56/2015 Gamla bíó

Árið 2017, fimmtudaginn 19. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 56/2015, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 23. júní 2015 um að hafna beiðni um leyfi fyrir auknum hljóðstyrk við tónleikahald í Gamla bíói.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júlí 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir P. Petersen ehf., Suðurlandsbraut 18, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 23. júní 2015 að hafna beiðni um leyfi fyrir auknum hljóðstyrk við tónleikahald í Gamla bíói. Um leið er kærð sú ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að skerða gildandi starfsleyfi kæranda.

Er þess krafist að ákvörðunin frá 23. júní 2015 verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir heilbrigðiseftirlitið að taka nýja ákvörðun á lögmætum grundvelli. Jafnframt er þess krafist að staðfest verði að starfsleyfi  kæranda frá 25. júní 2013 taki til tónleikahalds og veitingareksturs.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 23. september 2015 og 11. janúar 2017.

Málavextir: Kærandi stendur fyrir rekstri að Ingólfsstræti 2a, Gamla bíói. Hefur hann leyfi sem útgefið var 25. júní 2013 til að starfrækja þar leikhús og samkomusali. Gildir starfsleyfið til 25. júní 2025 með fyrirvara um endurskoðun á fjögurra ára fresti.

Hinn 4. febrúar 2015 fór fram reglubundið eftirlit Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á starfsstöð kæranda. Sagði í bréfi eftirlitsins til kæranda, dags. 18. s.m., að komið hefði fram við eftirlitið að gerðar hefðu verið viðamiklar breytingar á starfsemi og húsnæði Gamla bíós frá því að gildandi starfsleyfi hefði verið gefið út. Komið hefði verið upp móttökueldhúsi, sett upp lyfta og salernum hefði verið fjölgað. Samkvæmt upplýsingum starfsleyfishafa verði starfsemi eftir breytingarnar veitingarekstur, leikhús, tónleikahald, ráðstefnuhald, fundir, veislur og útleiga á samkomusölum. Jafnframt kom fram í bréfinu að mat heilbrigðiseftirlitsins væri að breytingar á húsnæðinu og starfsemi hússins væru það veigamiklar að nauðsynlegt væri að gefa út nýtt starfsleyfi, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti.

Kærandi svaraði með bréfi, dags. 3. mars s.á., þar sem hann mótmælti túlkun heilbrigðiseftirlitins á starfsleyfi hans. Ekki hefði verið gætt andmælaréttar við gerð eftirlitsskýrslu, sem þó væri skylt. Kærandi mótmælti jafnframt þeim skilningi að starfsemi í húsnæðinu væri umtalsvert breytt frá því sem verið hefði. Þvert á móti rúmuðust breytingarnar fullkomlega innan gildandi starfsleyfis. Ekki væri ljóst hvaða málefnalegu forsendur lægju að baki þeirri niðurstöðu heilbrigðiseftirlitsins að kæranda bæri að sækja um nýtt starfsleyfi. Samkvæmt 12. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 bæri leyfishafa að veita heilbrigðisnefnd upplýsingar um fyrirhugaðar breytingar á starfsemi en ekki á húsnæði eða aðstöðu þar sem hin leyfisskylda starfsemi færi fram. Mótmælti kærandi því að honum væri gert að sækja á ný um starfsleyfi fyrir starfsemi sína.

Með bréfi, dags. 25. mars 2015, ítrekaði heilbrigðiseftirlitið þá afstöðu sína að þær breytingar hefðu verið gerðar á húsnæði Gamla bíós að starfsemin rúmaðist ekki innan gildandi starfsleyfis. Hins vegar var tekið fram að kærandi hefði sótt um breytingu á starfsleyfi með umsókn, dags. 15. október 2014, sem væri óafgreidd og því væri krafa heilbrigðiseftirlitsins um nýja umsókn á misskilningi byggð. Umsóknin hefði tekið til starfsemi sem rúmaði m.a. veitingasölu og tónleikahald. Í viðbótarupplýsingum hefði komið fram að sótt væri um leyfi fyrir auknum hávaða dagana 5.-9. nóvember s.á. Ekki hefði verið unnt að afgreiða umsókn kæranda um breytingu á starfsleyfi, þar sem jákvæð lokaúttekt embættis byggingarfulltrúa lægi ekki fyrir, en umsóknin yrði tekin til vinnslu og myndi kærandi verða upplýstur um afgreiðslu hennar.

Með bréfi, dags. 15. apríl 2015, fór kærandi fram á að honum yrðu veittar upplýsingar um hvaða stjórnsýslumál er vörðuðu hann væru til meðferðar hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur þar sem afar óljóst væri hvaða mál væri um að ræða. Í svari heilbrigðiseftirlitsins frá 6. maí s.á. var ítrekað að af hálfu eftirlitsins væri litið svo á að umsókn um breytingu á starfsleyfi, dags. 15. október 2014, hafi borist heilbrigðiseftirlitinu frá kæranda. Samkvæmt 4. gr. a., sbr. fylgiskjal III með lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, væri óheimilt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi hafi leyfi fyrir hana ekki verið gefið út. Væri heilbrigðisnefnd heimilt að beita þvingunarúrræðum 26. gr. sömu laga væri ekki látið af þessháttar starfsemi.

Í bréfi kæranda til heilbrigðiseftirlitsins, dags. 13. maí s.á., var skilningi eftirlitsins á réttarstöðu kæranda mótmælt. Umsókn frá 15. október 2014 hafi aðeins verið vegna tímabundins viðburðar en ekki umsókn um breytingu á starfsleyfi. Skilningur kæranda væri sá að starfsemi hans rúmaðist innan gildandi starfsleyfis og ekki væri þörf á að breyta því. Starfsemi hans í húsnæði Gamla bíós væri rekin á grundvelli fullgilds leyfis frá 25. júní 2013 og fullyrðingar um annað væru rangar.

Með bréfi til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 11. júní 2015, sótti kærandi um leyfi fyrir auknum hljóðstyrk á tilteknum viðburði í Gamla bíói 8. ágúst s.á. Var sótt um leyfi til að færa hljóðstyrk í 102 dB á atburðinum. Erindi þessu var svarað með bréfi eftirlitsins, dags. 23. s.m., þar sem umsókn kæranda um aukinn hljóðstyrk var hafnað. Var vísað til töflu V í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða þar sem mörk um jafngildishljóðstig fyrir samkomustaði, útiskemmtanir og aðra staði þar sem fólk dvelji í skamman tíma væru ákveðin 95 dB. Í 9. gr. reglugerðarinnar væri heimildarákvæði og samkvæmt því væri mögulegt í starfsleyfi að heimila hærra hljóðstig á einstaka viðburðum, væri um að ræða staði sem væru sérstaklega ætlaðir til tónleikahalds. Um það væri ekki að ræða í tilfelli kæranda og því væri umsókn hans hafnað.

Kærandi mótmælti enn fyrrgreindri túlkun heilbrigðiseftirlitsins á starfsleyfi hans með bréfi, dags. 7. júlí s.á. Kvaðst kærandi, í ljósi fyrri samskipta, einkum athugasemda sinna í bréfi, dags. 13. maí s.á., á engan hátt sætta sig við framsetningu eftirlitsins á málinu og málsmeðferð. Var þess krafist að synjunin yrði afturkölluð. Með bréfi, dags. 9. s.m., var ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um synjun á auknum hljóðstyrk í Gamla bíói ítrekuð með vísan til fyrri forsendna.

Málsrök kæranda:
Kærandi tekur fram að hann hafi leyfi frá 25. júní 2013 til að starfrækja leikhús og samkomusali í Gamla bíói. Sé leyfið veitt til 25. júní 2025 og gefið út með samræmdum starfsleyfisskilyrðum fyrir samkomuhús. Kærandi hafi alla tíð verið skýr um áform sín um rekstur sinn á staðnum, þ.m.t. um veitingarekstur og tónleikahald. Í rekstrarleyfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 2. júlí 2013, sé áréttað að þar sem kærandi uppfylli skilyrði laga nr. 85/2007 og reglugerðar nr. 585/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sé honum veitt leyfi til reksturs „veitingastaðar í flokki III/samkomusalir“. Rekstrarleyfi hafi verið endurnýjað 14. maí 2014, þar sem veitingatími hafi verið heimilaður til kl. 3 um helgar. Í tengslum við breytinguna hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur veitt jákvæða umsögn um rekstrarleyfið, dags. 8. apríl 2014. Af umsögninni sé augljóst að hún miðist við starfrækslu veitinga- og samkomustaðar. Tekið sé fram að með tilliti til fjölda salerna sé heimild veitt að hámarki fyrir 450 gesti á staðnum. Í rekstrarleyfinu sé jafnframt tekið fram að leyfishafa beri að framfylgja reglum um búnað veitingastaða skv. III. kafla reglugerðar nr. 585/2007.

Samkvæmt 14. gr. reglugerðar nr. 585/2007 séu veitingastaðir í flokki III umfangsmiklir áfengisveitingastaðir, svo sem þeir þar sem leikin sé hávær tónlist og/eða afgreiðslutími sé lengri en til kl. 23 og kalli á meira eftirlit og/eða löggæslu. Gamla bíó eigi sér langa sögu sem samkomuhús, þ. á m. sé tónleikahald og veitingarekstur.

Tilkynning Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 18. febrúar 2015, þess efnis að ljóst væri að verulegar breytingar hefðu verið gerðar á starfsemi og húsnæði Gamla bíós frá því að gildandi starfsleyfi hefði verið gefið út, hefði komið kæranda mjög á óvart. Kærandi hefði mótmælt afstöðu og málsmeðferð heilbrigðiseftirlitsins. Breytingarnar sem gerðar hefðu verið hefðu ekki falið í sér breytingar á forsendum starfsleyfisins eða þeirri starfsemi sem þar færi fram, heldur eingöngu á húsnæði. Fullyrðing heilbrigðiseftirlitsins í bréfi, dags. 25. mars s.á., um að fyrir lægi umsókn um breytingu á starfsleyfi kæranda frá því í október 2014, hefði ekki verið til þess fallin að skýra málið. Hafi þessari afstöðu eftirlitsins verið mótmælt frá upphafi.

Mál það sem lagt sé fyrir úrskurðarnefndina snúist um gildi starfsleyfis kæranda frá 25. júní 2013. Ljóst sé af hans hálfu að starfsleyfi hans til að reka samkomusali taki einnig til tónleikahalds og veitingastarfsemi, eins og rakið sé í samskiptum kæranda við heilbrigðiseftirlitið. Vakin sé athygli á því að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi áður fallist á beiðni um aukinn hljóðstyrk í Gamla bíói, með ákvörðun, dags. 4. nóvember 2014. Á þeim tíma hafi enginn vafi virst leika á því að tónleikahald rúmaðist innan starfsleyfis kæranda. Það sé áréttað að starfsleyfið sé gefið út með vísan til samræmdra starfsleyfisskilyrða fyrir samkomuhús en samkvæmt þeim séu samkomustaðir staðir þar sem fram fari skemmtana- og samkomuhald, þ.m.t. hljómleikasalir og veitingastaðir, sbr. verklagsreglur Umhverfisstofnunar. Ekkert hafi komið fram af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sem bendi til þess að starfsleyfi kæranda hafi á einhvern hátt verið takmarkað þannig að það tæki ekki til veitingareksturs og tónleikahalds. Hefði slíkt átt að koma fram í starfsleyfinu og þá á hvaða lagagrundvelli það væri gert.

Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur sé falið opinbert vald við útgáfu starfsleyfa til samkomuhúsa, til að hafa eftirlit með útgáfu slíkra leyfa og þeirri starfsemi sem fram fari á grundvelli þeirra. Með því að líta eingöngu til þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á húsnæði Gamla bíós hafi heilbrigðiseftirlitið komið sér hjá því að leggja sjálfstætt mat á það hvort að breytingar hafi orðið á þeirri starfsemi sem starfsleyfið taki til, en því sé skylt að láta fara fram slíkt mat á grundvelli 4. gr. a. laga nr. 7/1998 og 12. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Í svörum sínum hafi eftirlitið komið sér hjá því að skýra nánar hvaða þættir það séu í starfsemi Gamla bíós sem falli ekki undir gildandi starfsleyfi eða hvað felist nánar í leyfi til að reka samkomusali.

Með málsmeðferð sinni hafi heilbrigðiseftirlitið valið málinu farveg sem ekki samrýmist lögum. Í stað þess að taka sjálfstæða og formlega afstöðu til málsins, að undangenginni lögbundinni málsmeðferð skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993, hafi eftirlitið valið að leggja málið þannig upp að kærandi hafi sjálfur óskað eftir breytingu á gildandi starfsleyfi og þar sem ekki lægi fyrir úttekt byggingarfulltrúa væri ekki hægt að afgreiða umsókn hans. Þessi framsetning sé gjörsamlega röng og ómálefnaleg.

Kærandi hafi leitast við að útskýra fyrir Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur að alltaf hafi legið fyrir að breytingar yrðu gerðar á húsnæði Gamla bíós og að þær hefðu verið unnar í samráði við starfsmenn Reykjavíkurborgar. Hafi engin leynd hvílt yfir þeim. Þær breytingar sem um ræði hafi verið gerðar til þess að mæta auknum kröfum, m.a. um aðbúnað og öryggi, og séu að öllu leyti í samræmi við þá starfsemi sem fram fari í húsnæðinu samkvæmt gildandi starfsleyfi.

Óhjákvæmilegt sé að krefjast þess að synjun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á leyfi fyrir auknum hljóðstyrk, á grundvelli þess að starfsleyfi kæranda taki ekki til tónleikahalds, verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að taka málið umsvifalaust til umfjöllunar á ný á lögmætum grundvelli. Jafnframt sé óhjákvæmilegt að gera þá kröfu að sú ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins að kærandi hafi ekki starfsleyfi þegar komi að tónleikahaldi og veitingasölu verði felld úr gildi.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Heilbrigðiseftirlitið kveðst hafa farið í reglubundið eftirlit í Gamla bíó, en slíkt eftirlit sé framkvæmt á grundvelli 63. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Í kjölfar eftirlitsferðarinnar hafi verið útbúin eftirlitsskýrsla, þar sem teknar hafi verið saman niðurstöður eftirlitsins. Umfangsmiklar breytingar hefðu verið gerðar á fasteigninni. Framkvæmdir hefðu átt sér stað á öllum hæðum hússins, lyfta hefði verið sett upp, ný salerni, móttökueldhús sett upp, ný gólfefni og fyrirkomulagi á sal hefði verið breytt. Af hálfu kæranda hefði komið fram að eldhúsið hefði verið sett upp til að hægt yrði að bjóða upp á veitingar í húsinu. Að mati heilbrigðiseftirlitsins hafi framangreindar breytingar falið í sér að starfseminni hefði verið breytt verulega frá því að gildandi starfsleyfi hafi verið gefið út 25. júní 2013. Samkvæmt starfsleyfinu nái það til að starfrækja leikhús og samkomusali og gildi um reksturinn samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir samkomuhús.

Hafi kæranda verið ritað bréf, dags. 18. febrúar 2015, þar sem sú afstaða heilbrigðiseftirlitsins að starfsemin í húsinu væri ekki í samræmi við starfsleyfisskilyrði hafi verið tilkynnt. Komist hefði verið að nefndri niðurstöðu vegna þeirra miklu breytinga sem gerðar hefðu verið á rekstrinum. Samkvæmt upplýsingum kæranda ætti að breytingunum loknum að fara fram í húsinu veitingarekstur, leikhúsrekstur, tónleikahald, ráðstefnur, fundir, veislur og útleiga á sal. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins hafi komið fram að það mæti það svo að breytingarnar kölluðu á nýtt starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Jafnframt hafi komið fram að eftirlitið gerði leyfishafa að sækja um nýtt starfsleyfi, sem rúmaði þá starfsemi sem áformuð væri í húsinu, innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins.

Í kjölfar framangreinds bréfs hafi embættinu borist bréf frá kæranda, dags. 3. mars 2015, þar sem ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um að sækja þyrfti um nýtt starfsleyfi hafi verið mótmælt. Svarbréf eftirlitsins, þar sem fyrri afstaða sé ítrekuð, sé dags. 25. mars s.á. Jafnframt hafi sagt í bréfinu að við skoðun málsins hjá heilbrigðiseftirlitinu hafi komið í ljós að 15. október 2014 hafi verið sótt um breytingu á gildandi starfsleyfi kæranda. Hafi verið vísað til þess að í umsókn um starfsleyfi, þar sem einnig hafi verið sótt um undanþágu til þess að hafa hærra hljóðstig en leyfilegt sé, segði að sótt væri um breytingu á starfsleyfi sem tæki til veitingasölu og tónleikahalds.

Heilbrigðiseftirlitið meti það svo að með framangreindri umsókn hafi verið sótt um breytingar og að hún fullnægi þeim kröfum sem fram hafi komið í bréfi eftirlitsins, dags. 18. febrúar 2015. Afstaða eftirlitsins sé enn sú að í fyrrgreindri umsókn hafi falist umsókn um breytingu á starfsleyfi, sem og að sótt hafi verið um tímabundið leyfi fyrir aukið hljóðstig.

Heilbrigðiseftirlitið mótmæli því að hafa á nokkurn hátt skert gildandi starfsleyfi kæranda, eins og haldið sé fram í kæru. Hins vegar hafi kærandi breytt rekstrarformi frá því starfsleyfi sem gefið hafi verið út 25. júní 2013 og hafi auk þess gert breytingar á aðstöðu í húsinu, sem kalli á nýtt leyfi. Meginstarfsemi í húsinu sé ekki lengur leikhússtarfsemi og samkomusalir, eins og gildandi leyfi taki til, heldur veitingastaðarekstur og tónleikahald. Í starfsleyfinu sé tekið fram að fyrirhugaðar breytingar á húsnæði, framleiðslu eða rekstri skuli gerðar í samráði við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Vissulega hafi flutningur tónlistar átt sér stað í húsinu fyrir breytingarnar og hafi rúmast innan starfsleyfisins. Þær breytingar sem nú hafi verið gerðar á rekstrinum felist m.a. í að eðli tónleikahalds og tónleikatími hafi breyst ogumtalsverð fjölgun gesta orðið.

Varðandi heimildir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til ákvarðanatöku í umboði heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þá byggi þær á umboði því sem felist í 15. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar sé um að ræða lögákveðið umboð til handa heilbrigðisfulltrúum, sem sé gagnstætt umboðum sem grundvallist á almennum meginreglum umboðsreglna. Sé 15. gr. skoðuð í heild megi vera ljóst að ekki sé gert ráð fyrir að heilbrigðisnefnd sinni sjálf daglegum störfum og þeim viðfangsefnum sem henni séu falin samkvæmt einstökum ákvæðum laganna. Það sé í höndum heilbrigðisfulltrúa og af því leiði að umboð þeim til handa sé bundið við viðfangsefni heilbrigðisnefndar samkvæmt lögum og afleiddum réttarheimildum. Af 15. gr. verði jafnframt dregin sú ályktun að umboðið sé bundið við að annast eftirlit, sem og að taka allar nauðsynlegar ákvarðanir svo að tryggja megi framkvæmd laganna. Í þessu samhengi sé mikilvægt að líta til annarra ákvæða laganna, svo sem 26. gr., sem veiti heilbrigðisfulltrúum víðtækt vald til töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana. Jafnframt verði að líta svo á að það sé í höndum heilbrigðisfulltrúa að túlka lög og reglur, sem og að svara erindum þar sem reyni á túlkun þeirra, t.d. á ákvæðum starfsleyfis.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skulu fyrirtæki og önnur starfsemi sem talin er upp í fylgiskjali III með lögunum hafa gilt starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd og fellur starfsemi kæranda undir þá skyldu. Kærandi hefur leyfi til að starfrækja leikhús og samkomusali, Gamla bíó/Óperan, að Ingólfsstræti 2a, sem gildir til 23. júní 2025, með fyrirvara um endurskoðun á fjögurra ára fresti. Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 23. júní 2015 að synja kæranda um leyfi fyrir auknum hljóðstyrk við tónleikahald 8. ágúst s.á., á þeim grundvelli að nefnt starfsleyfi hans heimilaði ekki aukinn hljóðstyrk. Þrátt fyrir að framangreindur dagur fyrirhugaðs tónleikahalds sé nú liðinn telur úrskurðarnefndin engu að síður að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar, enda liggur fyrir að hann hyggst standa fyrir sambærilegum viðburðum í framtíðinni. Úrskurðarnefndin tekur hins vegar aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu nefndrar ákvörðunar en telur það falla utan valdheimilda sinnar að fjalla um varakröfu kæranda þess efnis að staðfest verði að starfsleyfi hans taki til tónleikahalds og veitingareksturs. Einskorðast enda valdheimildir nefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar.

Í hinni kærðu ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins var vísað til marka á jafngildishljóðstigi fyrir samkomustaði í töflu V í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða og tekið fram að í 9. gr. reglugerðarinnar segi að ef um sé að ræða staði sem séu sérstaklega ætlaðir til tónleikahalds sé leyfilegt að heimila í starfsleyfi hærra hljóðstig á einstökum viðburðum en taflan greini. Kærandi væri ekki með starfsleyfi sem heimilaði aukinn hljóðstyrk. Var umsókn hans um leyfi fyrir auknum hljóðstyrk á viðburði 8. ágúst 2015 því hafnað.

Nefnd reglugerð er sett með stoð í lögum nr. 7/1998, en í 13. gr. þeirra segir að heilbrigðisnefndum beri að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Kemur og fram í 11. gr. reglugerðarinnar að heilbrigðisnefndir hafi eftirlit með framkvæmd hennar undir yfirumsjón Umhverfisstofnunar. Er því ljóst að heilbrigðisnefndir eru það stjórnvald sem almennt er ætlast til að taki ákvarðanir samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þær undantekningar eru þó sérstaklega tilgreindar í 26. gr. laganna að heilbrigðisfulltrúum auk heilbrigðisnefndar er veitt heimild til að beita tilteknum þvingunarúrræðum og í 5. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar að heilbrigðisfulltrúum er heimilað að leggja fyrir rekstraraðila að draga úr hávaða tafarlaust ef í ljós kemur að hljóðstig fer yfir mörk skv. töflu V í viðauka reglugerðarinnar. Beiting annarra þvingunarúrræða skv. 27. gr. laganna er hins vegar bundin við heilbrigðisnefnd.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hefur mál þetta ekki komið fyrir heilbrigðisnefnd Reykjavíkur þar sem um hefðbundið afgreiðslumál hafi verið að ræða hjá heilbrigðiseftirlitinu. Kemur þá til skoðunar hvort heilbrigðiseftirlitið hafi verið bært til að taka hina kærðu ákvörðun.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 7/1998 ráða heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði heilbrigðisfulltrúa, sem starfa í umboði nefndarinnar, til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Í 4. mgr. 3. gr. laganna er skilgreint að heilbrigðiseftirlit taki til hollustuhátta og mengunarvarna, sem er skilgreint svo í 1. mgr. að taki til hollustuverndar, mengunarvarnaeftirlits, vöktunar, tengdra rannsókna og fræðslu um þessi mál. Eru þau viðfangsefni heilbrigðiseftirlits annars eðlis en ákvörðunarvald heilbrigðisnefnda sem áður er rakið. Að framangreindu virtu er ekki hægt að líta svo á að umboð heilbrigðiseftirlits samkvæmt nefndri 15. gr. laganna, til að annast lögbundið eftirlit með framkvæmd laga nr. 7/1998 og reglugerða settra samkvæmt þeim, veiti eftirlitinu heimild til töku stjórnvaldsákvarðana án nokkurrar aðkomu heilbrigðisnefndar, í andstöðu við skýr ákvæði laga og reglugerða, án þess að valdframsal komi til.

Samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar var staðfest fyrir hönd innanríkisráðherra 8. júlí 2013 og öðlaðist gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m. Frá sama tíma féll úr gildi eldri samþykkt um sama efni, ásamt viðaukum. Í VI. kafla gildandi samþykktar er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en borgarráð. Í 1. mgr. 58. gr. hennar segir að borgarstjórn geti ákveðið með viðauka við samþykktina að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála og eru sett fyrir því sömu skilyrði og er að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Jafnframt segir í 2. mgr. nefndrar 58. gr. að á sama hátt og með sömu skilyrðum sé borgarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála. Slíkir viðaukar við samþykktina voru samþykktir á fundi borgarráðs 3. júlí 2014, m.a. viðauki 2.2. um embættisafgreiðslur framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar. Viðaukarnir voru staðfestir fyrir hönd ráðherra 10. nóvember 2015 og birtir í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m. og höfðu því ekki hlotið lögmælta meðferð er hin umþrætta ákvörðun var tekin 23. júní s.á. Gilt valdframsal var því ekki til staðar en að auki skal á það bent að viðauki 2.2. gerir ráð fyrir því að til kasta heilbrigðisnefndar komi rísi ágreiningur um afgreiðslur framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins.

Samkvæmt öllu framansögðu fór Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út fyrir umboð sitt við töku hinnar kærðu ákvörðunar og verður að líta svo á að í afgreiðslu þess hafi falist tillaga til heilbrigðisnefndar um afgreiðslu erindis kæranda. Þar sem heilbrigðisnefnd hefur ekki komið að málinu er ekki fyrir hendi lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður málinu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon