54/2020 Barmahlíð

Árið 2020, þriðjudaginn 17. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dóm-stjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2020, kæra á ákvörðun  byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. maí 2020 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir hækkun þaks hússins að Barmahlíð 19-21 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júní 2020, er barst nefndinni 22. s.m., kæra eigandi, Barmahlíð 19, og eigandi, Barmahlíð 21, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. maí 2020 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir hækkun þaks hússins að Barmahlíð 19-21. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Málavextir: Hinn 31. mars 2020 lögðu kærendur fram umsókn um leyfi til þess að stækka íbúðir á 2. hæð fjöleignarhússins nr. 19-21 við Barmahlíð með því að hækka þak og útbúa svefnherbergi, baðherbergi og þvottahús, auk þess að bæta við svölum á rishæð. Fól umsóknin í sér að mænishæð hússins myndi hækka um 2,51 metra. Umsókn kærenda var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. apríl 2020 þar sem afgreiðslu málsins var frestað með vísan til athugasemda og málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Hinn 24. s.m. tók skipulagsfulltrúi umsóknina fyrir og skilaði neikvæðri umsögn, dags. 15. maí 2020. Umsóknin var tekin að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19 s.m. ásamt framangreindri umsögn skipulagsfulltrúa. Var umsókninni synjað með eftirfarandi bókun: „Synjað. Með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 15. maí 2020.“

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að umsókn þeirra um hækkun á þaki Barmahlíðar 19-21 hafi verið synjað með vísan til þess að lagt hefði verið til að húsaröðin Barmahlíð 10-24 nyti verndar í rauðum flokki, þrátt fyrir að breytingar hefðu verið gerðar á einhverjum þeirra með tilheyrandi röskun á heildarmynd. Ráðgjafar fyrir hverfisskipulag Hlíða hafi í ljósi niðurstöðu Borgarsögusafns lagt til að þessi hús verði meðal þeirra húsaraða í Hlíðum sem fái sérstaka vernd og að þakhækkun verði ekki heimiluð. Framangreind niðurstaða sé í mótsögn við þær afgreiðslur sem þegar hafi falið í sér leyfi fyrir hækkunum, líkt og hér sé sótt um. Með engu móti sé hægt að sjá að framangreind rök geti vegið þyngra en sú skylda stjórnvalds að meðhöndla sambærileg mál með sambærilegum hætti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Synjunin feli einnig í sér brot á meðalhófsreglu 12. gr. laganna.

Sá hluti Hlíðarhverfis sem afmarkast í norðri af Miklubraut, í austri af Stakkahlíð, í suðri af Hamrahlíð og í suðvestri af Eskihlíð, hafi verið byggður upp á árunum 1944 til 1955. Breytingar á húsum, t.d. þakbreytingar, hafi verið gerðar allt til dagsins í dag. Síðustu breytingar á þakrými og útliti í Barmahlíð hafi verið gerðar á síðustu tíu árum. Á svæðinu séu samtals 208 af 250 húsum með íbúðarrými í risi, eða 83%. Við íbúðakaup á efri hæðum í Barmahlíð sé fólk með það í huga að nýta rishæð vegna fordæma fyrir nýtingu rishæða í hverfinu. Í ljósi þess að næsta hús til vesturs við Barmahlíð 19-21, sem er nr. 15-17, hafi verið hækkað sé mjög eðlilegt að hægt verði að nýta risið á húsinu við Barmahlíð 19-21 á sambærilegan hátt. Húsið að Barmahlíð 15-17 sé í grunninn alveg eins auk þess sem það hafi verið teiknað af sömu arkitektum. Þakásýnd hússins að Barmahlíð 19-21 hafi mjög lítil áhrif á götumynd og upplifun á göturými.

Risið á húsinu að Barmahlíð 15-17 hafi verið hækkað samkvæmt teikningum frá 1958 og búið sé að leyfa breytingu á risinu í nafni upprunalegs arkitekts. Glerskálum hafi verið bætt við samkvæmt teikningum frá 1981. Af framangreindu megi gera ráð fyrir að mögulegar breytingar á húsum í nágrenninu, í samræmi við þarfir fólks, hafi verið afar skýr ætlun arkitektsins sjálfs, en ekki að húsin yrðu óbreytt um ókomna tíð. Húsið að Barmahlíð 9 sé í grunnin alveg eins og húsið að Barmahlíð 19-21 að öðru leyti en því að það sé ekki parhús heldur sé það með einni íbúð á hverri hæð. Það samsvari því helmingi hússins að Barmahlíð 19-21 og Barmahlíð 15-17. Húsið að Barmahlíð 9 sé teiknað árið 1946 af sömu arkitektum. Teikningum hafi verið breytt árið 2005 og 2007 og þaki lyft með breytingum í framhaldinu.

Þar sem tími hafi verið kominn á endurnýjun þakefnis í Barmahlíð 19-21 og þörf sé fyrir meiri íbúðarrými hafi verið sótt um að hækka ris og að stækka efri íbúðir. Ekki hafi verið sótt um auka fastanúmer og íbúðafjöldi sé óbreyttur. Þakhalli á breyttu þaki sé 40° og mun minni en á næsta húsi að Barmahlíð 15-17 þar sem þakhallinn sé 75°. Flest hús í hverfinu séu með tvíhallandi þaki og kvistum þar sem meðalþakhalli sé 35-55°. Tillaga arkitekta að breytingu á rishæð sé í anda þeirra bygginga sem í hverfinu séu og beri virðingu fyrir upprunalegri hönnun. Kvistarnir kallist á við núverandi byggingar í kring.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé markmiðið að nýta land og lóðir betur og sé þétting byggðar eitt af leiðarljósum skipulagsins ásamt blandaðri byggð með góðu hlutfalli af litlum, meðalstórum og stórum íbúðum í sama hverfi. Stækkun íbúða á efri hæð við Barmahlíð 19-21 með þakstækkun sé í anda markmiða Reykjavíkurborgar um þéttingu byggðar og blöndun íbúðastærða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að umsókn kærenda hafi af byggingar­fulltrúa verið send til umsagnar skipulagsfulltrúa í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga um mann-virki nr. 160/2010, sbr. gr. 2.4.2 í byggingarreglugerð nr. 112/2010 m.s.br. Í umsögn skipulags­fulltrúa, dags. 15. maí 2020, komi fram að ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir það svæði sem fasteignin tilheyri. Í gangi sé vinna við gerð hverfisskipulags þar sem settir séu fram skilmálar og leiðbeiningar varðandi breytingar á útliti, þaki og svölum húsa í Hlíðahverfi. Í byggða­könnun Borgarsögusafns Reykjavíkur, sem hafi verið unnin vegna vinnslu hverfis­skipulags Hlíða, komi fram að húsaröðin Barmahlíð 10-24 sé ein þeirra húsaraða sem sett séu í rauðan flokk. Byggingar í rauðum flokki séu þær sem teljist hafa hátt varðveislugildi og fara skuli varlega í breytingar á þeim. Skipulagsfulltrúi bendi á að húsaröðin Barmahlíð 10-24 hafi verið reist á árunum 1945-1947 og njóti verndar þrátt fyrir að gerðar hafi verið breytingar á sumum húsanna, sem raski heildarmynd götunnar. Sérfróðir ráðgjafar hafi lagt til við vinnslu hverfis-skipulags að húsaröðin njóti sérstakrar verndar og að þakhækkun verði ekki heimiluð.

Samþykkt á hækkun þaks fyrir fasteignina Barmahlíð 9 hafi verið samþykkt árið 2005 eða fyrir 15 árum. Þak Barmahlíðar 15-17 hafi verið hækkað árið 1958, eða fyrir 62 árum. Mikið hafi breyst í skipulagsmálum á síðustu 15 árum, hvað þá á sex áratugum. Sé verulega langt seilst að telja að nefndar breytingar séu þess eðlis að um brot á jafnræðisreglu sé að ræða. Við Barmahlíð standi 56 númeruð hús en einungis tvö séu nefnd í kæru sem fordæmi.

Skipulagsyfirvöld hafi lagt til grundvallar ákvörðun sinni mat sérfróðs aðila um verndum gamalla bygginga í borginni. Lagt hafi verið til af hönnuðum við hverfiskipulag Hlíða að mat Borgarsögusafns verði tekið inn í skilmála hverfisskipulagsins og sé því eðlilegt að það sé lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknarinnar.

Hvað varði brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá sé það skilyrði slíks brots að fyrir liggi að fleiri valkostir hafi verið til staðar við töku ákvörðunar sem gengju skemur en kærð ákvörðun. Ekki sé að sjá að kærendur hafi lagt til aðra tillögu með umsókn sinni en þá sem synjað hafi verið.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærandi bendir á að ný rök fyrir breyttri afgreiðslu byggingarfulltrúa hafi komið í ljós sem krefjist breyttrar afgreiðslu hans á erindinu. Afar brýnt sé að breyta þaki hússins að Barmahlíð 19-21 af heilsufarsástæðum eins fljótt og hægt sé þar sem þakið sé með asbesti sem sé afar krabbameinsvaldandi efni. Þakið sé einnig farið að leka, sem gæti haft alvarlegar heilsufarslegar afleiðingar fyrir íbúa.

Í lögum nr. 104/2001 um húsafriðun komi skýrt fram að friða megi mannvirki, hús eða húshluta. Samkvæmt 5. gr. laganna ákveði ráðherra friðun eða brottfall friðunar að fengnum tillögum húsafriðunarnefndar. Ekkert slíkt hafi átt sér stað og njóti því umrædd hús ekki verndar. Umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi því ekki lagastoð fyrir því að nota þetta sem rök til að hafna breytingum á þakrými hússins. Tillögur þeirra sem skipulagsfulltrúi hafi nefnt „sérfróðir ráðgjafar“, um að húsaröðin fái vernd, hafi ekkert lagalegt vægi. Þær breytingar í skipulagsmálum sem Reykjavíkurborg vísi til hafi ekki hindrað borgaryfirvöld í að heimila miklar breytingar á þaki Barmahlíðar 6 á síðustu tveimur árum. Að veita aðilum leyfi til að breyta þakrými sé því án efa fordæmisgefandi.

———-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 10. nóvember 2020.

Niðurstaða: Lóðin Barmahlíð 19-21 tilheyrir grónu hverfi, sem hefur mótast í tímans rás með veitingu einstakra byggingarleyfa, en hverfið hefur ekki verið deiliskipulagt. Þegar aðstæður eru eins og að framan greinir er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í sam­ræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Umsókn kærenda laut að heimild til að stækka íbúðir á 2. hæð í Barmahlíð 19-21 með því að hækka þak og útbúa rishæð með svefnrými, baðherbergi og þvottaherbergi, auk þess að svölum yrði bætt við á rishæð. Kærendur benda á að mænishæð á nýju þaki sé sambærileg því sem sé á mænisþökum í kring. Gert sé ráð fyrir kvistum og séu þeir með einhallandi þaki. Samanlögð heildarlengd kvista sé minni en 40% af samanlagðri heildarlengd þakkanta.

Fyrir liggur að á liðnum árum hafa verið veittar byggingarheimildir og breytingar verið gerðar á þakrými nærliggjandi húsa og víðar í umræddu hverfi, m.a. á húsinu Barmahlíð 15-17, sem stendur við hlið húss kærenda. Samkvæmt því verður ekki annað ráðið en að umsókn kærenda um hækkun á þaki húss þeirra hafi verið í samræmi við gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði, sem eru þeir þættir er líta ber til þegar umsókn um byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði er metin, sbr. orðalag 44. gr. skipulagslaga.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 15. maí 2020, kemur m.a. fram að ráðgjafar fyrir hverfis-skipulag Hlíða hafi, í ljósi niðurstöðu Borgarsögusafns Reykjavíkur, lagt til að umrædd hús verði meðal þeirra húsaraða í Hlíðum sem fái sérstaka vernd og að þakhækkun verði ekki heimiluð. Jafnframt kemur fram í umsögninni að þrátt fyrir að skilmálar, leiðbeiningar og byggðakönnun fyrir Hlíðar liggi fyrir sé hverfisskipulag Hlíða enn ekki samþykkt þar sem verið sé að vinna úr gögnum og samræma. Í byggðakönnun Borgarsögusafns sem unnin hafi verið fyrir Hlíðar komi fram að húsaröðin Barmahlíð 10-24 sé ein þeirra húsaraða sem sett séu í rauðan flokk, þ.e. þau hafi hátt varðveislugildi og fara skuli varlega í allar breytingar.

Skoðun úrskurðarnefndarinnar á vettvangi leiddi í ljós að húsnúmer sunnan götu Barmahlíðar eru sléttar tölur en húsnúmer norðan götu oddatölu, en þar á meðal er hús kærenda. Húsin sunnan götu, sem bera númer á bilinu 10-24, hafa einsleitt yfirbragð og mynda heildstæða götumynd, en húsin norðan götunnar, sem bera oddatölunúmer og eru fjögur talsins við umræddan hluta hennar, eru hins vegar fjölbreyttari að formi og gerð. Hefur til að mynda þaki hússins að Barmahlíð 15-17 verið lyft með sama hætti og umsókn kærenda laut að svo sem áður greinir. Má ráða af orðalagi áðurnefnds álits Borgarsögusafns Reykjavíkur að verndun götumyndar Barmahlíðar 10-24 eigi einungis að ná til húsaraðarinnar sunnan götu enda myndi verndunin ella aðeins ná til hálfs hússins að Barmahlíð 23-25. Þá liggur ekki fyrir að þar til bær stjórnvöld hafi með lögformlegum hætti tekið ákvörðun um verndun húsaraða á nefndum stað og getur því fyrrgreind verndunartillaga ekki verið forsenda stjórnvaldsákvörðunar. Rétt þykir að benda á að í núgildandi skipulagslögum er ekki heimild til að fresta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar vegna yfirstandandi skipulagsvinnu svæðis, svo sem var í 6. mgr. 43. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum annmörkum, m.a. hvað rökstuðning varðar, að fallist verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. maí 2020 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir hækkun þaks hússins að Barmahlíð 19-21 í Reykjavík.