Ár 2005, föstudaginn 4. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ásgeir Magnússon héraðsdómari.
Fyrir var tekið mál nr. 6/2002, kæra 12 íbúa við Sigluvog í Reykjavík á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 5. febrúar 2002 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi og aðalskipulagi vegna Langholtsvegar 109-115, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 5. mars 2002, er barst nefndinni hinn 7. sama mánaðar, kæra M, Sigluvogi 6, G, Sigluvogi 8, M, M og H, Sigluvogi 10, J, V og E, Sigluvogi 12, G, Sigluvogi 14 og R, H og J, Sigluvogi 16, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 5. febrúar 2002 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi og aðalskipulagi vegna Langholtsvegar 109-115, Reykjavík.
Gera kærendur þær kröfur að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en ella breytt til samræmis við framkomnar athugasemdir og að framkvæmdir verði stöðvaðar þar til efnisniðurstaða liggi fyrir í málinu.
Málsatvik og rök: Hinn 10. janúar 2001 barst Borgarskipulagi fyrirspurn um hvort breyta mætti notkun lóðarinnar að Langholtsvegi 115 í íbúðarbyggð en fyrir var á lóðinni skrifstofu- og þjónustustarfsemi. Var fyrirspurninni svarað á þá leið að ekki væri lagst gegn því að breyta notkun lóðarinnar úr athafnasvæði í íbúðasvæði með nýtingarhlutfalli allt að 0,7. Eftir að tillögur frá fyrirspyrjanda höfðu borist um uppbyggingu svæðisins samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að unnin yrði skipulagstillaga með hliðsjón af framlögðum tillögum.
Hinn 22. ágúst 2001 var hagsmunaaðilum sent bréf þar sem tilkynnt var að skipulags- og byggingarnefnd hefði samþykkt að hefja vinnu að deiliskipulagi svæðisins og var þeim gefinn kostur á að koma á framfæri ábendingum eða athugasemdum, sem nýst gætu við mótun skipulagsins.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar, 24. október 2001, var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir umræddan skipulagsreit og breytingu á aðalskipulagi í samræmi við hana og samþykkti borgarráð erindið á fundi sínum hinn 30. október það ár.
Með bréfi, dags. 2. nóvember 2001, var óskað eftir heimild Skipulagsstofnunar til auglýsingar á tillögunni í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 vegna fyrirhugaðrar aðalskipulagsbreytingar og gerði stofnunin ekki athugasemd við að tillagan yrði auglýst til kynningar.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi svæðisins var í auglýsingu frá 21. nóvember til 19. desember 2001 með athugasemdafresti til 4. janúar 2002. Sex athugasemdabréf bárust frá nágrönnum og voru þau kynnt fyrir skipulags- og byggingarnefnd á fundi hinn 18. janúar 2002 auk þess sem skuggavarp vegna fyrirhugaðra mannvirkja var kynnt. Umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar var síðan lögð fram á fundi nefndarinnar hinn 30. janúar 2002 og var auglýst tillaga að deiliskipulagi og breyting á aðalskipulagi samþykkt með þeim breytingum sem lagðar voru til í umsögninni og fram koma á uppfærðum deiliskipulagsuppdrætti. Borgarráð samþykkti afgreiðsluna á fundi sínum hinn 5. febrúar 2002. Þeim sem gert höfðu athugasemdir var tilkynnt um afgreiðsluna og leiðbeint um kærurétt með bréfi, dags. 7. febrúar 2002. Hinn 20. febrúar s.á. staðfesti umhverfisráðherra nefnda breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur. Aðalskipulagsbreytingin öðlaðist síðan gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 11. mars 2002.
Skipulagsstofnun tilkynnti síðan í bréfi, dags. 12. mars 2002, að stofnunin gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulags yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda en auglýsing þess efnis var þó ekki birt í Stjórnartíðindum.
Kærendur skutu síðan aðal- og deiliskipulagsbreytingunni til úrskurðarnefndarinnar eins og fyrr greinir.
Með bréfi, dags. 14. febrúar 2004, lagði forstöðumaður lögfræði og stjórnsýslu Skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar það til við skipulags- og byggingarnefnd að nefndin afturkallaði samþykki sitt á deiliskipulagstillögunni frá 30. janúar 2002 og samþykkti hana að nýju með vísan til 2. tl. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var lagt til að þeim sem hefðu andmælt tillögunni á sínum tíma yrði tilkynnt um afturköllun fyrri ákvörðunar og um hina nýju samþykkt og þeim leiðbeint um kærufrest að nýju. Tilgreind ástæða þessarar málsmeðferðar var sú að líklegt þótti að úrskurðarnefndin felldi deilskipulagið úr gildi í ljósi úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 13/2002, dags. 13. mars 2003, en þar komst nefndin að þeirri niðurstöðu að þótt heimilt væri að auglýsa samhliða breytingu á aðal- og deiliskipulagi mætti ekki samþykkja deiliskipulag sem fengið hefði slíka meðferð fyrr enn að umhverfisráðherra hefði staðfest aðalskipulagsbreytinguna. Skipulags- og byggingarnefnd afturkallaði samþykkt sína um deiliskipulagið frá 30. janúar 2002 og samþykkti deiliskipulagstillöguna að nýju á fundi sínum hinn 18. febrúar 2004. Borgarráð samþykkti þá afgreiðslu á fundi sínum hinn 25. febrúar 2004. Ekki verður séð að skipulagsákvörðunin hafi eftir þetta fengið lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar eða verði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
Úrskurðarnefndinni bárust loks gögn og umsögn borgaryfirvalda í hendur hinn 28. september 2005.
Kærendur styðja kröfur sínar þeim rökum að málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi verið áfátt. Framkomnum athugasemdum við kynningu tillögunnar hafi lítt eða ekki verið svarað, nýtingarhlutfalls lóðarinnar að Drekavogi 4 sé ekki getið í skipulaginu, skipulagssvæðið fari inn á lóð að Sigluvogi 10, uppdráttur beri ekki með sér hvenær skipulagstillagan hafi verið til kynningar og ekkert liggi fyrir um hvenær skipulagið hafi verið auglýst í Stjórnartíðindum. Þá er á því byggt að fyrirhugaðar byggingar verði stærri og nýtingarhlutfall hærra en fyrir sé í hverfinu og muni byggingarnar valda skuggavarpi, skerða útsýni og með því rýra verðgildi nágrannafasteigna.
Borgaryfirvöld hafa krafist þess að fyrirliggjandi kæru á breytingu á deiliskipulagi og aðalskipulagi verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Krafa um frávísun sé studd þeim rökum að hin kærða skipulagsákvörðun hafi verið felld úr gildi og séu því ekki forsendur til þess að úrskurðarnefndin felli hana einnig úr gildi. Vekja beri athygli á, að þrátt fyrir að skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkt tillöguna að nýju hinn 18. febrúar 2004 og borgarráð 24. febrúar s.á., hafi deiliskipulagið aldrei hlotið gildi þar sem það hafi aldrei verið sent Skipulagsstofnun til skoðunar auk þess sem gildistaka þess hafi ekki verið auglýst. Beri því að líta á fyrrgreindar samþykktir Reykjavíkurborgar sem markleysu að lögum og vísa fyrrnefndum kærum frá með vísan til ofangreinds.
Niðurstaða: Hin kærða aðalskipulagsbreyting fól í sér að landnotkun lóðarinnar að Langholtsvegi 115 var breytt úr athafnasvæði í íbúðarsvæði en með umdeildri deiliskipulagstillögu var heimiluð stækkun húsa og nýbyggingar. Var lóðinni að Langholtsvegi 115 skipt upp og meginhluti hennar gerður að lóð við Drekavog.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingu á því, er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka slíkar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar. Verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar um breytingu á aðalskipulagi því vísað frá nefndinni.
Fyrir liggur að umþrætt deiliskipulagstillaga, er borgarráð Reykjavíkur samþykkti hinn 5. febrúar 2002, öðlaðist ekki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við lokamálsgrein 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hin kærða ákvörðun borgarráðs um deiliskipulagsbreytinguna fól því ekki í sér lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar, og styðst sú ályktun ennfremur við 2. mgr. 27. gr. laganna sem kveður á um að upphaf kærufrests sé við opinbera birtingu ákvörðunar, þar sem slík birting er lögmælt. Verður þeim þætti málsins er varðar umþrætta breytingu á deiliskipulagi því einnig vísað frá nefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist úr hömlu. Valda því miklar annir og málafjöldi hjá úrskurðarnefndinni og óhæfilegur dráttur borgaryfirvalda á því að nefndin fengi í hendur umbeðin málsgögn, þrátt fyrir ítrekaðar óskir þar um.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
