Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

14/2014 Álfhólsvegur

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. janúar 2014 um að breyta ekki deiliskipulagi lóðarinnar nr. 22a og b við Álfhólsveg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. febrúar 2014, er barst nefndinni 28. s.m., kærir Mótandi ehf., lóðarhafi Álfhólsvegar 22a og b í Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. janúar 2014 að synja erindi um óverulega breytingu á deiliskipulagi greindrar lóðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 13. ágúst 2014 og í mars 2016.

Málavextir: Árið 2008 tók gildi deiliskipulag fyrir lóðina Álfhólsveg 22, er gerði ráð fyrir að bygging á nefndri lóð yrði rifin og að heimilað yrði að reisa í hennar stað tvö tveggja hæða fjölbýlishús, samtengd með bílageymslu neðanjarðar. Mun kærandi hafa eignast lóðarréttindi að umræddri lóð árið 2011 og byggingarfulltrúi samþykkt uppdrætti að húsi á lóðinni í mars og apríl 2013. Á fundi skipulagsnefndar 2. júlí s.á. var lögð fram tillaga kæranda að breytingu á nefndu skipulagi er fól í sér að heimilt yrði að byggja inndregna þakhæð og fjölga íbúðum úr 16 í 18, þ.e. um eina íbúð í hvoru húsi. Samþykkti skipulagsnefnd, með skírskotun til 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, að grenndarkynna tillöguna og bárust athugasemdir og ábendingar á kynningartíma.

Erindið var lagt fram að nýju á fundi skipulagsnefndar 5. nóvember 2013, ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. sama dag, þar sem m.a. kom fram það mat að fyrirhuguð viðbygging myndi breyta götumynd Álfhólsvegar 16 til 30 umtalsvert á neikvæðan hátt. Jafnframt þætti sýnt að umrædd breyting myndi valda verulegum umhverfisáhrifum í formi aukins skugga á nánar tilgreindar lóðir og ónæði gæti hlotist af auknum fjölda íbúa sem nota myndu svalir á þriðju hæð Álfhólsvegar 22. Þá var tekið fram að aukning um eina hæð teldist ekki veruleg breyting á heildaryfirbragði byggðarinnar þar sem breyting hefði þegar verið gerð á Álfhólsvegi 32. Hafnaði skipulagsnefnd framlagðri tillögu og vísaði málinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Málið var tekið fyrir á fundi bæjarráðs 7. s.m. og því vísað til skipulagsnefndar, en fram kemur í bókun að það sé gert í ljósi þess að áhöld séu um að gögn hafi vantað við fyrri afgreiðslu nefndarinnar. Með bréfi kæranda til skipulagsnefndar, dags. 10. s.m., var komið á framfæri athugasemdum við fyrrnefnda umsögn.

Hinn 28. janúar 2014 var málið tekið fyrir í bæjarstjórn og eftirfarandi bókað: „Lagt fram að nýju erindi […] varðandi þakhæð og fjölgun íbúða að Álfhólsvegi 22a og 22b. Á fundi skipulagsnefndar 5.11.2013 var erindinu hafnað. Á fundi bæjarráðs 7.11.2013 var erindinu vísað aftur til skipulagsnefndar. Á fundi skipulagsnefndar 11.11. 2013 var erindið tekið aftur til umfjöllunar og því frestað. Lagt fram að nýju ásamt viðbótargögnum varðandi skuggavarp. Skipulagsnefnd ítrekar bókun sína frá 5. nóvember 2013 um að hafna framlagðri breytingartillögu. Vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Bæjarráð vísaði tillögunni til afgreiðslu bæjarstjórnar. Bæjarstjórn staðfestir afgreiðslu skipulagsnefndar og hafnar tillögunni með 11 atkvæðum.“

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þá hafi við meðferð þess verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo og rannsóknarreglu 10. gr. og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Loks sé rökstuðningi í umsögn skipulagsdeildar um erindið verulega áfátt.

Af 44. gr. skipulagslaga verði ráðið að sveitarstjórn skuli afgreiða mál að liðnum kynningartíma tillögu og í gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð komi fram að sveitarstjórn skuli senda hagsmunaaðilum er gert hafi athugasemdir umsögn sína um þær ásamt niðurstöðu. Hvergi komi fram í gögnum málsins eða bókunum um það að bæjarstjórn hafi samþykkt umsögn um málið, eins og áskilið sé. Þá fari skipulagsnefnd ekki með afgreiðsluvald á erindum sem þessum, enda hafi henni ekki verið falið það vald í samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Hafi nefndin því farið út fyrir valdsvið sitt er hún hafnaði breytingartillögu kæranda. Verði ekki séð að úr þeim annmarka hafi verið bætt þótt bæjarstjórn hafi staðfest afgreiðslu nefndarinnar og hafnað að því búnu tillögunni án umræðu og án þess að afgreidd væri umsögn bæjarstjórnar í málinu. Ljóst megi vera að bæjaryfirvöld líti svo á að fyrir liggi lokaákvörðun í málinu og beri af þeim sökum að ógilda hina kærðu ákvörðun. Þá hafi skipulagsnefnd 21. janúar 2014 horft framhjá nýjum gögnum í málinu, þrátt fyrir að fram komi að slík gögn hafi verið lögð fram. Samræmist það ekki rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að taka ekki afstöðu til fyrirliggjandi gagna.

Samkvæmt deiliskipulagi sé nýtingarhlutfall lóðarinnar að Álfhólsvegi 32 án bílageymslu 1,20, en í raun sé það talsvert hærra. Lóð kæranda að Álfhólsvegi 22 sé 3.039 m² og byggingarmagn án bílageymslu 2.067 m² samkvæmt skipulagi. Sé nýtingarhlutfall lóðarinnar miðað við þær forsendur 0,68. Með umsókn sinni hafi kærandi leitað eftir að fá að auka byggingarmagn lítillega til móts við það sem bæjaryfirvöld höfðu samþykkt á nærliggjandi lóð í sama götureit. Hafi ekki verið gætt sjónarmiða um jafnræði þegar afstaða hafi verið tekin til erindis kæranda.

Misræmis gæti í umsögn skipulagsdeildar um áhrif umbeðinnar breytingar á götumynd og umhverfi. Verði að telja að höfundar umsagnarinnar hafi verið sér meðvitaðir um að við mat á áhrifum umsóttra breytinga hefði borið að líta til þess sem þegar hefði verið heimilað í götureitnum en það samræmist ekki þeirri niðurstöðu sem bæjaryfirvöld hefðu síðar komist að í málinu.

Hin kærða synjun sé jafnframt í andstöðu við stefnu gildandi aðalskipulags og Svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 um þéttingu byggðar. Umræddur götureitur sé nærri miðbæjarsvæði og sé eðlilegt að horft sé til slíkra svæða við þéttingu byggðar. Megi íbúar við þær aðstæður ávallt vænta einhverra breytinga á skipulagi og megi um það efni vísa til niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 3/1999. Rúmist sú aukning á skuggavarpi, og önnur hugsanleg neikvæð áhrif sem af breytingunni stafi, innan þeirra marka sem nágrannar þurfi að sætta sig við. Þá hafi áhrif vegna aukins skugga og ónæðis sem hlotist geti vegna innsýnar ekki verið rannsökuð sem skyldi, en bent hafi verið á, eftir að bæjarráð vísaði málinu aftur til skipulagsnefndar, að gögn um skuggavarp væru ekki rétt, auk þess sem draga mætti úr mögulegri innsýn með því að færa svalahandrið frá þakbrún og inn á þakflötinn. Samræmist það ekki rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að taka þessar ábendingar ekki til skoðunar auk þess sem það fari gegn meðalhófsreglu sömu laga að taka ekki til athugunar hvort beita mætti vægara úrræði til að koma til móts við sjónarmið nágranna.

Loks sé bent á að umsótt breyting rúmist innan þess nýtingarhlutfalls sem kveðið sé á um í gildandi deiliskipulagi. Umræddar þakíbúðir séu inndregnar og dragi það fyrirkomulag bæði úr sjónrænum áhrifum og skuggavarpi. Geti íbúar á ódeiliskipulögðum svæðum ekki vísað til þess að þeir búi í fastmótuðu umhverfi með jafngildum rökum og íbúar svæða sem hafi verið deiliskipulögð. Megi gera ráð fyrir að með heildstæðu deiliskipulagi fyrir umræddan reit hefði mátt ná betra samræmi og yfirsýn yfir byggingarmöguleika á reitnum í heild og jafnframt betri sátt um skipulagsmál svæðisins. Eigi það hins vegar ekki að bitna á möguleikum kæranda til nýtingar á nefndri lóð að þessa hafi ekki verið gætt.

Málsrök Kópavogsbæjar: Kópavogsbær telur að málsmeðferð við afgreiðslu á erindi kæranda hafi verið í samræmi við 44. gr. skipulagslaga. Að virtum framlögðum gögnum um skuggavarp hafi skipulagsnefnd talið rétt að synja umsókn kæranda á ný og vísa málinu til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Fyrir liggi að erindið hafi sannanlega verið tekið fyrir á fundi bæjarstjórnar þar sem tekin hafi verið endanleg ákvörðun af hálfu sveitarfélagsins um synjun.

Bent sé á að við gerð deiliskipulags fyrir umrædda lóð hafi íbúðum verið fækkað um eina og hæð hússins á byggingarreitnum verið lækkuð um eina hæð til að koma til móts við innsendar athugasemdir. Skipulagslegar forsendur í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi hafi ekki breyst í nágrenni skipulagssvæðisins frá þeim tíma. Við mat á því hvort rétt sé að gera breytingar á samþykktu deiliskipulagi beri ekki eingöngu að líta til stefnu um þéttingu byggðar heldur einnig að horfa til grenndaráhrifa. Þá hafi málið verið rannsakað nægilega en í því liggi fyrir teikningar af tillögu um nefnda breytingu, myndir af lóðum og húsum umhverfis Álfhólsveg 22 og ítarleg gögn varðandi skuggavarp.

Hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að fyrirhuguð viðbygging myndi breyta götumynd Álfhólsvegar 16 til 30 umtalsvert á neikvæðan hátt, þar sem stærðarhlutföll breyttust um of og nýbyggingin yrði of áberandi í götumyndinni. Gert væri ráð fyrir því að hámarksvegghæð hússins yrði 9,75 m, hæð á stigahúsi 10,25 m og að auki væri aðkomuhæð um 1,5 m yfir götukóta. Vegghæð Álfhólsvegar 24 sé 5,4 m og mænishæð 6,5 m. Vegghæð Álfhólsvegar 18 sé 5,8 m og mænishæð 7,4 m. Grenndaráhrif fyrirhugaðra breytinga væru með þeim hætti að ekki væri stætt á því að fallast á þær. Aukið skuggavarp yrði í görðum tiltekinna húsa við Álfhólsveg og ónæði gæti hlotist af auknum fjölda íbúa sem nota myndu svalir á þriðju hæð í austurhluta Álfhólsvegar 22b. Útsýni myndi skerðast og áhrif af vindi gætu breyst vegna hækkunar byggingarinnar.

Niðurstaða: Í kjölfar beiðni kæranda um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Álfhólsvegi 22 ákvað bæjarstjórn að gera tillögu að breytingu á gildandi deiliskipulagi nefndrar lóðar. Um málsmeðferð þeirrar skipulagsbreytingar gilda ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010.     

Í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga er kveðið á um að fara skuli með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða með því fráviki að ekki er skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning er gerð í 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis að telji sveitarstjórn að gera skuli breytingar á samþykktu deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr., skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skal taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en jafnframt er þar tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Í frumvarpi til núgildandi skipulagslaga segir m.a. um greint lagaákvæði: „Lagt er til það nýmæli í 2. mgr. að sett eru fram viðmið í greininni um það hvenær um óverulega breytingu á deiliskipulagi er að ræða, en við mat á því þarf að skoða að hversu miklu leyti deiliskipulagstillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti, formi og svipmóti viðkomandi svæðis. Sem dæmi um óverulegar breytingar af þessu tagi er þegar iðnaðarhúsnæði er breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem sett eru í garð o.s.frv. Slíkar breytingar á deiliskipulagi skulu þannig grenndarkynntar í stað þess að þær verði auglýstar.“

Heimilað nýtingarhlutfall lóðar kæranda að Álfhólsvegi er 0,68 samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Í skipulaginu er lóðin talin vera 3.039 m² og miðað við þær forsendur er heimilað byggingarmagn á lóðinni 2.067 m². Heimilt er að reisa á henni tvö tveggja hæða fjölbýlishús, samtengd með bílageymslu neðanjarðar, og sé hvort hús um sig með fjórum íbúðum á fyrstu og annarri hæð. Húsin eru því samtals með 16 íbúðir. Samkvæmt umsókn kæranda til bæjarskipulags Kópavogs, dags. 1. júlí 2013, er núverandi nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,60 og byggingarmagn 1.833 m². Í tillögu að breytingu deiliskipulagsins er bæjaryfirvöld höfnuðu var gert ráð fyrir að byggja mætti inndregna þakhæð á húsin, þ.e. annars vegar 189 m² íbúð og hins vegar 224 m² íbúð. Við breytinguna myndu húsin hækka um 2,7 m að hluta. Jafnframt yrði bílastæðum fjölgað um þrjú stæði, sem staðsett yrðu ofan á bílakjallara.

Nokkurs misræmis gætir í upplýsingum um stærð umræddrar lóðar, en í þinglýstum lóðarleigusamningi er lóðin sögð vera 2.850 m², en ekki 3.039 m², eins og fram kemur í deiliskipulagi. Byggingarmagn lóðarinnar miðað við þær forsendur mætti því vera 1.938 m², en ekki 2.067 m², sé miðað við forsendur deiliskipulagsins. Í breytingartillögunni er kveðið á um að nýtingarhlutfall lóðarinnar verði 0,74 og byggingarmagn 2.245,4 m². Er það aukning á nýtingarhlutfalli um 8,8% frá áður heimiluðu nýtingarhlutfalli. Sé hins vegar lögð til grundvallar stærð lóðarinnar samkvæmt lóðarleigusamningi hækkar nýtingarhlutfallið í 0,79, sem er aukning um 16,2% frá gildandi nýtingarhlutfalli. Sé litið til eðlis breytinganna má ætla að þær geti haft í för með sér grenndaráhrif gagnvart næstu lóðum, m.a. með auknu skuggavarpi, auk þess sem fjölgun íbúða í húsunum úr 16 í 18, sem er 12,5% aukning, fylgir aukin umferð.

Ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er undantekning frá þeirri meginreglu 43. gr. laganna að með breytingar á deiliskipulagi skuli fara eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Af fyrrgreindum lögskýringargögnum við nefnt ákvæði má ráða að skýra verði þessa heimild þröngt.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður að telja umfang og áhrif hinnar kynntu deiliskipulagsbreytingar slík að ekki hafi verið skilyrði til að grenndarkynna hana skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, heldur hafi borið að fara með hana skv. 1. mgr. ákvæðisins. Sökum þessa annmarka á málsmeðferð verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. janúar 2014 vegna deiliskipulagningar lóðarinnar nr. 22a og b við Álfhólsveg.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson