38/2015 Laugavegur 12b og 16

Árið 2017, fimmtudaginn 19. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2015, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2015 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.4 fyrir lóðir nr. 12B og 16 við Laugaveg, Reykjavík. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. maí 2015, er barst nefndinni 26. s.m., kæra Kaffibarinn ehf., Bergstaðastræti 1, og Laugaberg hf., eigandi Laugavegs 12 og Bergstaðastrætis 1, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2015 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.4 fyrir lóðirnar nr. 12B og nr. 16 við Laugaveg. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. júlí 2015.

Málavextir: Á deiliskipulagsreitnum 1.171.4 standa hús sem flest eru byggð fyrir eða um aldamótin 1900. Vegna aldurs nýtur húsið á lóð nr. 16 við Laugaveg verndar, en á lóð nr. 12B eru tvö hús. Þar er gert ráð fyrir að eystra húsið víki og að í stað þess verði byggt þriggja hæða hús með kjallara og risi, en vestara húsið á lóðinni nýtur jafnframt verndar vegna aldurs.

Hinn 29. október 2014 var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur samþykkt að auglýsa framlagða tillögu um breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.4 vegna lóðanna nr. 12B og nr. 16 við Laugaveg. Í breytingunni fólst aukning á nýtingarhlutfalli beggja lóða ásamt hækkun vestara hússins á lóðinni nr. 12B um eina hæð og heimild til að byggja kjallara. Loks var gert ráð fyrir endurbyggingu bakhúss á lóðinni. Var tillagan auglýst í fjölmiðlum 14. nóvember 2014 með athugasemdafresti til 29. desember s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Hinn 5. febrúar 2015 héldu skipulagsfulltrúi Reykjavíkur og lögfræðingur umhverfis- og skipulagssviðs fund með kærendum þar sem farið var yfir skiptingu lóða nr. 12 og 12B við Laugaveg, undanþágu frá brunareglugerð og umferðarkvöð á lóðinni nr. 12. Sama dag óskaði skipulagsfulltrúi eftir umsögn Minjastofnunar Íslands. Umsögnin barst með bréfi, dags. 4. mars s.á., þar sem ekki var lagst gegn hækkun vestara hússins á lóðinni nr. 12B, en athugasemd var gerð við byggingu kjallara undir húsinu. Einnig var bent á að sérstakar ráðstafanir þyrfti um brunavarnir á milli Laugavegs 12 og 12B, kæmi til hækkunar á síðarnefnda húsinu. Var erindið tekið fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 11. s.m. þar sem fyrir lágu umsögn Minjastofnunar og umsögn skipulagsfulltrúa. Var tillagan samþykkt með breytingum sem lagðar voru til í umsögn skipulagsfulltrúa þar sem tillit var tekið til umsagnar Minjastofnunar. Sú afgreiðsla var staðfest af borgarráði 19. s.m. og tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. apríl 2015.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvæða skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Ekkert samráð hafi verið haft við kærendur í skipulagsferlinu líkt og kveðið sé á um í gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð. Hafi kærendur fengið vitneskju um meðferð skipulagsbreytingarinnar hjá borgaryfirvöldum fyrir tilviljun, eftir að tillagan hafi verið auglýst og skammt hafi verið eftir af fresti til að koma á framfæri mótmælum. Grenndarkynning hafi heldur ekki farið fram. Hafi verið óhjákvæmilegt að hleypa kærendum að skipulagsvinnunni eins og mælt sé fyrir um í reglugerðarákvæðum, enda kynni að vera að kærendur hefðu viljað ná fram breytingum á skipulagi sinna eigin lóða til samræmis. Um viðkvæman skipulagsreit sé að ræða í hjarta miðborgarinnar þar sem mörg friðlýst og friðuð hús standi. Hafi því verið brýn ástæða til vandaðrar málsmeðferðar með þátttöku hlutaðeigandi aðila. Skriflegum athugasemdum hafi ekki verið ætlað að koma í stað þess samráðs sem sé mælt fyrir um í skipulagsreglugerð. Þá sé því mótmælt að umsögn Minjastofnunar Íslands, dags. 4. mars 2015 hafi einhverja þýðingu í málinu. Umrædd umsögn hafi ekki verið kynnt kærendum og þeir hafi því ekki haft tækifæri til að koma á framfæri sínum sjónarmiðum vegna hennar. Sé það skýrt brot gegn andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi fulltrúar stjórnvaldsins ekki kynnt sér aðstæður á skipulagsreitnum með skoðun á vettvangi, sbr. rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.

Gert sé ráð fyrir margfaldri aukningu á byggingarmagni ofan jarðar frá því sem nú sé. Einnig sé ekki að sjá að farið hafi fram athugun á stærð lóða. Samkvæmt fylgigögnum kæru sé lóðin Laugavegur 12 alls 248,2 m2, en nýtt deiliskipulag miðist við að lóðin sé 243-244 m2 og jafnframt virðist vera gert ráð fyrir samsvarandi stækkun lóðar nr. 12B við Laugaveg. Líti út fyrir að uppgefnar stærðir lóðanna séu rangar, en svæðið á milli umræddra húsa sé í eigu kærenda. Þá sé þinglýst kvöð á Laugavegi 12 um frjálsan aðgang að austari hluta hússins nr. 12B. Forsenda kvaðarinnar sé gjörbreytt með hinu nýja skipulagi enda hafi hún miðast við húsbyggingar eins og þær hafi verið á þeim tíma, en ekki hótel eins og fyrirhugað sé að reisa. Ef aðgangsrétturinn eigi eftirleiðis að þjóna hótelbyggingu eða aðgengi við byggingarframkvæmdir íþyngi það báðum kærendum verulega. Forsendur kvaðarinnar séu með öllu brostnar ef reist yrði hótelbygging á Laugavegi 12B. Þá séu húsin að Laugavegi 12, 12B og 16 sambyggð. Húsgafl Laugavegs 12 standi hærra en Laugavegs 12B. Hin umdeilda skipulagsbreyting feli í sér verulega útlitsbreytingu þar sem gert sé ráð fyrir að húsin nr. 12B og 16 verði hækkuð. Jafnframt verði breyting á götumynd og húsaþyrpingu, sem teljist til byggingararfs, sbr. a-lið 1. mgr. 4. gr. laganna nr. 80/2012. Sé um einsdæmi í skipulagssögu Reykjavíkurborgar að ræða ef leyfa eigi einum aðila að breyta með þessum hætti útliti friðlýsts húss gegn mótmælum eigenda sambyggðra húsa. Með þessu sé gengið á eignarréttarlega hagsmuni kærenda.

Loks sé með hinni umdeildu skipulagsbreytingu gert ráð fyrir háum viðbyggingum sem muni verða á lóðamörkum kærenda. Á milli Bergstaðarstrætis 1, Laugavegs 12 og 12B sé útisvæði sem tilheyri Kaffibarnum og gegni veigamiklu hlutverki í rekstri hans. Annars vegar sé um að ræða útireykingarsvæði í portinu, sem sé einkar verðmætt í ljósi hertra reglna um bann við reykingum inni á skemmtistöðum. Á svæðinu sé gert ráð fyrir hávaða og því séu fyrirsjáanlegir árekstrar milli rekstraraðila hótelsins og rekstraraðila Kaffibarsins. Þá verði framkvæmdir á grundvelli breytts deiliskipulags umfangsmiklar og muni valda raski fyrir næstu nágranna. Verði ekki séð hvernig byggingarframkvæmdir geti farið fram öðruvísi en að freklega verði gengið á hagsmuni kærenda. Einnig hafi ekki verið hugað að brunahættu og brunavörnum. Hefði átt að gera kröfu um eldvarnarvegg á milli hinna fyrirhuguðu bakbygginga og Kaffibarsins. Þá eigi alveg eftir að huga að aðgengi fyrir lögreglu og slökkvilið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Allir þeir sem hafi talið sig eiga hagsmuna að gæta hafi sent inn athugasemdir við auglýsta tillögu og hafi borist athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Þegar unnið hafi verið úr athugasemdum hafi nokkrir hagsmunaaðilar, m.a. kærendur, verið kallaðir á fund með umhverfis- og skipulagssviði. Megi helst lesa það úr málsrökum kærenda að þeir hefðu viljað koma fyrr að skipulagsvinnunni til að koma að sínum hugmyndum um stækkun á húsum þeirra. Á það sé bent að kærendur geti alltaf sent inn fyrirspurn eða umsókn til skipulagsfulltrúa með ósk um breytingu á deiliskipulagi, sem fengi lögbundna málsmeðferð. Mikið samráð hafi verið haft við kærendur og flestar athugasemdir teknar til greina við vinnslu deiliskipulagsins. Ekki hafi þurft að grenndarkynna skipulagstillöguna sem óverulega deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, enda hafi hún verið auglýst samkvæmt 41. gr. laganna. 

