Ár 2011, fimmtudaginn 11. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 60/2010, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 5. júní 2008 um að hafna umsókn kæranda um afmörkun sumarhúsalóðar í landi jarðarinnar Haukabergs í Vesturbyggð og synjun nefndarinnar um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóðinni. Þá er kærð ákvörðun nefndarinnar frá 2. júlí 2010, er bæjarstjórn staðfesti hinn 7. s.m., um að kæranda verði gert að fjarlægja öll mannvirki af lóð hans í landi Haukabergs að viðlögðum dagsektum. Loks er kærð ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 21. september 2010, er bæjarstjórn samþykkti 22. s.m., um að leggja 25.000 króna dagsektir á kæranda frá og með 1. september 2010.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. september 2010, er barst nefndinni 27. s.m., kærir H, handhafi lóðarsamnings um sumarhúsalóð í landi Haukabergs á Barðaströnd, ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 5. júní 2008 um að hafna umsókn kæranda um afmörkun sumarhúsalóðar í landi nefndrar jarðar og synjun nefndarinnar um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á lóðinni. Þá er kærð ákvörðun nefndarinnar frá 2. júlí 2010, er bæjarstjórn staðfesti hinn 7. s.m., um að kæranda verði gert að fjarlægja öll mannvirki af lóð hans í landi Haukabergs að viðlögðum dagsektum. Loks er kærð ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 21. september 2010, er bæjarstjórn staðfesti 22. s.m., um að leggja 25.000 króna dagsektir á kæranda frá og með 1. september 2010.
Málavextir: Jörðin Haukaberg er á landbúnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2006-2018. Samkvæmt aðalskipulaginu er á slíkum svæðum fyrst og fremst gert ráð fyrir byggingum og starfsemi sem tengjast búrekstri. Aðalskipulagið heimilar afmörkun lóða og byggingu allt að þriggja íbúðarhúsa þar sem aðstæður leyfa á lögbýlum, auk þeirra íbúðarhúsa sem tilheyra búrekstrinum, og skulu nýbyggingar vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Þá er heimilt að byggja allt að þrjú stök frístundahús á lögbýlum, þ.m.t. veiðihús, auk aðstöðu fyrir ferðaþjónustu og léttan iðnað.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar 5. júní 2008 var tekin fyrir umsókn kæranda frá 13. maí 2008 um afmörkun lóðar undir sumarhús í heimatúni jarðarinnar Haukabergs. Erindinu var hafnað með þeim rökum að ekki lægi fyrir deiliskipulag að svæðinu auk þess sem breyta þyrfti aðalskipulagi Vesturbyggðar þar sem farið væri út fyrir heimildir þess um fjölda frístundahúsa á lögbýlum. Í kjölfar þeirrar afgreiðslu beindu byggingaryfirvöld sveitarfélagsins fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort unnt yrði að veita kæranda byggingarleyfi fyrir íbúðarhúsi á umræddri lóð. Taldi Skipulagsstofnun slíkt íbúðarhús ekki fara gegn gildandi aðalskipulagi Vesturbyggðar en minnti á ákvæði í greinargerð aðalskipulagsins um að nýbyggingar ættu að vera í samræmi við deiliskipulag. Mun kæranda hafa verið tilkynnt um þá afstöðu.
Hinn 8. júní 2010 sótti eiginkona kæranda um stöðuleyfi fyrir „stöðuhýsi” í landi Haukabergs og var um staðsetningu vísað til þinglýsts lóðarleigusamnings kæranda. Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 2. júlí 2010 og afgreidd með eftirfarandi bókun:
„Umrædd lóð er ekki til í Fasteignaskrá Íslands. Haraldur Einarsson sótti um framangreinda lóð undir sumarhús vorið 2008. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 5. júní 2008 var erindinu hafnað, án undangengins deiliskipulags og breytingar á aðalskipulagi Vesturbyggðar. Í framhaldi af þessari afgreiðslu byggði Haraldur sumarhús á lóðinni án leyfis og braut þar með alvarlega gegn skipulags- og byggingarlögum. Gerð hefur verið krafa um að sumarhúsið verði fjarlægt en því hefur ekki verið sinnt. Skipulags- og byggingarnefnd veitir hér með frest til að fjarlægja öll mannvirki af lóðinni til 31. ágúst 2010 að viðlögðum dagsektum skv. 210. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Varðandi íbúðargám (stöðuhýsi) sem flutt var á lóðina í byrjun júní þá tekur skipulags- og byggingarnefnd jákvætt í að veita stöðuleyfi til allt að eins árs að fengnu samþykki allra landeigenda sem málið varðar.“
Þessi afgreiðsla nefndarinnar var staðfest á fundi bæjarstjórnar Vesturbyggðar 7. júlí 2010.
Kærandi og eiginkona hans mótmæltu fyrrgreindri afgreiðslu með bréfi til bæjarstjórnar Vesturbyggðar, dags. 14. júlí 2010, þar sem sjónarmið þeirra í málinu voru reifuð. Andmælin voru tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 23. júlí 2010. Taldi ekki efni til að breyta fyrri afstöðu sinni en benti á að samþykkt bæjarstjórnar frá 7. júlí 2010 á afgreiðslu nefndarinnar frá 2. júlí s.á. væri kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Var fundargerð greinds fundar staðfest í bæjarráði Vesturbyggðar hinn 27. júlí 2010. Skipulags- og byggingarnefnd ákvað síðan á fundi hinn 21. september 2010, með vísan til fyrri afgreiðslu málsins, að upphæð dagsekta skyldi vera krónur 25.000.- frá 1. september 2010 að telja.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að jarðirnar Brekkuvellir og Haukaberg deili með sér óskiptu landi í úthaga og séu uppi deilur milli eigenda jarðanna vegna hins óskipta lands. Í landi Brekkuvalla séu tvö sumarhús en í landi Haukabergs sé aðeins eitt sumarhús sem byggingarleyfi sé fyrir. Í óskiptu landi jarðanna séu þrjú sumarhús sem byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir.
Hinn 6. maí 2008 hafi kærandi gert lóðarleigusamning við móður sína um leigu á afmörkuðu landi undir frístundahús í landi Haukabergs og hafi þeim samningi verið þinglýst. Í kjölfarið hafi formlega verið óskað eftir afmörkun lóðarinnar en því erindi verið hafnað af skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar þar sem ekki hefði verið gert deiliskipulag að svæðinu. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2008, hafi byggingarfulltrúi Vesturbyggðar hins vegar staðfest að umrædd lóð væri staðsett í heimatúni Haukabergs eins og fram kæmi á uppdrætti og hnitaskrá.
Sótt hafi verið um byggingarleyfi 13. maí 2008 en erindinu verið hafnað á röngum forsendum hvað varðar fjölda frístundahúsa í landi Haukabergs að mati kæranda. Það sem fram komi í greinargerð Vesturbyggðar um að sex íbúðarhús hafi verið reist í landi Haukabergs og Brekkuvalla sé málinu óviðkomandi. Þrjú frístundahúsanna standi í óskiptu landi jarðanna en tvö þeirra á jörðinni Brekkuvöllum. Einungis eitt frístundahús standi í landi Haukabergs og sé því heimilt að reisa þar tvö frístundahús til viðbótar samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Hér verði einnig að hafa í huga að samkvæmt 23. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 beri sveitastjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Sé það því ekki á ábyrgð kæranda að annast gerð deiliskipulags á svæðinu heldur Vesturbyggðar sem hafi brugðist þeim lögbundnu skyldum sínum. Með hinni umdeildu synjun um byggingarleyfi hafi auk þess verið farið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, þar sem áður hafi verið veitt byggingarleyfi fyrir sumarhúsi á jörðinni sem þó hafi ekki uppfyllt ekki skilyrði skipulags- og byggingarlaga og ekki hlotið meðmæli Skipulagsstofnunar.
Kærandi hafi brugðið á það ráð haustið 2008 að festa kaup á færanlegu húsi sem byggingarfulltrúinn í Hafnarfirði hafi tekið út og vottað sem stöðuhýsi og flutt það að Haukabergi. Áður hafi kærandi fengið þær upplýsingar að sækja þyrfti um leyfi fyrir stöðuhýsi innan þriggja ára frá því að það væri sett niður. Með bréfi, dags. 8. júní 2010, hafi verið sótt um stöðuleyfi fyrir stöðuhýsi í landi Haukabergs en ekki verði séð að það erindi hafi verið afgreitt á fundi skipulags- og byggingarnefndar 2. júlí 2010 þegar það hafi verið tekið fyrir. Í bókun nefndarinnar komi hins vegar fram að reist hafi verið sumarhús á lóðinni án leyfis og að kröfu byggingarfulltrúa Vesturbyggðar um að það yrði fjarlægt hafi ekki verið sinnt. Rétt sé að taka fram að kærandi hafi talið sig í fullum rétti til að flytja umrætt stöðuhýsi á lóðina auk þess sem honum hefði engin áskorun borist frá byggingarfulltrúa um að fjarlægja umrætt hús fyrr en með bréfi, dags. 12. júlí 2010. Húsið hafi ekki verið reist á lóðinni heldur flutt þangað sem stöðuhýsi. Þrátt fyrir bókun nefndarinnar á greindum fundi um að öll mannvirki skyldu fjarlægð af lóðinni að viðlögðum dagsektum hafi verið tekið jákvætt í fyrirliggjandi umsókn um stöðuleyfi fyrir stöðuhýsinu. Telja verði að hús það sem nú standi á lóðinni uppfylli skilyrði um stöðuhýsi, enda liggi fyrir úttekt byggingarfulltrúans í Hafnarfirði á því að um sé að ræða slíkt hús.
Kærandi telji hina kærðu ákvörðun um dagsektir ólögmæta. Í fyrsta lagi hafi honum ekki borist áskorun frá skipulags- og byggingarnefnd um að fjarlægja stöðuhýsið af jörðinni þegar ákvörðun um dagsektir hafi verið tekin. Í öðru lagi sé á því byggt að við ákvörðunina hafi fyrirmælum stjórnsýslulaga ekki verið fylgt. Ekki hafi verið tilkynnt að taka ætti tillögu um álagningu dagsekta eða kröfu um brottnám mannvirkja fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar og hafi þar með réttur kæranda til andmæla þar með verið brotinn. Við ákvarðanatökuna hafi legið fyrir umsókn um leyfi fyrir stöðuhýsi á umræddri lóð en kæranda hafi aldrei verið tilkynnt um álagningu dagsektanna. Hafi hann frétt af henni fyrir tilviljun hjá bændum á Barðaströnd. Enn þann dag í dag hafi kærandi hvorki fengið áskorun um að fjarlægja mannvirki af lóðinni né tilkynningu um álagningu dagsekta. Ekki verði betur séð en að umrædd ákvörðun sé einungis að finna í fundargerð skipulags- og byggingarnefndar.
Í stuttu máli snúist mál þetta í fyrsta lagi um lögmæti ákvörðunar Skipulags- og byggingarnefndar um að synja um byggingarleyfi fyrir umdeildu húsi. Eins og fyrr sé að vikið byggi sú ákvörðun á röngum forsendum og röngum upplýsingum um fjölda frístundahúsa á lóðinni. Að auki komi til skoðunar sjónarmið um jafnræði sem og sjónarmið um skyldu bæjarstjórnar til að deiliskipuleggja svæði. Í öðru lagi snúist málið um gildi ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar um að fjarlægja beri öll mannvirki af lóð kæranda en veita um leið tímabundið leyfi fyrir stöðuhýsi á lóðinni. Í ljósi þess að eina mannvirkið á lóðinni sé umrætt stöðuhýsi sé erfitt að átta sig á innihaldi ákvörðunarinnar en kærandi telji sig hafa fengið leyfi fyrir stöðuhýsinu. Loks sé á því byggt að formleg málsmeðferð ákvarðana um að fjarlægja mannvirki af lóð kæranda og álagningu dagsekta fari í bága við stjórnsýslulög.
Málsrök Vesturbyggðar: Af hálfu Vesturbyggðar er gerð krafa um frávísun málsins en ella að öllum kröfum kæranda verði hafnað.
Kæra í málinu sé ófullkomin og erfitt að átta sig á kæruefninu. Enga skýra kröfugerð sé að finna í kærunni en hún beri yfirskriftina „Ábending um stöðu frístundahúss í landi Haukabergs…“ Af þessum sökum sé erfitt að taka afstöðu til málsins og verði að telja að kæran uppfylli ekki þær lágmarkskröfur sem gerðar séu í 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina.
Fyrir liggi að skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar hafi á árinu 2008 hafnað umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir byggingu sumarhúss í landi Haukabergs. Þá hafi legið fyrir að þá þegar hefðu verið reist sex stök frístundahús í landi Haukabergs og Brekkuvalla og séu þrjú þeirra, Haukaberg lóð nr. 1, Haukaberg lóð nr. 2 og Haukaberg lóð nr. 3, í óskiptu landi jarðanna. Tvö sumarhús, Brekkuvellir lóð nr. 1 og Brekkuvellir lóð nr. 2, séu í útskiptu landi Brekkuvalla og eitt hús, Haukaberg lóð nr. 4, sé á útskiptu landi Haukabergs. Málefnalegar ástæður hafi því legið að baki þeirri ákvörðun að synja umsókn kæranda þar sem að ekki hafi legið fyrir deiliskipulag að svæðinu og ákvæði aðalskipulags um hámarksfjölda frístundahúsa á lögbýlum hafi staðið í vegi fyrir útgáfu byggingarleyfis. Kærufrestur skv. 5. mgr. 8. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 vegna fyrrgreindrar ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar sé löngu liðinn og ákvörðunin því ekki tæk til endurskoðunar hjá úrskurðarnefndinni.
Með bréfi, dags. 27. júlí 2010, hafi eiginkonu kæranda verið tilkynnt um að afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 2. júlí s.á. væri kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Ekki verði séð að hún standi að kærunni til úrskurðarnefndarinnar og því vandséð að ákvörðunin varðandi umsókn hennar um stöðuleyfi sé til endurskoðunar hjá úrskurðarnefndinni, auk þess sem kærufrestur skv. 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 til nefndarinnar hafi verið liðinn er kæran hafi borist nefndinni.
Standi því einungis eftir sú ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 21. september 2010 að leggja dagsektir á eiganda þess frístundahúss sem reist hafi verið á umdeildri lóð án byggingarleyfis og því í andstöðu við 1. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá sé tekið fram í 2. mgr. 43. gr. að framkvæmdir skv. 1. mgr. skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Í 2. mgr. 56. gr. laganna segi jafnframt að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni og hún brjóti í bága við skipulag, beri byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust og síðan skuli hin ólöglega bygging eða byggingarhluti fjarlægður. Í 11. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 sé að finna úrræði til að knýja fram úrbætur vegna framkvæmda sem séu án leyfis eða brjóti í bága við skipulag. Í 210. gr. reglugerðarinnar komi fram að sinni aðili ekki fyrirmælum byggingarfulltrúa eða byggingarnefndar innan þess frests sem bæjarstjórn setji geti hún ákveðið dagsektir þar til úr verði bætt. Eigendur umrædds frístundahúss að Haukabergi hafi ekki sinnt ítrekuðum fyrirmælum byggingarfulltrúa Vesturbyggðar um að fjarlægja húsið og í ljósi þess hafi skipulags- og byggingarnefnd ákveðið að að leggja dagsektir á eiganda þess. Hafi því legið fyrir fullnægjandi heimild til beitingar dagsekta og réttilega hafi verið að málum staðið af hálfu byggingaryfirvalda í Vesturbyggð.
Aðilar hafa fært fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin hér nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. nú 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra skal. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæru verður þó ekki sinnt berist hún meira en ári eftir upphaf kærufrests skv. 2. mgr. tilvitnaðar lagagreinar.
Í fyrirliggjandi kæru, er barst úrskurðarnefndinni 27. september 2010, er farið fram á að úrskurðarnefndin taki til skoðunar ákvarðanir Vesturbyggðar sem tengjast lóðum í landi Haukabergs frá árinu 2008 og fyrr. Samkvæmt áðurgreindum lagaákvæðum voru ekki lengur skilyrði til að bera þær ákvarðanir undir úrskurðarnefndina er kæran barst og verður þeim þætti málsins því vísað frá nefndinni. Hins vegar verður kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 7. júlí 2010, um að mannvirki á lóð kæranda skyldu fjarlægð að viðlögðum dagsektum, tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þótt kærufrestur hafi verið liðinn er kæra barst. Er það gert í ljósi þess að kæranda var ekki leiðbeint um kærufrest í tilkynningu um ákvörðunina, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þykir því afsakanlegt að kæra á þeirri ákvörðun hafi borist að liðnum kærufresti. Óumdeilt er að kæra ákvörðunar um að leggja 25.000 króna dagsektir frá 1. september 2010 barst innan kærufrests.
Embætti byggingarfulltrúans í Hafnarfirði gaf út vottorð hinn 8. september 2008 um að burðarvirki húss þess sem kærandi flutti síðar á lóð sína væri í samræmi við teikningar. Hins vegar var ekki aflað byggingarleyfis, eins og nauðsynlegt hefði verið, fyrir staðsetningu og frágangi hússins á lóð kæranda hjá byggingaryfirvöldum Vesturbyggðar skv. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. gr. 121.3 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Í nefndu reglugerðarákvæði er skýrlega kveðið á um að frístundahúsi eða sambærilegu húsi, sem reist sé utan lóðar, skuli fylgja vottorð frá byggingarfulltrúa þess svæðis sem það er byggt á og skuli það vottorð hafa borist byggingarfulltrúa sem veitir endanlegt byggingarleyfi áður en það er gefið út.
Fyrir liggur að kærandi kom fyrir húsi á lóð sinni án leyfis byggingaryfirvalda Vesturbyggðar og höfðu þau yfirvöld því rétt til að krefjast brottflutnings þess skv. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga. Þótt tilkynning um ákvörðunina hafi ekki verið stíluð á kæranda heldur eiginkonu hans getur það ekki ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar enda liggur fyrir að kæranda var kunnugt um efni hennar og andmælti henni í bréfi, dags. 14. júlí 2010. Var auk þess veittur rúmur frestur til þess að verða við umræddri kröfu byggingaryfirvalda. Að þessu virtu verður ekki fallist á kröfu um ógildingu þeirrar ákvörðunar enda liggur ekki fyrir að þeir annmarkar hafi verið við undirbúning og töku ákvörðunarinnar sem raskað gætu gildi hennar.
Ákvörðun um álagningu og upphæð dagsekta á hendur kæranda var tekin af skipulags- og byggingarnefnd Vesturbyggðar hinn 21. september 2010 og staðfest í kjölfar þess í bæjarstjórn án þess að séð verði að kæranda hafi verið veittur andmælaréttur í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðunin var tekin. Var sérstaklega brýnt að gæta þessa réttar kæranda í ljósi þess að um verulega íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun var að ræða. Þá fólst í ákvörðuninni álagning sekta með afturvirkum hætti, eða frá 1. september 2010. Auk þess var tilkynningu um ákvörðunina ekki beint til kæranda, sem þinglýsts lóðarhafar umdeildrar lóðar, heldur eiginkonu hans. Þykir ákvörðunin af þessum sökum haldin slíkum annmörkum að fella beri hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 2. júlí 2010, er bæjarstjórn staðfesti 7. s.m., um að kæranda verði gert að fjarlægja öll mannvirki af lóð hans í landi Haukabergs að viðlögðum dagsektum.
Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vesturbyggðar frá 21. september 2010, er bæjarstjórn staðfesti 22. s.m., um að leggja 25.000 króna dagsektir á kæranda frá og með 1. september 2010, er felld úr gildi.
Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
_______________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ ______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
