55/2015 Kvosin

Árið 2017, föstudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 55/2015, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. maí 2015 um að breyta skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2015, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Guðmundur Jónsson hrl., fyrir hönd Strjúgs ehf. og Hafnarstrætis 1 ehf., þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. maí 2015 að breyta skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar. Hin kærða ákvörðun tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. júní 2015, Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. janúar 2017.

Málavextir: Landnotkunarheimildir innan deiliskipulags Kvosarinnar voru skilgreindar með þeim hætti að þær færu eftir landnotkunarheimildum í gildandi aðalskipulagi hverju sinni. Hinn 6. maí 2015 samþykkti umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar tillögu að breytingu á landnotkunarskilmálum deiliskipulagsins og staðfesti borgarráð þá ákvörðun 21. s.m. Var breytingartillagan á þá leið að áfram var vísað til landnotkunarheimilda samkvæmt gildandi aðalskipulagi hverju sinni, en þó með þeim takmörkunum að hámarkshlutfall gistiþjónustu á deiliskipulagssvæðinu og hluta deiliskipulagsvæðis Grjótaþorps yrði 23% hlutfall af birtri stærð eigna. Við ákvörðun hámarkshlutfallsins var höfð hliðsjón af gististarfsemi sem fyrir var á svæðinu við samþykkt breytingatillögunnar, samkvæmt þegar útgefnum byggingarheimildum, og heimildum í þegar samþykktum deiliskipulagsáætlunum. Í greinargerð með tillögunni var vísað til markmiða aðalskipulags um fjölbreytileika miðborgarinnar og þess að marka eigi stefnu um hótel og gististaði samkvæmt aðalskipulagi.

Tillagan að breyttu deiliskipulagi var auglýst frá 16. febrúar með athugasemdafresti til 30. mars 2015. Hinn 26. s.m. sendi kærandi inn athugasemd fyrir hönd eigenda svonefnds Fálkahúss, sem stendur við Hafnarstræti 1-3, en húsið fellur innan umrædds deiliskipulagssvæðis Kvosarinnar. Með athugasemdinni var gerð sú krafa að „ekki verði án bóta gerð frekari inngrip í eignarrétt og afnotarétt af hálfu stjórnsýslunnar en þegar hefði verið gert með friðun hússins“, en elsti hluti þess var reistur 1868 og var það friðað árið 1991. Í húsinu hefur að sögn kæranda verið rekin verslun og veitingasala.

Skipulagsfulltrúi gerði umsögn um deiliskipulagstillöguna að loknum auglýsingafresti, dags. 4. maí 2015, og gat athugasemdar kæranda án þess þó að taka afstöðu til hugsanlegs tjóns kæranda. Í umsögninni var hins vegar bent á möguleika kæranda til að leita bóta í samræmi við 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga. Eftir beiðni fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í umhverfis- og skipulagsráði, frá 28. janúar 2015, gerði skrifstofa sviðsstjóra umhverfis- og skipulagssviðs lögfræðiálit um þær leiðir sem sveitarfélög hafa til að stýra starfsemi og uppbyggingu með þeim hætti sem tillagan gerði ráð fyrir. Í álitinu kemur meðal annars fram það mat að starfsemistakmörkunin sem tillagan snýr að sé almenn og því utan gildissviðs bótaákvæða skipulagslaga, enda sé þar gert ráð fyrir að eignatjón mögulegs tjónþola þurfi að vera umfram eignatjón sambærilegra aðila á deiliskipulagssvæðinu. Þá kemur í álitinu fram það mat að starfsemistakmarkanir sem miðast við tiltekinn fjölda fermetra á deiliskipulagssvæði sé í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030. Við afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs hinn 6. maí 2015 var tillaga um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Borgarráð staðfesti samþykktina hinn 21. maí 2015 og hefur þeirri ákvörðun verið skotið til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Til stuðnings kröfu sinni bendir kærandi í fyrsta lagi á að lengra sé gengið í að takmarka eignarrétt en samrýmst geti eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrár. Eign hans að Hafnarstræti 1-3 sæti þegar takmörkunum á umráðarétti vegna friðunar og takmarkaðra vínveitingaheimilda og að viðbættum takmörkunum á heimild til nýtingar undir gistiþjónustu láti nærri að möguleikar eigenda húsnæðisins séu að engu gerðir. Í það minnsta gangi þessar skerðingar á nýtingarheimildum lengra en lög leyfi án bóta.

Í öðru lagi uppfylli hin kærða ákvörðun ekki skilyrði um skýrleika skipulagsákvarðana þar sem ekki verði ráðið af greinargerð ákvörðunarinnar á hvaða heimild í aðalskipulagi hún byggi. Stafar þessi óskýrleiki að mati kæranda af tilvísun í ranga útgáfu aðalskipulags sem hefur öðruvísi blaðsíðuskipan en sú útgáfa sem miða ætti við.

Í þriðja lagi skorti hina kærðu ákvörðun stoð í gildandi aðalskipulagi. Að mati kæranda byggi breytingin á tvennskonar tilvísunum í aðalskipulag. Annars vegar á að ætlunin sé samkvæmt aðalskipulagi að vinna stefnu og úttekt á málefnum hótel og gististaða sem klára skuli áður en ráðist verði í gerð hverfisskipulags miðborgar. Hins vegar á tilvísun í starfsemiskvóta sem skilgreindir séu út frá götuhliðum húsa. Varðandi hið fyrra verði að telja að þessa boðuðu stefnumörkun þurfi að taka upp í aðalskipulag, eigi hún að geta orðið grundvöllur að deiliskipulagsbreytingu. Að öðrum kosti verði að fara með takmarkanir á gististarfsemi eftir svokölluðum starfsemiskvótum sem skilgreindir séu í aðalskipulagi, enda verða skerðingar af þessu tagi að eiga beina stoð í aðalskipulagi. Varðandi hið síðara sé á það bent að jafnvel þó aðalskipulag heimilaði skerðingu á gististarfsemi með þeim hætti sem hin kærða ákvörðun geri, fái aðferðin sem notuð sé við útreikning skerðingarinnar ekki staðist. Í ákvörðuninni sé miðað við samtölu á birtri stærð eigna á tilteknu svæði, en samkvæmt reiknireglum aðalskipulags skuli miða við hlutfall af skilgreindum götuhliðum. Reiknireglur hinnar kærðu ákvörðunar samræmist því ekki viðeigandi ákvæðum aðalskipulags.

Í fjórða lagi telur kærandi að í hinni kærðu ákvörðun felist ólögmæt mismunun sem fari gegn jafnræðisreglu. Með ákvörðuninni hafi heimildir til gistiþjónustu verið bundnar við þá starfsemi sem þegar sé í gangi, við útgefnar byggingarheimildir til slíkrar starfsemi og við samþykktar deiliskipulagsáætlanir sem geri ráð fyrir slíkri starfsemi. Með því að taka frá kvóta fyrir aðila sem hafa fengið samþykkt deiliskipulag sem heimili gististarfsemi sé verið að mismuna þeim eigendum húsnæðis sem fyrir breytinguna var heimilt að nota það fyrir gististarfsemi, en verði það ekki eftir hina kærðu ákvörðun.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld hafna fyrstu málsástæðu kæranda með vísan til þess valds sem sveitastjórnum er falið með skipulagslögum til að takmarka hagnýtingu fasteigna, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hin kærðu ákvörðun hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum sem hafi það að markmiði að tryggja fjölbreytta starfsemi í miðborginni, auk þess sem eigendur fasteigna geti búist við því að borgin bregðist við örri þróun sem stefni settum markmiðum í tvísýnu. Þá hafi ákvæðum skipulagslaga um málsmeðferð verið fylgt í einu og öllu við vinnslu málsins. Hafa verði í huga að með auknu byggingarmagni á deiliskipulagssvæðinu geti síðar myndast svigrúm til að taka fasteignir undir gistiþjónustu og hið sama eigi við ef núverandi gististaðir hætti rekstri. Telji kærandi sig hafa orðið fyrir tjóni umfram aðra vegna breytingarinnar sé honum tiltækt bótaákvæði 51. gr. skipulagslaga.

Rétt sé hjá kæranda að vísað hafi verið í rangt blaðsíðutal í aðalskipulagi í greinargerð hinnar kærðu ákvörðunar. Þau mistök geti hins vegar ekki talist ógildingarannmarki á kærðu ákvörðuninni, enda hafi í greinargerð verið vísað til viðeigandi umfjöllunar aðalskipulags, sem kærandi hafi getað fundið. Vísan til greinds blaðsíðutals hafi verið til hægðarauka en í þessu tilviki hafi tilvísun í blaðsíðutal aðalskipulagsins verið óþörf.

Heimild til takmarkana á tiltekinni starfsemi við deiliskipulagsgerð sé í aðalskipulagi. Bent sé á að tilvitnaður áskilnaður um stefnumörkun og úttekt á málefnum hótel og gististaða eigi við um gerð hverfisskipulags og að í öllu falli hafi aðalskipulag ekki kveðið á um skyldu að slík úttekt yrði gerð, heldur einungis að það væri mikilvægt að svo yrði gert. Fullt tillit hafi verið tekið til rétthæðar skipulagsáætlana, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Það sé í höndum stjórnvalds að velja leiðir til að ná markmiðum laga enda sé sérstakrar leiðar ekki getið í lögum. Það sé málefnalegt að miða við reiknireglu hinnar kærðu ákvörðunar enda gefi hún gleggstu mynd af nýtingu fasteigna á svæðinu og sé auk þess hentug almenningi til glöggvunar. Svonefnd götuhliðastýring eigi við um annars konar takmörkun á notkun fasteigna og á henni sé grundvallarmunur miðað við þá leið sem farin var með hinni kærðu ákvörðun.  Ákvörðunin mismuni ekki fasteignaeigendum á svæðinu og sé staðhæfing kæranda í þá veru tilhæfulaus og órökstudd.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um hvort ákvörðun borgarráðs frá 21. maí 2015, um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar, sé haldin annmörkum sem varði ógildingu. Einnig er deilt um hvort að hin kærða ákvörðun hafi skert ótilhlýðilega eignarréttindi kæranda samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár og hvort fasteignaeigendum á svæðinu hafi með ákvörðuninni verið mismunað með ólögmætum hætti.

Í skilgreiningu á landnotkun í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kemur fram að í miðborg og á miðsvæðum séu gististaðir almennt heimilaðir. Á landnotkunarsvæðinu M1a, sem tekur til umrædds svæðis, er lögð áhersla á að gistiþjónusta sé á efri hæðum bygginga. Til viðbótar þessari almennu skilgreiningu á landnotkun svæðisins, gilda sérstök ákvæði um hótel- og gistirými. Þar kemur fram að hótel og gistiheimili séu almennt heimil í miðborginni og á miðsvæðum nema annað sé sérstaklega tekið fram í töflu í greinargerð aðalskipulagsins sem vísað er til. Þar er tiltekið að á landnotkunarsvæðinu M1a sé heimilað að reka gististaði í flokki I-V án sérstakra skilyrða.

Samkvæmt 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er deiliskipulag „[s]kipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Í 7. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Í þessu felst að heimilt er að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en í aðalskipulagi svo lengi sem hin þrengri landnotkun falli innan þess sem aðalskipulag heimilar.

Í miðborgarkafla Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 (bls. 191) kemur fram það stefnumið að vernda skuli miðborgina gagnvart ótakmarkaðri gistirýmauppbyggingu. Af því leiðir að takmörkun á starfsemi gististaða í miðborginni samræmist stefnu aðalskipulags. Landnotkunarkafli aðalskipulagsins skiptist í almennar skilgreiningar á landnotkun og sérstök ákvæði sem takmarka eða víkja frá hinum almennu skilgreiningum og gilda sérstök ákvæði um ýmsar tegundir starfsemi. Ákvæði um götuhliðar í miðborginni eru á meðal þessara sérstöku ákvæða um takmarkanir á tegundum starfsemi auk sérstakra ákvæða um hótel- og gistirými. Ákvæði um götuhliðar ná yfir skilgreindar götuhliðar í miðborginni og gilda á þeim svæðum starfsemiskvótar á jarðhæðum húsa sem snúa að þessum götuhliðum. Þær sérstöku takmarkanir sem aðalskipulag leggur við gististarfsemi koma fram í umfjöllun Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 á bls. 220. Þar er ekki tilgreind sérstök aðferð sem styðjast skuli við ef setja eigi takmarkanir á uppbyggingu gistirýma. Því er heimilt að útfæra nánar í deiliskipulagi aðferð til að stýra eða takmarka gistirýmauppbyggingu til að tryggja fjölbreytileika í starfsemi miðborgarsvæðis.

Í 5.5.2. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 kemur fram að í greinargerð deiliskipulags skuli geta um samræmi deiliskipulags við stefnu aðalskipulags og í 5.8.5.2. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að í greinargerð með breytingu deiliskipulags skuli lýsa samræmi breytingarinnar við aðalskipulag. Af greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar má ráða að hún byggi á umfjöllun aðalskipulags um fyrirhugaða stefnu og úttekt um hótel og gististaði, auk markmiða um fjölbreytileika miðborgarinnar sem skuli stuðla að og viðhaldið með blandaðri miðborgarstarfsemi. Fram er komið að sú stefnumótun og úttekt liggi ekki fyrir og í greinargerðinni eru tilvísanir til tiltekinna blaðsíðna í aðalskipulagsgreinargerð rangar. Rökstuðningi um samræmi skipulagsáætlana, sem gerð er krafa um í gr. 5.8.5.2. í skipulagsreglugerð, er að þessu leyti áfátt. Þrátt fyrir annmarkan verður ráðið af greinargerð skipulagsbreytingarinnar við hvaða stefnumið aðalskipulags hún styðst líkt og að framan er rakið og bjuggu þau efnisrök að baki henni að takmarka frekari uppbyggingu gististarfsemi á viðkomandi svæði.

Í 51. gr. skipulagslaga er tekið á álitamálum vegna skerðingar eignarréttinda í kjölfar skipulagsákvarðana og í 2. mgr. 51. gr. a. sömu laga er kveðið á um hvernig haga skuli framlagningu bótakrafna í slíkum álitamálum. Telji fasteignaeigendur sig verða fyrir skerðingu eignarréttinda umfram aðra, geta þeir leitað til viðkomandi sveitarfélags um bætur. Það er hins vegar utan valdsviðs úrskurðanefndarinnar að taka afstöðu til bótaskyldu sem kann að skapast vegna skipulagsákvarðana eða um embættistakmörk yfirvalda við beitingu skipulagsvalds með tilliti til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrár. Á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla.

Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í ákvörðunum. Í því felst að aðilar í sambærilegum aðstæðum skuli hljóta sambærilega afgreiðslu. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu voru settar takmarkanir á notkun fasteigna svæðisins fyrir gististarfsemi. Takmarkanirnar voru við það miðaðar að þeir sem þegar höfðu fengið samþykkt leyfi til rekstrar eða til uppbyggingar gistiþjónustu eða höfðu rétt til þess samkvæmt sérstakri heimild í deiliskipulagi, héldu þeim réttindum við skipulagsbreytinguna. Kærandi var ekki þar á meðal og því ekki í sambærilegri stöðu og þeir sem þegar höfðu öðlast rétt til að reka gististarfsemi á svæðinu við deiliskipulagsbreytinguna. Í ljósi þessa var jafnræðis gætt við hina kærðu ákvörðun.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. maí 2015 um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Þorsteinn Þorsteinsson