Byggingarmagn muni aukast samkvæmt tillögunni um 173 m2 á lóðinni nr. 12B við Laugaveg og um allt að 50 m2 á lóðinni Laugavegi 16. Það sé mat skipulagsyfirvalda að tillagan muni bæta götumynd Laugavegs og að hún breyti ekki skuggavarpi í götunni til hins verra. Fyrir liggi umsögn Minjastofnunar Íslands og sé það mat hennar að tillagan sé skref í rétta átt frá gildandi deiliskipulagi hvað varði aðlögun að mælikvarða í samhengi við friðlýst hús á aðliggjandi lóð. Sé í umsögninni lögð áhersla á að tvílyfta húsinu á vesturhelmingi lóðarinnar verði gert hátt undir höfði og að það verði gert á vandaðan hátt. Þegar komi að útgáfu byggingarleyfis sé hugað að atriðum líkt og brunaöryggi, aðgengi og atriðum er varði hávaða og ónæði og afstaða jafnframt tekin til þeirra atriða.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsbreytingar sem felur í sér aukningu nýtingarhlutfalls lóða nr. 12B og 16 við Laugaveg og hækkun hluta húss á lóðinni nr. 12B um eina hæð. Gera kærendur m.a. athugasemdir við að ekki hafi verið haft samráð við þá við meðferð málsins, ekki sé getið um atriði eins og brunaöryggi og að fyrirhuguð notkun falli ekki að starfsemi kærenda. Þá telja þeir að lóðarstærð sé ekki rétt tilgreind.

Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðarmynstur, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi skal fara um breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. sömu laga. Þó er heimilt að grenndarkynna óverulegar breytingar á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Mátu skipulagsyfirvöld hina kærðu deiliskipulagsbreytingu sem verulega og fór málsmeðferð hennar því eftir ákvæði nefndrar 1. mgr. 43. gr. laganna. Var hún auglýst í fjölmiðlum til kynningar, en ekki er kveðið á um í lögunum að einnig þurfi að grenndarkynna í slíkum tilvikum. Þá var málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar að öðru leyti í samræmi við nefnda lagagrein. Að kynningartíma liðnum var athugasemdum svarað, leitað var eftir umsögn Minjastofnunar Íslands, tillagan send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda. Fundur var haldinn með hagsmunaaðilum, þ. á m. kærendum, eftir auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, en áður en hún var samþykkt. Má fallast á að það samráð hefði átt að fara fram áður en samþykkt var að auglýsa nefnda tillögu, sbr. 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. En þegar litið er til þess að kærendur komu að athugasemdum við auglýsta tillögu og að frekara samráð var haft við þá verður sá ágalli ekki talinn þess eðlis að raski gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Loks er hvorki að finna í lögum né reglugerðum ákvæði sem kveður á um að atriði líkt og brunaöryggi og aðgengi þurfi að liggja fyrir við deiliskipulagsgerð. Hins vegar er gert ráð fyrir að slík atriði liggi fyrir á aðaluppdrætti, sbr. 1. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en það er jafnframt eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis að slíkir uppdrættir hafi verið samþykktir af byggingarfulltrúa, sbr. 2. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna.
 
Þá er hvorki að sjá að með hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun hafi verið gerðar breytingar á kvöð um aðgengi né á stærð umræddra lóða. Eru uppgefnar lóðarstærðir þær sömu og í gildandi deiliskipulagi og eru þær jafnframt í samræmi við upplýsingar frá fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Skal og á það bent að deiliskipulag getur ekki að lögum falið í sér ráðstöfun beinna eða óbeinna eignaréttinda. Enn fremur er í gildandi deiliskipulagi fyrir reitinn, sem tók gildi árið 2002, þegar gert ráð fyrir því að hús það á lóðinni nr. 12B sem stendur við hlið húss annars kærenda að Laugavegi 12 víki fyrir þriggja hæða nýbyggingu. Því er ekki að sjá að einnar hæðar hækkun þess húss á lóðinni nr. 12B sem stendur fjær húsi kæranda muni hafa í för með sér aukin grenndaráhrif gagnvart honum.

Loks telja kærendur að gert sé ráð fyrir hótelrekstri í húsunum sem hin kærða skipulagsbreyting tekur til. Í hinni kærðu ákvörðun er hins vegar hvergi um það getið hvers konar notkun sé fyrirhuguð í húsunum og koma þau rök kærendanna því ekki til frekari umfjöllunar í máli þessu. Þó skal á það bent að fasteignareigendur á tilteknu skipulagssvæði eiga að jafnaði rétt til þess að nota fasteign sína í samræmi við heimildir í gildandi skipulagi og þurfa þeir að sæta því að aðrir fasteignaeigendur geri slíkt hið sama, en samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 heyrir umrætt svæði undir miðborgarkjarna M1a, þar sem m.a. er gert ráð fyrir gistiþjónustu.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan greinir verður ekki séð að neinir þeir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að leiða skuli  til ógildingar hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.171.4 fyrir lóðir nr. 12B og 16 við Laugaveg.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson