Ár 2003, fimmtudaginn 15. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður.
Fyrir var tekið mál nr. 58/2001, kæra eiganda fasteignarinnar að Steinási 3, Garðabæ á ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 5. mars 2001, að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Steinási 5, Garðabæ þar sem gert er ráð fyrir yfirbyggðri bílgeymslu með svölum á hluta þakflatar.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. desember 2001, er barst úrskurðarnefndinni hinn 12. sama mánaðar kærir Húseigendafélagið, fyrir hönd S, Steinási 3, Garðabæ þá ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 5. mars 2001 að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Steinási 5, Garðabæ, sem felur í sér að byggt verði ofan á hluta bílgeymslu hússins og hluti þakflatar bílgeymslunnar verði notaður sem svalir.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að úrskurðarnefndin úrskurðaði til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda en sú krafa var dregin til baka.
Málavextir: Á umræddu svæði gildir deiliskipulag fyrir Hraunsholt í Garðabæ frá árinu 1997 og gilda skipulagsskilmálar deiliskipulagsins fyrir nýbyggingarsvæði á Hraunsholti. Steinás fellur undir nefnda skipulagsskilmála og samkvæmt skipulagsuppdrætti skyldi reisa einbýlishús á lóðinni nr. 5 við Steinás sem og á öðrum lóðum í nágrenninu. Í skipulagsskilmálunum er gert ráð fyrir einbýlishúsum á einni hæð eða einni og hálfri hæð þar sem landhalli lóðar leyfir.
Kærandi festi kaup á einnar hæðar einbýlishúsi að Steinási 3, Garðabæ í febrúar 1999 og flutti hann í húsið í febrúar 2001. Hinn 14. júní 2000 var tekin fyrir í skipulagsnefnd Garðabæjar umsókn um byggingarleyfi fyrir tveggja hæða einbýlishúsi á grannlóð kæranda að Steinási 5 og lagðist skipulagsnefnd gegn veitingu leyfisins með þeim rökum að gert væri ráð fyrir einnar hæðar húsum á umræddu svæði. Breytt umsókn var lögð fyrir skipulagsnefnd hinn 5. júlí 2000 þar sem gólf bílskúrs, sem er sambyggður húsinu, hafði verið lækkað og bygging ofan á honum innan leyfðrar þakhæðar samkvæmt gildandi skipulagi. Skipulagsnefnd lagðist enn gegn veitingu byggingarleyfisins þar sem um tveggja hæða hús væri að ræða þótt hæð þess væri innan marka skipulags um þakhæð húsa. Byggingarfulltrúinn í Garðabæ samþykkti síðan á afgreiðslufundi hinn 28. júlí 2000 byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Steinási 5 og var það leyfi endurútgefið af byggingarfulltrúa hinn 5. mars 2001. Hafði hönnun hússins þá verið breytt frá fyrri umsóknum á þann veg að veggur að norðanverðu og framhlið byggingarinnar yfir þaki bílskýlis hússins voru dregnir inn og gert ráð fyrir svölum á ónýttum þakfleti er myndaðist við breytinguna. Yfirbyggingin er um 26 fermetrar að flatarmáli.
Framkvæmdir við byggingu hússins að Steinási 5 hófust eftir að byggingarleyfi hafði verið veitt og var veiting leyfisins kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan er getið.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að málsmeðferð hafi verið ólögmæt og bygging ofan á bílskúr hússins að Steinási 5 fari í bága við skipulag og gangi verulega á hagsmuni kæranda.
Að mati kæranda hafi ekki verið heimilt að fara með málið eftir 3. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem gert sé ráð fyrir afgreiðslu byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsóknum í vissum tilvikum. Skilyrði þeirrar málsmeðferðar sé að um minni háttar framkvæmdir sé að ræða sem ótvírætt samræmist gildandi deiliskipulagi. Umdeild byggingarleyfisumsókn hafi átt að fá afgreiðslu byggingarnefndar og sveitarstjórnar samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laganna, sérstaklega í ljósi þess að skipulagsnefnd bæjarins hafi í tvígang lagst gegn byggingarleyfisumsókn fyrir húsinu að Steinási 5. Þessi ágalli leiði til þess að bæjaryfirvöld hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en málið hafi verið til lykta leitt í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem borið hafi að færa fram rök fyrir hinni kærðu ákvörðun eftir fyrirmælum 21. og 22. gr. laganna.
Ennfremur fari umdeilt byggingarleyfi gegn gildandi deiliskipulagi. Í skipulags-skilmálum komi fram í gr. 1.1.2 að markmið skipulagsins sé að á svæðinu rísi fjölbreytt byggð. Áhersla sé lögð á að nýttir séu möguleikar á fjölbreytni, t.d. með hliðrunum í grunnfleti og stöllun í lóðréttum flötum húsa. Þó skuli gæta ákveðins samræmis, t.d. í þakformi bygginga. Umdeild bygging, sem sé útsýnisturn með glerhlið og svölum á þaki bílskýlis hússins, fari gegn þessum markmiðum. Þá sé um að ræða tveggja hæða hús að hluta þrátt fyrir að landhalli lóðar bjóði ekki upp á slíkt og vísar kærandi til röksemda skipulagsnefndar fyrir synjun á fyrri byggingarleyfisumsóknum byggingarleyfishafa. Grenndarkynna hefði átt fyrirhugaðar framkvæmdir áður en leyfi hafi verið veitt.
Umdeild bygging á þaki bílskúrsins snúi gluggahlið að suðurlóð kæranda en auk þess sé þar gert ráð fyrir svölum á þakfleti skúrsins. Skerði þetta verulega hagsmuni kæranda þar sem suðurhluti lóða sé mest nýttur til útivistar en auk þess sjái beint inn í eldhússkála kæranda frá umdeildri byggingu og svölum. Jafnframt megi búast við að birtu og sólar njóti síður á suðurlóð kæranda. Með veitingu byggingarleyfis fyrir byggingu ofan á bílskúr hússins að Steinási 5 og nýtingu þakflatar undir svalir sé farið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem gengið sé stórlega á rétt kæranda fyrir hagsmuni byggingarleyfishafa.
Kærandi fékk engar tilkynningar um veitingu hins umdeilda byggingarleyfis en hann hafi þegar leitað upplýsinga um umdeilt byggingarleyfi þegar ljóst hafi verið í októbermánuði 2001 hvert stefndi. Bæjaryfirvöld hafi ekki kynnt honum kærurétt til æðra stjórnvalds eða kærufrest eins og stjórnsýslulög mæla fyrir um og telur kærandi að taka beri kæru hans til efnismeðferðar með hliðsjón af 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga.
Málsrök Garðabæjar: Bæjaryfirvöld gera þá kröfu að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að hin kærða ákvörðun standi óhögguð.
Umdeilt byggingarleyfi hafi verið gefið út hinn 28. júlí 2000 og síðan endurútgefið hinn 5. mars 2001. Framkvæmdir hafi byrjað í kjölfar þess og fyrsta úttekt framkvæmd hinn 16. maí 2001 og hafi kæranda þá verið ljóst að byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir byggingu hússins að Steinási 5. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar ákveðinn einn mánuður frá því að aðila sé kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Augljóst sé að málskot kæranda, sem fram hafi komið tæpum sjö mánuðum eftir að framkvæmdir hófust, sé allt of seint fram komið og beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni. Leggja verði þær skyldur á kæranda að hann leiti sér upplýsinga um gerð húsnæðis sem verið sé að reisa við hliðina á húsi hans enda sé það kærandi sjálfur sem meta þurfi hagsmuni sína af því tilefni. Sérstaklega hafi verið tilefni fyrir kæranda að kynna sér málið þar sem hin umdeilda byggingarframkvæmd hafi byrjað eftir að hús kæranda hafi verið fullbyggt. Ekki verði séð að tilefni sé til að beita undanþágureglu stjórnsýslulaga um kærufrest í tilviki kæranda. Framkvæmdir við byggingu einbýlishúss hljóti að vera næsta nágranna ljósar og gefa viðkomandi tilefni til að gæta hagsmuna sinna. Telja verði það tómlæti af hálfu kæranda að hafa ekki þegar við upphaf framkvæmda kannað nánari gerð hússins að Steinási 5.
Allt að einu telja bæjaryfirvöld að umdeilt byggingarleyfi sé í fullu samræmi við gildandi skipulag á svæðinu. Í gr. 1.1.2 í gildandi skilmálum segi að helsta markmið deiliskipulagsins sé að á svæðinu rísi fjölbreytt byggð þar sem fólk eigi þess kost að velja á milli mismunandi húsagerða. Lögð sé áhersla á að hönnuðir nýti sér möguleika á að móta fjölbreytta byggð, t.d. með hliðrunum í grunnfleti og stöllun í lóðréttum flötum húsa. Þá sé lögð áhersla á að öll mannvirki séu hönnuð þannig að þau falli sem best að landinu. Taka beri tillit til bratta lands við hönnun einstakra húsa þannig að einbýlishús geti ýmist verið ein eða ein og hálf hæð. Skilmálarnir geri ráð fyrir að í báðum tilvikum sé heimilt að nýta rými í risi, rúmist það innan tiltekinna stærðarmarka.
Skilmálarnir geri ráð fyrir einbýlishúsum á einni hæð með þakhæð allt að 5,4 metrum, einbýlishúsum á pöllum allt að 5,8 – 7,8 metra háum eftir því hvernig hús snúi að götu og einbýlishúsum á einni og hálfri hæð (tveimur hæðum) með mænishæð að 5,4 – 7,6 metrum. Sú vinnuregla hafi verið sett til þess að ná fram markmiðum skipulagsins um aðlögun að hæðarlegu lands að leyfa einnar hæðar hús þar sem landhalli lóðar væri minni en 1,5 metrar, tveggja hæða hús á lóðum með landhalla yfir 2 metra og stölluð hús eða valkvætt þar sem hæðarmunur lóðar næmi milli 1,5 – 2 metrum.
Skipulagsnefnd hafi hafnað fyrri umsóknum um byggingarleyfishafa þar sem talið hafi verið að umsóknin fæli í sér byggingu tveggja hæða húss en landhalli leyfði ekki slíkt hús samkvæmt fyrrgreindri viðmiðunarreglu og þótti ekki skipta máli þótt heildarhæð hússins væri innan marka leyfilegrar hæðar einlyfts einbýlishúss.
Umdeilt byggingarleyfi sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt sé einnar hæðar hús innan stærðarmarka sé litið til viðmiðunarkóta og hæsta kóta húss. Aðalkóti hússins sé 16,7 metrar eins og hæðarblað sýni og hæsti kóti þess 22,10 metrar. Af þessu leiði að hæð hússins sé 5,4 metrar miðað við aðalkóta, sem sé mesta leyfða hæð einnar hæðar húss, en byggingunni sé haldið innan leyfilegra hæðarmarka með því að hluti af gólfi hússins er stallað niður fyrir viðmiðunarkóta sem nemi um 51 sentimetra. Misskilnings gæti hjá kæranda um að húsið sé á tveimur hæðum. Skipulagsnefnd hafi hafnað umsóknum byggingarleyfishafa þar um og hafi teikningum því verið breytt og heimild skipulags um nýtingu rýmis í rishæð verið nýtt.
Aðalatriðið sé að húsið að Steinási 5 sé innan þeirra stærðarmarka sem skilmálar leyfi og í engu frábrugðið því sem kærandi mátti búast við. Hús kæranda sé tiltölulega lágreist og að hluta til lækkað í landinu frá uppgefnum viðmiðunarkóta. Þær aðstæður kunni að valda því að kærandi hafi þá tilfinningu að húsið gnæfi yfir hús hans. Aðstæður þessar skapi kæranda hins vegar engan rétt og ekki verði fallist á að nýting lóðar kæranda skerðist að marki sökum hæðar hússins að Steinási 5. Kærandi mátti búast við því að umrætt hús gæti orðið allt að 5,4 metra hátt og nýtt væri heimild til að nýta rými í rishæð. Sú lausn sem valin hafi verið að Steinási 5 sé ef til vill ekki hefðbundin en sé engu að síður í samræmi við gildandi skipulagsskilmála og ekki verði séð að þeir mæli gegn því að hafðar séu svalir á þaki bílskúrsins. Þá verði ekki séð að skuggavarp verði meira en búast mátti við miðað við byggingu samkvæmt skipulagsskilmálum.
Ekki sé til að dreifa að málsmeðferð umdeildrar byggingarleyfisumsóknar hafi verið í andstöðu við lög. Samkvæmt samþykkt um afgreiðslu byggingarfulltrúans í Garðabæ á byggingarleyfisumsóknum sé ótvíræð heimild í 1. tl. 1. gr. fyrir byggingarfulltrúa til að afgreiða slíkar umsóknir og engu breyti þar um þótt skipulagsnefnd hafi áður hafnað umsóknum byggingarleyfishafa. Nýjar teikningar af húsinu, sem augljóslega hafi samrýmst skipulagsskilmálum, gáfu ekkert tilefni til að um þær væri fjallað í skipulagsnefnd eða bæjarstjórn. Umsækjandi hafi átt kröfu á því að með mál hans yrði farið samkvæmt samþykkt bæjarins um heimild byggingarfulltrúa til afgreiðslu mála. Þá verði ekki séð með hvaða hætti bæjaryfirvöld eigi að hafa brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga sem kærandi tilgreini, enda sé hin kærða ákvörðun hefðbundin afgreiðsla á byggingarleyfisumsókn um byggingu einbýlishúss.
Andmæli byggingarleyfishafa: Vísað er til þess að kæra í máli þessu sé allt of seint fram komin og tekur byggingarleyfishafi undir rök Garðabæjar um frávísun málsins. Að öðru leyti er skírskotað til efnisraka bæjarins í greinargerð hans í málinu.
Vettvangsganga: Nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar fóru á vettvang hinn 6. mars 2003. Kærandi var viðstaddur skoðunina. Byggingarleyfishafi og fulltrúi bæjaryfirvalda voru ekki viðstaddir en þeim hafði verið gert aðvart um vettvangsgönguna. Nefndarmenn kynntu sér aðstæður og athuguðu m.a. hvernig umdeild bygging horfði við frá eldhússkála kæranda.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort ógilda eigi hina kærðu ákvörðun sökum þess að byggingarhluti hússins að Steinási 5, Garðabæ, sem reistur er á þaki bílskúrs hússins og svalir á þakinu, standist ekki gildandi deiliskipulag eða vegna annmarka á málsmeðferð og sökum óhæfilegrar hagsmunaröskunar gagnvart kæranda af völdum greindra framkvæmda. Í málinu hefur Garðabær sett fram kröfu um frávísun málsins þar sem kæra hafi borist að liðnum kærufresti.
Við mat á því hvenær kærufrestur fer að líða gagnvart aðila, sem telur rétti sínum hallað með veitingu byggingarleyfis til annars aðila, verður að miða við það tímamark hvenær honum mátti vera ljóst af framvindu framkvæmda að þær kynnu að fara gegn hagsmunum hans en ekki verður fallist á að kærandi hafi haft frumkvæðisskyldu til að afla sér upplýsinga um umdeilt byggingarleyfi við upphaf byggingarframkvæmda. Af því sem fram er komið í málinu verður ekki ráðið hvenær framkvæmdir á þaki bílskúrsins voru þannig á veg komnar að ljóst mátti vera hvernig frágangi byggingarhlutans og nýtingu yrði háttað. Verður því að leggja til grundvallar frásögn kæranda um að hann hafi fyrst í október 2001 séð í hvað stefndi og þá hlutast til um að leita upplýsinga um hönnun hússins að Steinási 5. Ekki liggur fyrir hvort og þá hvenær kæranda var kynntur möguleiki á málskoti til æðra stjórnvalds eða um kærufrest í samskiptum sínum við byggingaryfirvöld og verður málið því tekið til efnismeðferðar með vísan til 1. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Deiliskipulagsuppdráttur fyrir Hraunsholt, Garðabæ, er tekur m.a. til umrædds svæðis, sýnir hvaða lóðir eru ætlaðar fyrir einbýlishús en ekki er greint nánar á um húsagerðir einstakra einbýlishúsalóða. Samkvæmt deiliskipulagsskilmálum er stefnt að mótun fjölbreyttrar byggðar en gæta skuli ákveðins samræmis, t.d. í þakformi bygginga. Gert er ráð fyrir tveimur gerðum einbýlishúsa á svæðinu, annars vegar einnar hæðar húsum (E1) og hins vegar stölluðum húsum í tvær hæðir að hluta (E2). Af skilmálunum verður ráðið að húsagerðin E2 verði heimiluð þar sem landhalli bjóði upp á stöllun húss. Samkvæmt umsögn bæjaryfirvalda í máli þessu hafa verið settar viðmiðunarreglur um hver landhalli lóðar þurfi að vera svo heimila megi stöllun húsa samkvæmt téðum skilmálum svo sem rakið hefur verið og þarf landhalli innan lóðar að vera 1,5 metrar svo heimila megi stöllun húsa. Landhæð lóðarinnar að Steinási 5 við götu, næst lóðamörkum við lóð kæranda, er 16,10 metrar en landhæð við lóðamörk baklóðar 17,60 metrar, en hæðarmunur innan lóðar er þar mestur. Landhalli innan lóðar er þar um 1,5 metrar en er um 1,4 metrar við suðurmörk lóðarinnar. Hvort heldur sem um er að ræða einbýlishús af gerðinni E1 eða E2 heimila skipulagsskilmálar að nýtt sé rými í rishæð, rúmist það innan stærðarmarka húss.
Sótt var þrívegis um byggingarleyfi fyrir húsbyggingu að Steinási 5. Fyrsta umsóknin gerði ráð fyrir einbýlishúsi á tveimur hæðum að hluta með yfirbyggingu yfir allan þakflöt bílskúrs. Skipulagsnefnd bæjarins lagðist gegn samþykkt umsóknarinnar þar sem landhalli lóðar leyfði ekki tveggja hæða hús. Við aðra umsókn hafði mænishæð yfirbyggingarinnar verið lækkuð þannig að hún samræmdist leyfilegum hæðarmörkum gildandi skipulags fyrir einnar hæðar einbýlishús. Skipulagsnefnd lagðist einnig gegn þeirri umsókn með þeim rökum að húsið væri á tveimur hæðum að hluta og vísaði til afgreiðslu fyrri umsóknar um að landhalli leyfði ekki hús á tveimur hæðum. Þriðja umsóknin, sem samþykkt var af byggingarfulltrúa og deilt er um í máli þessu, virðist óbreytt frá fyrri umsókn að öðru leyti en því að norður- og vesturhlið yfirbyggingarinnar á bílskúr hússins eru dregnar inn þannig að rými myndast á þakfleti skúrsins á tvo vegu sem ætlað er sem svalir. Vegghæð yfirbyggingarinnar er um 2,5 metrar að innanmáli.
Í gr. 2.1.1 í deiliskipulagsskilmálum fyrir umrætt hverfi segir að einbýlishús af gerðinni E1 skuli vera á einni hæð ásamt bílgeymslu. Heimilt er að nýta rými í rishæð rúmist það innan tilskilinna stærðarmarka. Fallist er á það með kæranda að umrætt hús sé tvær hæðir að hluta en ekki sé um að ræða nýtingu þakrýmis eins og hönnun hússins er háttað. Samkvæmt umsögn bæjaryfirvalda í málinu var umdeilt byggingarleyfi fyrir einnar hæðar húsi (E1), en samkvæmt áliti skipulagsnefndar við afgreiðslu fyrri umsókna um byggingu húss á lóðinni var landhalli ekki talinn nægjanlegur til þess að veitt yrði leyfi fyrir tveggja hæða húsi að hluta. Fer umdeilt byggingarleyfi að þessu leyti í bága við greint ákvæði deiliskipulagsskilmála.
Gildandi deiliskipulag gerir ráð fyrir fjölbreytni í hönnun húsa á svæðinu en í gr. 1.1.1 er tekið fram að gæta verði viss samræmis, t.d. í þakformi bygginga. Umrætt hús sker sig verulega úr í samanburði við nærliggjandi hús vegna yfirbyggingarinnar á þaki bílskúrsins og nýtingu hluta þakflatar undir svalir. Verður að telja að frávik í hönnun hússins samanborið við nærliggjandi hús sé það mikið að farið sé á svig við ákvæði deiliskipulagsins um visst samræmi í hönnun. Nýting þakflatar bílskúrsins undir svalir er óhefðbundin og til þess fallin að hafa áhrif á nýtingarmöguleika aðliggjandi lóðar. Er það álit úrskurðarnefndarinnar að slík nýting verði að hafa stoð í deiliskipulagi en sú er ekki raunin í máli þessu.
Gera verður þá kröfu til hönnunar húsa, engu síður en við skipulagsgerð, að ekki sé gengið með óhæfilegum hætti á hagsmuni annarra, en sú ályktun verður dregin af réttaröryggissjónarmiðum 4. mgr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá segir í 4. mgr. gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að við deiliskipulagningu íbúðarsvæða skuli þess jafnan gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar. Norðurhlið yfirbyggingarinnar er með stórum gluggum og snýr að sunnanverðri lóð kæranda. Ljóst er að yfirbyggingin og svalir á þaki bílkúrsins raska verulega hagsmunum kæranda þar sem bæði suðurgarður kæranda og eldhús, sem að stórum hluta er úr gleri, blasa við frá svölum og greindri yfirbyggingu að Steinási 5, en hús kæranda var þegar risið við upphaf umdeildra framkvæmda.
Með hliðsjón af greindum annmörkum telur úrskurðarnefndin að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Það er jafnframt álit úrskurðarnefndarinnar að eðlilegast hefði verið, í ljó forsögu málsins, að byggingarnefnd hefði tekið umdeilda byggingarleyfisumsókn til afgreiðslu skv. 1. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga, þó það atriði ráði ekki úrslitum um gildi ákvörðunarinnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 5. mars 2001, um veitingu byggingarleyfis fyrir einbýlishúsi að Steinási 5, Garðabæ, er felld úr gildi.
________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
