulags- og byggingarfulltrúa, sem nú hefði látið af störfum, hefðu ekki verið skráð hjá sveitarfélaginu og væri því ekki hægt að bregðast við þeim, en kæranda væri bent á þann möguleika að endursenda erindin til sveitarfélagsins. Í bréfinu var enn fremur hafnað beiðni kæranda um afhendingu gagna um samskipti og samninga sveitarfélagsins við nánar tilgreinda lögmannsstofu og vísað til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Jafnframt var í bréfinu upplýst um bókun byggðarráðs um þjónustu lögmannsstofunnar. Loks var, með vísan til einkahagsmuna, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, svo og umfangs beiðnarinnar, sbr. 15. gr. sömu laga, hafnað beiðni kæranda um afrit af öllum tölvubréfum og bréflegum samskiptum frá 2013 til og með 2016 og þá sérstaklega frá 24. september 2015 til 1. nóvember 2016, á milli sveitarfélagsins og forráðamanna gistihúss þess sem rekið er í næsta húsi við kæranda. Leiðbeint var um að synjun um afhendingu gagna væri kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Kærandi brást við bréfi sveitarstjóra með bréfi til byggðarráðs, dags. 11. janúar 2017, þar sem fram kom „Kvörtun – endurupptaka“  og var þess m.a. beiðst að ráðið hlutaðist til um að umbeðin gögn yrðu afhent kæranda á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Erindið var tekið fyrir á fundi byggðarráðs 26. s.m. og var afgreiðslu þess frestað en sveitarstjóra falið að undirbúa svar. Formaður byggðarráðs svaraði svo með bréfi, dags. 2. febrúar 2017, þar sem tekið var undir sjónarmið þau sem fram komu í bréfi sveitarstjóra frá 13. desember 2016. Með bréfi, dags. 18. apríl 2017, benti kærandi á að ekki væri að sjá af fundargerðum byggðarráðs að ráðið hefði samþykkt svör formannsins eða falið honum að svara kæranda og setti hann fram þá kröfu að byggðarráð afgreiddi erindi hans. Ítrekaði kærandi erindi sitt bréflega í júní og júlí s.á.

Með bréfi, dags. 10. október 2017, fór kærandi að nýju fram á afrit allra bréfa og tölvupósta, sem og upplýsingar um öll skráð samskipti sveitarfélagsins við eigendur áðurnefnds gistihúss, frá ársbyrjun 2013 til október 2017. Jafnframt var farið fram á afhendingu sambærilegra upplýsinga sem tengdust samskiptum sveitarfélagsins við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið vegna kæru á rekstrarleyfi gistihússins.

Með bréfi sveitarstjóra, dags. 4. desember 2017, var kærandi upplýstur um að þegar bréf hans, dags. 11. janúar s.á., hefði borist hefði sveitarstjóra verið falið að útbúa svarbréf, sbr. bókun þar um í fundargerð byggðarráðs frá 26. janúar 2017. Það hefði verið gert og slíkt bréf lagt fyrir formann byggðarráðs til yfirferðar. Hann hafi síðan sent bréfið í samræmi við nefnda samþykkt. Til að taka af allan vafa hafi byggðarráð ákveðið að bóka sérstaklega um afgreiðsluna á fundi sínum 23. nóvember s.á. Hefði ráðið þá tekið fyrir erindi kæranda frá 11. janúar 2017 og verið bókað að byggðarráð tæki fram að gefnu tilefni að þau sjónarmið sem kæmu fram í bréfi formanns byggðarráðs frá 2. febrúar 2017 nytu stuðnings byggðarráðs. Kom og fram í bréfi sveitarstjóra 4. desember 2017 að bréf hans væri ritað í framhaldi af og til staðfestingar á nefndri afgreiðslu ráðsins. Væru fyrri svör til kæranda ítrekuð.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi ítrekað beðið um aðgang að gögnum, m.a. ljósritum af tölvusamskiptum sveitarfélagsins við eiganda gistihúss í næsta húsi við kæranda, á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi kærandi rökstutt að um stjórnsýslumál væri að ræða en því hafi verið hafnað og honum verið tilkynnt að málsmeðferð beiðnar hans færi að ákvæðum upplýsingalaga nr. 140/2012.

Kærandi hafi farið fram á umrædd gögn þar sem þau séu hluti af stjórnsýslumáli og hafi m.a. verið fyrirhugað að senda þau með kærum sem hafi verið til meðferðar og sem nú séu til meðferðar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ástæða sé til að ætla að umræddir tölvupóstar geti varpað frekara ljósi á málið og haft áhrif á úrlausn þess.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að kæra í málinu sé óskýr og sé framsetning hennar með þeim hætti að óljóst sé hvaða gögn það séu nákvæmlega sem kærandi krefjist afhendingar á sem ekki hafi verið afhent honum nú þegar. Vísað sé til erinda sem enn hafi ekki verið svarað af hálfu sveitarfélagsins og liggi því ekki fyrir endanleg stjórnvaldsákvörðun þar um. Kærandi hafi sent sveitarfélaginu fjölda bréfa í gegnum tíðina, en tilefni þeirra hafi verið misjafnt. Kærandi skýri það ekki frekar og því geti úrskurðarnefndin varla tekið afstöðu til þess á hvaða grundvelli sé verið að krefjast gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi kærandi ekki sýnt fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá málið tekið fyrir hjá nefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Kæranda hafi með bréfi sveitarstjóra, dags. 13. desember 2016, verið leiðbeint um kæruleið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Hann hafi ekki sinnt því heldur kvartað til byggðarráðs sveitarfélagsins og síðar umboðsmanns Alþingis. Afstaða sveitarfélagsins hafi verið óbreytt allt frá 13. desember 2016. Hafi því verið liðið meira en ár frá því að kæranda hafi verið tilkynnt ákvörðun sveitarfélagsins um að hafna kröfu hans um aðgang að gögnum þar til kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Sé því dregið í efa að kæran hafi komið fram innan lögákveðinna tímamarka.

Athygli úrskurðanefndarinnar sé jafnframt vakin á því að kærandi hafi sent samhljóða kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál en sveitarfélagið telji kæranda ekki geta lögum samkvæmt verið með sama ágreiningsefnið til úrlausnar fyrir tveimur kærunefndum í einu.

Hvað efni málsins varði ítreki sveitarfélagið að synjað hafi verið um afhendingu gagna er vörðuðu samskipti þess við forráðamenn gistiheimilis á næstu lóð við kæranda. Hefði það verið gert með vísan til 9. og 15. gr. upplýsingalaga, en þar sé annars vegar vísað til takmörkunar á rétti til upplýsinga vegna einkahagsmuna einstaklinga og hins vegar ef umfang umbeðinna gagna sé slíkt að ekki teljist fært af þeim sökum að verða við beiðninni. Heimfæra megi þessi sjónarmið undir ákvæði stjórnsýslulaga telji úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að sér beri að afgreiða kærumálið. Sé vísað til sömu lagaákvæða vegna synjunar sveitarfélagsins á beiðni kæranda um afhendingu gagna varðandi samskipti og samninga þess við tilgreinda lögmannsstofu.

Niðurstaða: Af gögnum málsins verður ráðið að í máli þessu sé deilt um synjun á afhendingu gagna sem varða samskipti Borgarbyggðar við aðila í næsta húsi við kæranda. Í því húsi er nú rekið gistiheimili og hefur kærandi átt aðild að þremur málum fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála vegna leyfisveitinga tengdu því, svo sem nánar kemur fram í málavaxtalýsingu. Heldur kærandi því fram að sem aðila máls beri að afhenda honum gögnin á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en af hálfu sveitarfélagsins hefur honum verið leiðbeint um að upplýsingalög nr. 140/2012 gildi þar um.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Er tekið fram í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að regla þessi sé forsenda þess að málsaðili geti tjáð sig um málefni svo fullt gagn sé að. Í almennum athugasemdum í nefndu frumvarpi er tekið fram: „Hugtakið „aðili máls“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og ber að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt er hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ræðst það af málsatvikum hverju sinni. Það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða.“

Ákvarðanir þær sem kærandi hefur kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála eru til komnar vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á umsóknum um byggingarleyfi vegna húss á næstu lóð við kæranda. Þegar sótt er um byggingarleyfi til sveitarfélags er almennt sá einn aðili málsins sem sækir um leyfið. Hins vegar er ljóst að veiting byggingarleyfis getur snert lögvarða hagsmuni annarra aðila, einkum nágranna, og hefur kæranda verið játuð kæruaðild á þeim grundvelli að málum fyrir úrskurðarnefndinni vegna ákvarðana um slíkar leyfisveitingar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í nefndri lagagrein er kæruréttur til úrskurðarnefndarinnar bundinn við lögvarða hagsmuni rétt eins og almennt er gerð krafa um í stjórnsýslurétti og vísað er til í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja kæranda einnig aðila máls á sveitarstjórnarstigi í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga og á hann þar með rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er varða þær þrjár afgreiðslur sem síðar var skotið til úrskurðarnefndarinnar.

Af gögnum málsins er ljóst að upphafleg krafa kæranda um gögn var afgreidd á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, en hann gerði aftur kröfu um afhendingu gagna á grundvelli stjórnsýslulaga í bréfi sínu 6. nóvember 2016. Þeirri kröfu var synjað af sveitarstjóra með bréfi, dags. 13. desember s.á., og var enn vísað til upplýsingalaga. Því mótmælti kærandi með bréfi, dags. 11. janúar 2017, og var því svarað af formanni byggðaráðs með bréfi, dags. 2. febrúar 2017, þar sem tekið var undir sjónarmið sveitarstjóra. Verður að líta svo á að í bréfi kæranda hafi falist endurupptökubeiðni samkvæmt yfirskrift þess og að henni hafi verið hafnað með bréfi formannsins. Þegar kæra barst til úrskurðarnefndarinnar 28. desember 2017 var kærufrestur bæði vegna efnislegrar afgreiðslu sveitarstjórans og synjunar formanns byggðaráðs á endurupptöku málsins löngu liðinn, en samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Eðli máls samkvæmt hlýtur það stjórnvald sem er bært til að leysa úr máli og hefur umráð skjals almennt að vera það stjórnvald sem ákveður hvort veita eigi aðgang að upplýsingum. Í þeim málum sem kærandi hefur átt aðild að fyrir úrskurðarnefndinni hefur verið um að ræða leyfi sem byggingarfulltrúi veitir. Af svari sveitarstjóra frá 13. desember 2016 verður hins vegar ekki annað ráðið en að hann hafi haft umráð þeirra upplýsinga sem efnislegt svar hans laut að. Bar kæranda þá þegar, eða í öllu falli þegar endurupptökubeiðni hans var synjað, að hefjast handa við kæru án ástæðulauss dráttar. Þess í stað kaus hann að ítreka endurtekið erindi sem þegar hafði fengið efnislega afgreiðslu aðila sem ekki verður annað séð en að hafi verið til þess bær. Verður þessum hluta kærumálsins því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 28. gr. stjórnsýslulaga.

Hins vegar fór kærandi að nýju fram á með bréfi, dags. 10. október 2017, að fá afrit allra bréfa og tölvupósta, sem og upplýsingar um önnur samskipti sveitarfélagsins við eigendur gistihússins að Egilsgötu 6. Á þeim tíma var hann aðili að kærumáli nr. 93/2017 fyrir úrskurðarnefndinni, sem varðar sama mál og upplýsingabeiðni hans varðaði að hluta eða í heild. Réttur aðila máls til upplýsinga er nátengdur andmælarétti hans í málinu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en ljóst er að honum getur einnig borið nauðsyn til að fá aðgang að málsgögnum að því loknu, t.d. í því skyni að meta réttarstöðu sína. Þessu erindi kæranda hefur ekki verið svarað, en í bréfi sveitarstjóra frá 4. desember s.á. var áréttuð afgreiðsla fyrri erinda kæranda án þess að þess væri getið að fram hefði komið ný beiðni dags. 10. október s.á.

Mál þetta á sér töluverðan aðdraganda svo sem að framan greinir. Nú eru liðnir um 11 mánuðir frá því að kærandi lagði fram áðurnefnda beiðni um gögn með bréfi, dags. 10. október 2017, sem ekki hefur verið svarað af hálfu bæjaryfirvalda. Að svo komnu verður að telja drátt á afgreiðslu málsins orðinn óhæfilegan, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Verður því lagt fyrir sveitarfélagið að taka erindið til efnislegrar meðferðar án frekari tafa. Skal í því sambandi áréttað að úrskurðarnefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga njóti kærandi stöðu aðila á sveitarstjórnarstigi að þeim málum sem hann hefur skotið til úrskurðarnefndarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Borgarbyggð að taka beiðni kæranda frá 10. október 2017 um aðgang að gögnum  til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.