3/2016 og 8/2016 Kalkþörungaset í Miðfirði

Árið 2017, þriðjudaginn 3. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2016, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. desember 2015 um að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. janúar 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Veiðifélag Miðfirðinga og Kvísl ehf., eigandi Króksstaða og hluta Miðfjarðarár, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. desember 2015 að nýting kalkþörungasets í Miðfirði, 1.200 m³ á ári í 30 ár, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. janúar 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landssamband veiðifélaga fyrrgreinda ákvörðun. Er gerð sú krafa að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður það kærumál, sem er nr. 8/2016, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 22. febrúar 2016.

Málavextir: Með umsókn, dags. 14. maí 2015, sótti Icecal ehf. um leyfi til Orkustofnunar fyrir hagnýtingu á 1.200 m³ af kalkþörungaseti á ári innan ákveðins svæðis í Miðfirði. Óskað var eftir nýtingarleyfi til 30 ára, eða frá 2015 til 2045. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins skal gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum við veitingu leyfa samkvæmt lögunum. Orkustofnun leitaði umsagna Umhverfisstofnunar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, Húnaþings vestra, Minjastofnunar Íslands, Náttúrustofu Norðurlands vestra, Náttúrustofu Vestfjarða og Samgöngustofu. Umsækjanda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar umsagnir og bárust þær Orkustofnun með bréfi, dags. 13. ágúst 2015. Í bréfi til umsækjanda, dags. 20. nóvember s.á., benti Orkustofnun á að tilkynna þyrfti um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagstofnunar og var það gert 4. desember 2015.

Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu 9. desember 2015 að umrædd framkvæmd væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum og var leiðbeint um kærufrest til 19. janúar 2016. Hafa kærendur kært þá ákvörðun, eins og áður segir.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast eiga þeirra hagsmuna að gæta að ekki verði stefnt í hættu lífríki Miðfjarðarár, ósa hennar og nánasta umhverfi til lands og sjávar, þar á meðal lífríki Miðfjarðar, sem áin renni í. Enginn viti hvaða áhrif fyrirhuguð námuvinnsla af botni Miðfjarðar, rétt fyrir utan ós Miðfjarðarár, geti haft á laxagöngur og bleikjugöngur í ána og annað lífríki vatnasvæðis árinnar og fjarðarins. Miðfjarðará sé í flokki mestu laxveiðiáa landsins og gæti verið í stórhættu ef af nefndri námuvinnslu yrði, með tilheyrandi uppróti og kalkþörungaskoli í firðinum. Sérstaklega hljóti sú hætta að eiga við á göngutíma seiða til sjávar og á göngutíma lax og silungs í ám.

Áður en til greina komi að heimila framkvæmdina sé brýn nauðsyn á að framkvæma margvíslegar rannsóknir á náttúru svæðisins og láta fara fram mat á umhverfisáhrifum hennar. Sérstaklega sé þar um vísað til varúðarreglu 9. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 og 73. gr. EES-samningsins, þar sem fjallað sé um aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála.

Framkvæmdaraðili hafi tilkynnt um vinnslusvæði rétt undir viðmiðunarmörkum flatarmáls námusvæðisins samkvæmt gr. 2.04 í 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sem fjalli um röskun hafsbotns á minna en 25.000 m² svæði, og flokki slíka röskun undir C-flokk framkvæmda. Samkvæmt 2. viðauka laganna skuli athuga eðli framkvæmdar, staðsetningu framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Samkvæmt framangreindu eigi ekki aðeins að taka tillit til stærðar námusvæðis, sem oft sé tilgreind rétt undir viðmiðunarmörkum. Þessi ákvæði laga nr. 106/2000 séu í samræmi við ákvæði 1. mgr. 2. gr. tilskipunar 85/337/EBE, þar sem segi að gera skuli allar nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að áður en leyfi sé veitt sé þess krafist að framkvæmdir, sem haft geti í för með sér veruleg áhrif á umhverfið, séu háðar kröfum um leyfi til framkvæmda og mati á áhrifum þeirra.

Evrópudómstóllinn hafi jafnframt fjallað um framangreind ákvæði tilskipunar 85/337/EBE, nú tilskipunar 2011/92/ESB í nokkrum dómum sínum. Í dómum í málunum C-392/96, framkvæmdastjórnin gegn Írlandi, og C-435/09, framkvæmdastjórnin gegn Belgíu, bendi dómstóllinn t.d. á að lítil framkvæmd geti haft mikil áhrif á umhverfið ef framkvæmdin sé staðsett þar sem umhverfisþættir eins og dýralíf, jurtalíf, jarðvegur, vatn, loftslag eða menningarleg arfleifð séu viðkvæmir fyrir minnstu breytingum. Í dómi í máli C-87/02, framkvæmdastjórnin gegn Ítalíu, komist dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að hvaða aðferð sem aðildarríki ákveði að nota til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar megi sú aðferð ekki grafa undan markmiðum tilskipunarinnar um að engin framkvæmd, sem sé líkleg til að hafa veruleg áhrif á umhverfið, verði undanþegin mati á umhverfisáhrifum nema að sú framkvæmd hafi á grunni víðfeðmrar skimunar ekki verið talin hafa slík áhrif.

Greinilegt sé af hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar að stofnunin hafi ekki rannsakað málið sérstaklega og með sjálfstæðum og víðfeðmum hætti, með tilliti til allra lögmæltra atriða, áður en hún tók ákvörðun sína. Ekki dugi, eins og stofnunin geri, að fullyrða um málið í ákvörðun. Ákvörðunin verði að bera það með sér að málið hafi verið rannsakað til hlítar.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt 5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé Skipulagsstofnun heimilt að leita álits leyfisveitanda áður en hún taki ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar í C-flokki. Samkvæmt þessu sé stofnuninni ekki skylt að leita umsagnar leyfisveitanda, eins og gildi um framkvæmdir í B-flokki. Í almennum athugasemdum í greinargerð sem fylgt hafi frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 138/2014, um breytingu á lögum nr. 106/2000, komi fram að væntanlega muni stærstur hluti nýrra tilkynninga á grundvelli flokks C fela í sér umfangsminni framkvæmdir og/eða framkvæmdir á svæðum sem séu síður viðkvæm. Það leiði m.a. til þess að ekki verði þörf á umsagnarferli í öllum tilfellum. Framkvæmd sú sem hin kærða ákvörðun lúti að sé umfangslítil og hafi Skipulagsstofnun því ekki talið þörf á að leita umsagna leyfisveitanda.

Þótt Skipulagsstofnun hafi ákveðið að leita ekki umsagnar leyfisveitanda hafi hún fengið frá Orkustofnun umsagnir fagstofnana í tilefni af umsókn leyfishafa um breytingu á töku á kalkþörungaseti í Miðfirði. Stofnunin hafi, áður en hún hafi tekið ákvörðun sína, kynnt sér umsagnir sem borist hafi Orkustofnun frá Umhverfisstofnun, Hafrannsóknastofnun, Minjastofnun, Heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra, Húnaþingi vestra og Fiskistofu. Í umsögn Fiskistofu komi fram að hin fyrirhugaða efnistaka sé fremur lítil að umfangi og til langs tíma, efnistökusvæðið sé afmarkað og nokkuð fjarri árósi Miðfjarðarár. Því sé ekki líklegt að hún myndi hafa mikil áhrif á afkomu laxfiska á svæðinu. Miðað við þetta sé ekki rétt það sem kærendur haldi fram að hin fyrirhugaða námuvinnsla sé rétt utan við ós Miðfjarðarár. Nefnd umsögn og aðrar umsagnir gefi ekki til kynna að Miðfjarðará geti verið í stórhættu og að hætta skapist á göngutíma seiða til sjávar og göngutíma lax og silungs í ána, eins og kærendur fullyrði.

Kærendur fari ekki rétt með efni 9. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, sem hafi að geyma varúðarreglu laganna. Eftir breytingu á efni ákvæðisins, sem gerð hafi verið með lögum nr. 109/2015, gildi reglan einungis um ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli náttúruverndarlaga, eins og skýrt komi fram í orðalagi 1. málsl. 9. gr. Hin kærða ákvörðun sé tekin á grundvelli laga nr. 106/2000. Varðandi varúðarregluna, eins og hún komi fram í aðfararorðum EES-samningsins, þá skuli hafa hana í huga við beitingu 73. gr. samningsins. Reglan feli í sér að fyrir hendi þurfi að vera óvissa um hvaða áhrif framkvæmd hafi á umhverfið eða náttúruna. Með tilliti til þess sem komi fram í tilkynningu framkvæmdaraðila og í umsögnum Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra og Fiskistofu verði ekki séð að slík óvissa sé til staðar. Þá beri að líta til þess að beiting varúðarreglunnar sé yfirleitt íþyngjandi í garð framkvæmdaraðila.

Kærendur vísi í tiltekna dóma Evrópudómstólsins en þar sé m.a. vikið að þáttunum eðli, stærð eða staðsetningu. Að mati kærenda staðfesti dómarnir, ákvæði í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 og ákvæði 1. mgr. 2. gr. tilskipunar 85/337/EBE, að námuvinnslan á botni Miðfjarðar eigi að sæta mati á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun bendi á að áður en hún hafi tekið hina kærðu ákvörðun hafi hún litið til þeirra viðmiða sem fram komi í 2. viðauka, þ.e. til þeirra atriða sem falli undir eðli framkvæmdar, staðsetningu framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Með tilliti til þeirra, og að teknu tilliti til tilkynningar framkvæmdaraðila og umsagna framangreindra fagstofnana, hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að hin kærða framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þessi aðferðarfræði sé í samræmi við tilskipunina og umrædda dóma. Þar sem hin fyrirhugaða framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa í för með sér veruleg umhverfisáhrif sé ekki verið að grafa undan markmiðum tilskipunarinnar.

Kærendur haldi því fram að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað málið sjálfstætt með tilliti til allra þeirra atriða sem máli skipti. Stofnunin andmæli þessu. Í 5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 segi að við ákvörðun um matsskyldu skuli stofnunin fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna. Eins og nefnt sé að framan hafi stofnunin gert það. Hún hafi m.a. farið yfir umsagnir sem Orkustofnun hafi haft undir höndum í tilefni af umsókn framkvæmdaraðila um breytingu á töku á kalkþörungaseti í Miðfirði og rannsókn frá 2004, sem hafi lotið að kalkþörungaleit með endurvarpsmælingum í Miðfirði og Bitrufirði. Stofnunin hafi talið að framangreind gögn og tilkynning framkvæmdaraðila væru fullnægjandi og gæfu rétta mynd af atvikum málsins. Að mati stofnunarinnar hafi málið verið nægilega upplýst áður en hún hafi tekið ákvörðun. Þegar ákvörðunin sé lesin megi sjá að í henni sé m.a. vísað til umræddra umsagna. Það sé því rangt að ákvörðunin beri ekki með sér að málið hafi verið rannsakað.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili bendir á að samkvæmt bráðabirgðaákvæði í 11. gr. laga nr. 138/2014, um breytingu á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, séu framkvæmdir þær sem falli í flokk C í 1. viðauka við lögin ekki háðar ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum skv. 6. gr. laganna fyrr en 1. júní 2015. Varðandi aðra starfsemi á svæðinu þá sé engin starfsemi á svæðinu, sem framkvæmdaraðila sé kunnugt um, sem ætti að verða fyrir skakkaföllum vegna fyrirhugaðrar efnistöku, en við mat á slíku skuli líta til jafnræðis og meðalhófs.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en kærendur telja að slíkt mat skuli fara fram, enda óttist þeir áhrif framkvæmdarinnar á lífríki Miðfjarðarár. Byggja þeir aðild sína á því að þeim hagsmunum sé stefnt í hættu.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins er óheimilt að taka eða nýta efni af hafsbotni eða úr honum, sbr. 1. gr. laganna, nema að fengnu skriflegu leyfi Orkustofnunar. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. skal leyfi til hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni bundið við ákveðið svæði og gilda til ákveðins tíma sem ekki má vera lengri en 30 ár. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. skal við veitingu leyfa samkvæmt lögunum gæta ákvæða laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. 13. gr. þeirra laga kemur fram að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. laganna fyrr en álit Skipulagstofnunar liggi fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld.

Í umsókn framkvæmdaraðila kemur fram að sótt sé um leyfi til hagnýtingar á 1.200 m³ af kalkþörungaseti á ári innan tiltekins svæðis í Miðfirði. Sótt er um leyfi til 30 ára og því nemur umsótt heildarmagn nýtts kalkþörungasets 36.000 m³. Samkvæmt lið 2.04 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, sbr. breytingalög nr. 138/2014, fellur framkvæmdin því undir efnistöku og/eða haugsetningu á landi eða úr hafsbotni þar sem áætlað er að raska minna en 25.000 m² svæði eða efnismagn er minna en 50.000 m³ og á undir framkvæmdaflokk C. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 106/2000 tekur Skipulagsstofnun ákvörðun samkvæmt 6. gr. laganna um hvort aðrar framkvæmdir í flokki C í 1. viðauka en þær sem kveðið er á um í skipulagslögum og lögum um mannvirki, eða slíkar framkvæmdir sem háðar eru leyfi Mannvirkjastofnunar, skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Flokkur C kom til með lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000 og skv. 11. gr. breytingalaganna skyldu framkvæmdir þær sem falla í flokk C háðar ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum frá 1. júní 2015. Þar sem framkvæmd leyfishafa er háð leyfi Orkustofnunar, eins og áður sagði, og meðferð stofnunarinnar var ekki lokið fyrir framangreint tímamark, var framkvæmdaraðila réttilega leiðbeint um tilkynningarskyldu vegna framkvæmdarinnar og tilkynnti hann um hana, eins og nánar greinir í málavaxtalýsingu.
 
Framkvæmdir í flokki C urðu matsskyldar í kjölfar breytinga á lögum nr. 106/2000, sem til komu m.a. vegna dómaframkvæmdar Evrópudómstólsins. Er nánar tiltekið í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 138/2014 að tilefni lagasetningarinnar séu athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA við innleiðingu Íslands á ákvæðum tilskipunar 85/337/EBE og að í flokki C séu þær framkvæmdir sem fallið hafi utan viðmiðunarmarka þeirra framkvæmda sem tilgreindar séu í 2. viðauka og nauðsynlegt þyki í ljósi athugasemdanna að bæta við gildandi lög. Varðandi þær framkvæmdir sem fallið hafi utan viðmiðunarmarka núgildandi laga, og gerð sé tillaga um að verði tilkynningarskyldar og falli í flokk C, sé í frumvarpinu gerð tillaga að einfaldari málsmeðferð en lagt sé til varðandi þær framkvæmdir sem falli í flokk B. Markmið einfaldari málsmeðferðar sé að stytta þann tíma sem taki að taka ákvörðun um matsskyldu. Varðandi þær framkvæmdir sem falli í flokk C verði gerðar vægari kröfur til framkvæmdaraðila um skil á gögnum með tilkynningu um framkvæmd til Skipulagsstofnunar og sveitarfélaganna og styttri tímafresti þessara aðila til að taka ákvörðun um matsskyldu en verið hafi varðandi þær tilkynningarskyldu framkvæmdir sem nú sé að finna í 2. viðauka laganna. Enn fremur verði Skipulagsstofnun og sveitarstjórnum heimilt en ekki skylt að leita umsagnar. Í athugasemdum með 4. gr. frumvarpsins, sem breytti 6. gr. laga nr. 106/2000, er áréttað að eins og með framkvæmdir sem falli í flokk B sé lagt til að sveitarstjórn og Skipulagsstofnun fari eftir viðmiðum þeim sem fram komi í 2. viðauka við ákvörðun um matsskyldu framkvæmda sem falli undir flokk C. Einnig að í samræmi við að gert sé ráð fyrir einfaldari og fljótlegri málsmeðferð framkvæmda sem falli í flokk C sé gerð lágmarkskrafa til þeirra gagna sem fylgja skuli tilkynningu um framkvæmd.

Um málsmeðferð Skipulagsstofnunar við mat á því hvort framkvæmdir í flokki C skuli háðar mati á umhverfisáhrifum er fjallað í 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. breytingalög nr. 138/2014. Í 1. mgr. segir að framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B og flokki C í 1. viðauka við lögin skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 5. mgr. 6. gr. segir að vegna framkvæmdar í flokki C, sem tilkynna beri til Skipulagsstofnunar, skuli stofnunin innan tveggja vikna frá því fullnægjandi gögn um framkvæmdina berist taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum. Við ákvörðun sína skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna. Stofnuninni er heimilt að leita álits leyfisveitanda og annarra aðila eftir eðli máls hverju sinni. Skal Skipulagsstofnun gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Eins og áður kom fram tók Skipulagsstofnun hina kærðu ákvörðun 9. desember 2015 og var það niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmdin væri ekki matsskyld.

Viðmið í 2. viðauka laga nr. 106/2000, sem fara skal eftir við ákvörðun um matsskyldu, eru talin upp í þremur töluliðum og varða eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið eru tilgreindir allt að sex aðrir töluliðir og undir tveimur þeirra stafliðir, annars vegar sex talsins og hins vegar tíu. Eru þannig talin fjöldi atriða sem taka skal mið af við matið. Skipulagsstofnun hefur útbúið eyðublað og sniðmát ákvörðunar um framkvæmd í flokki C. Þar skal koma fram heiti framkvæmdar, framkvæmdaraðili, sveitarfélag, tegund framkvæmdar og stutt samantekt framkvæmdalýsingar. Einnig hvort umsagna var leitað og þá frá hverjum, sem og hverjar helstu ábendingar þeirra séu sem áhrif hafi á ákvörðunina. Þá er gátlisti þar sem spurt er hvort framkvæmdin hafi áhrif á þætti sem taldir eru í 21 lið. Gert er ráð fyrir því að svarað sé já eða nei, spurt hvort áhrifin séu líkleg til að verða mikil og ætlast til þess að það sé skýrt nánar. Jafnframt er gert ráð fyrir dagsetningu ákvörðunar, hver hún sé, þ.e. matsskyld framkvæmd eða ekki háð mati, og hver kærufrestur sé.

Nefnt eyðublað var notað í máli þessu og sniðmátið fyllt inn, svo sem að framan er lýst. Um umsagnarferli er tekið fram að Skipulagsstofnun hafi ekki talið tilefni til að óska sérstaklega eftir umsögnum þar sem Orkustofnun hefði óskað eftir umsögnum og að Skipulagsstofnun hafi fengið þau gögn í hendur við meðferð málsins. Tók Skipulagsstofnun fram að Umhverfisstofnun, Hafrannsóknastofnun og Minjastofnun Íslands hafi ekki gert athugasemdir við leyfisumsókn framkvæmdaraðila. Rakti Skipulagsstofnun svo atriði úr umsögnum Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra, Húnaþings vestra og Fiskistofu, sem og svör framkvæmdaraðila við þeim. Svaraði Skipulagsstofnun gátlistanum svo til að því var neitað að mestu að framkvæmdin hefði áhrif á þá þætti sem þar voru taldir. Þó var því játað að framkvæmdin hefði áhrif á svæði sem njóti verndar samkvæmt alþjóðlegum samningum og tekið fram að þar væri um OSPAR-samninginn að ræða, eða samninginn um verndun Norðaustur-Atlantshafsins. Einnig var játað að gróður og gróðurlendi yrði fyrir áhrifum af völdum framkvæmdarinnar og tekið fram að þar væri um að ræða rask kalkþörunga, en að umfang rasks væri óverulegt. Frekari texta eða tilvísanir var ekki að finna um mat Skipulagsstofnunar á því að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en um matskennda ákvörðun var að ræða um það hvort að einhver þau viðmið sem fram koma í 2. viðauka laga nr. 106/2000 gerðu það að verkum að umrædd framkvæmd teldist matsskyld.

Þau atriði sem talin eru upp í 21 lið í gátlista samsvara að meginstefnu til þeim atriðum sem fram koma í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Gátlistinn tekur þó ekki til allra þeirra þátta. Hann tekur t.a.m. ekki til eðlis framkvæmdar, að teknu tilliti til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum og nýtingar náttúruauðlinda. Ekki heldur til staðsetningar framkvæmdar með tilliti til magns, gæða og getu til endurnýjunar náttúruauðlinda eða til eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar með tilliti til tímalengdar, tíðni og óafturkræfi áhrifa, sem og sammögnunar ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði.

Umhverfisstofnun gerði ekki athugasemdir við framkvæmdina í umsögn sinni frá 5. júní 2015 en tók jafnframt fram að hún teldi að stærðarviðmið, sem ætlað væri að gefa vísbendingar um líkleg áhrif efnistöku á landi, ættu að öllum líkindum ekki við þegar um efnistöku á hafsbotni væri að ræða, sérstaklega þegar efni væri dælt upp af hafsbotni úr seti sem væri jafn viðkvæmt og kalkþörungar. Hafrannsóknastofnun gerði sömuleiðis ekki athugasemdir við framkvæmdina í sinni umsögn, dags. 11. s.m., en lagði áherslu á að vegna óvenju hægs vaxtar kalkþörunganna myndi það væntanlega taka hundruð ára fyrir þá og lífríkið tengt þeim að jafna sig. Það væri því ekki um að ræða sjálfbæra nýtingu þeirra.

Verður að telja að framangreindar athugasemdir umsagnaraðila hafi gefið Skipulagsstofnun tilefni til að taka afstöðu til þeirra, enda um að ræða atriði sem vörðuðu annars vegar tilefni breytingalaga nr. 138/2014, þ.e. að þó að framkvæmd væri undir viðmiðunarmörkum bæri að leggja mat á hana að teknu tilliti til viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000, og hins vegar atriði sem ekki komu til skoðunar með gátlistanum, s.s. nýting náttúrurauðlindar, endurnýjun hennar og óafturkræfi áhrifa. Ekki er vikið að þessu efni umsagnanna í hinni kærðu ákvörðun eða að áðurnefndum viðmiðum 2. viðauka. Varð ekki úr því bætt með því að tiltaka í ákvörðuninni að umfang rasks kalkþörunga sé óverulegt. Þá játar Skipulagsstofnun því í hinni kærðu ákvörðun að áhrif verði á svæði sem njóti verndar samkvæmt alþjóðlegum samningum og tilgreinir OSPAR-samninginn í því sambandi. Hins vegar er þar engin afstaða tekin til þess hvort og þá hvaða þýðingu sú vernd hefur. Loks er enga heimfærslu til laga eða annarra réttarreglna að finna í ákvörðuninni.

Samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar skal stjórnvaldsákvörðun fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald. Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir um efni rökstuðnings að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athugasemdum við ákvæðið segir að um sé að ræða þau lágmarksskilyrði sem ávallt séu gerð til rökstuðnings.

Þrátt fyrir að ljóst sé að stefnt sé að einfaldari málsmeðferð við matsskylduákvarðanir vegna framkvæmda sem falla í flokk C verður ekki fram hjá því litið að lög nr. 106/2000 gera þá kröfu að lagt sé mat á það hvort þær framkvæmdir hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, að teknu tilliti til lögbundinna viðmiða 2. viðauka laganna. Slíkt mat getur aldrei orðið að fullu vélrænt og að mati úrskurðarnefndarinnar koma eyðublöð, sniðmát og gátlistar ekki í þess stað þótt slík verkfæri geti komið að góðum notum við matið og stuðlað að samræmi í ákvarðanatöku.

Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hvaða viðmið 2. viðauka laga nr. 106/2000 koma til skoðunar, en svo sem áður er rakið verður ekki ráðið af hinni kærðu ákvörðun og rökstuðningi hennar að mat Skipulagsstofnunar, þess efnis að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, hafi með fullnægjandi hætti farið fram samkvæmt nánar tilgreindum viðmiðum 2. viðauka. Er ekki hægt að útiloka að efni hinnar kærðu ákvörðunar hefði orðið annað ef svo hefði verið. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður því að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði komist hjá ógildingu hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. desember 2015 um að nýting kalkþörungasets í Miðfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon