Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

54/2012 Skútuvogur

Árið 2015, föstudaginn 24. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2012, kæra á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 4. maí 2012  um að hafna beiðni um afskipti stofnunarinnar af málsmeðferð skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar vegna umsóknar um leyfi til að innrétta húsvarðaríbúð í atvinnuhúsnæði að Skútuvogi 12.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júní 2012, sem barst nefndinni 4. s.m., kærir Garðar Briem hrl., f.h. SP fasteignafélags ehf., þá ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 4. maí 2012 að hafna beiðni um afskipti stofnunarinnar af málsmeðferð skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar vegna umsóknar um leyfi til að innrétta húsvarðaríbúð í atvinnuhúsnæði að Skútuvogi 12. Til vara er kærð sú ákvörðun skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar að halda ekki áfram upphaflegu umsóknarferli. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
   
   
   
Gögn málsins bárust frá Mannvirkjastofnun 20. júní 2012 og frá Reykjavíkurborg 14. ágúst s.á.

Málavextir: Hinn 5. janúar 2012 felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík um leyfi til að innrétta húsvarðaríbúð í eignarhluta 03 0103 í húsi nr. 12 við Skútuvog. Hinn 20. s.m. lagði kærandi inn beiðni til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar um að upprunaleg umsókn hans frá 2009 yrði tekin aftur fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa. Var greindri beiðni kæranda hafnað með bréfi lögfræðings skipulags- og byggingarsviðs, dags. 22. febrúar s.á., og þess krafist að sótt yrði um nýtt byggingarleyfi. 

Með bréfi, dags. 29. febrúar 2012, beindi kærandi þeirri kröfu til Mannvirkjastofnunar að hún tæki til skoðunar synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík á að taka umsókn kæranda aftur til meðferðar. Kallaði stofnunin eftir skýringum frá byggingarfulltrúanum 21. mars s.á., sem bárust 3. apríl s.á. Var greindri beiðni kæranda synjað með bréfi frá Mannvirkjastofnun, dags. 4. maí s.á., en þar segir m.a:  „ Að mati stofnunarinnar er það háð mati byggingarfulltrúa hvort hann óski eftir því að umsækjandi fylli út nýtt umsóknareyðublað og skili til byggingarfulltrúa ásamt nýjum uppdráttum, eftir atvikum samskonar og þeim sem fylgdu fyrri umsókn, eða hvort byggt sé á fyrri umsókn og þeim gögnum sem þeim fylgdu.“
Hinn 11. febrúar 2014 var upphafleg umsókn kæranda frá 2009 tekin fyrir á ný á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík. Var málinu frestað og kallað eftir frekari gögnum, s.s. samþykki nýrra meðeigenda.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að ferli hafi hafist þegar hann hafi lagt inn umsókn til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar og sé því ekki lokið. Hafi skipulags- og byggingarsvið synjað erindi kæranda en úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála fellt þá afgreiðslu úr gildi. Úr því að synjun embættisins hafi ekki verið talin gild liggi beint við að hin upprunalega umsókn, sem móttekin hafi verið 2009, sé í fullu gildi og embættið þurfi að taka nýja ákvörðun í stað þeirrar ákvörðunar sem úrskurðarnefndin hafi fellt úr gildi.

Það sé misskilningur embættisins að hinu upprunalega umsóknarferli hafi lokið og að tilefni sé til þess að lögð verði inn ný umsókn. Hafi úrskurðarnefndin talið að hin kærða ákvörðun væri hvorki reist á málefnalegum grunni né studd haldbærum rökum. Af þeim sökum yrði að taka málið á ný til meðferðar og úrskurðar, annaðhvort með samþykki eða synjun. Ekki sé hægt að ætlast til að lögð verði inn ný umsókn um byggingarleyfi. Hafi lögformleg umsókn verið afhent á sínum tíma og eigi það ferli sem þá hafi hafist að ganga sinn veg á enda.

Að auki sé ekki hægt að sætta sig við þá ákvörðun Mannvirkjastofnunar að það sé háð mati byggingarfulltrúa hvort hann óski eftir því að umsækjandi fylli út nýtt umsóknareyðublað. Virðist stofnunin misskilja ferli umsókna um byggingarleyfi þar sem hún hafi talið að unnt sé að sækja um nýtt byggingarleyfi þegar afstaða hafi ekki verið tekin til fyrri umsóknar um sama erindi og sú umsókn hafi ekki runnið sitt skeið á enda. Með því að taka við erindi kæranda og kalla eftir skýringum frá byggingarfulltrúa hafi málið farið í löglegt ferli innan stofnunarinnar. Ekki séu því haldbær rök til að halda því fram að stofnuninni beri ekki að sinna kærum frá almennum borgurum.

Málsrök Mannvirkjastofnunar: Vísað er til þess að 18. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 feli í sér heimild stofnunarinnar til íhlutunar sem eigi  aðeins að beita í undantekningartilvikum. Heimildinni sé ekki ætlað að vera kæruleið fyrir hinn almenna borgara. Um sé að ræða heimild eins stjórnvalds til afskipta af stjórnsýslu annars stjórnvalds, háð mati þess fyrrnefnda, og sé því eðli máls samkvæmt ekki ákvörðun sem beint sé að borgurunum. Ákvörðunin sé ekki ákvörðun um rétt eða skyldu aðila máls. Af þeim sökum sé ákvörðun um að beita ekki heimild 18. gr. mannvirkjalaga til íhlutunar í stjórnsýslu byggingarfulltrúa ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli 59. gr. laganna. Beri því að vísa kærunni frá.

Af hálfu stofnunarinnar hafi það verið talið háð mati byggingarfulltrúa hvort hann óskaði eftir því að umsækjandi fyllti út nýtt umsóknareyðublað og skilaði til byggingarfulltrúa ásamt nýjum uppdráttum, eftir atvikum samskonar og þeim sem fylgt hafi fyrri umsókn, eða hvort byggt yrði á fyrri umsókn og þeim gögnum sem henni hafi fylgt. Við meðferð umsóknar, eftir að mál hafi verið tekið fyrir að nýju, sé byggingarfulltrúa ávallt heimilt á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að óska nýrra afrita af uppdráttum eða frekari gagna, gerist slíks þörf, t.d. ef í ljós kæmi að uppdrættir hafi ekki uppfyllt ákvæði laga og reglugerða eða að afla þyrfti nýrra umsagna. Hafi ekki verið talið að afgreiðsla byggingarfulltrúa hvað þetta varðaði færi í bága við lög. Snúist ágreiningurinn einungis um það hvort umsækjanda sé skylt að fylla út umsóknareyðublað að nýju og sé hann ekki þess eðlis að tilefni sé til íhlutunar á grundvelli 18. gr. laga um mannvirki. Sé bent á að heimildin sé neyðarúrræði sem einungis skuli beitt undantekningartilvikum. Það sé háð mati stofnunarinnar hvort 18. gr. mannvirkjalaga sé beitt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er skírskotað til þess að í þeim tilvikum þar sem úrskurðarnefnd hafi fellt úr gildi synjanir á byggingarleyfisumsóknum hafi það verið venja hjá embætti byggingarfulltrúa að óska eftir nýrri byggingarleyfisumsókn og nýjum uppdráttum stæði vilji til að fá mál tekin fyrir að nýju. Hafi verið litið svo á að með úrskurðum úrskurðarnefndarinnar sé bundinn endir á tiltekið mál og því þurfi að stofna nýtt mál sé óskað frekari meðferðar. Sé á það bent að úrskurðarnefndin hafi ekki lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka málið fyrir að nýju. Mál líkt og það sem hér um ræði sé því ekki tekið upp að frumkvæði embættisins heldur verði að koma fram ósk um það. Hafi embættið því litið svo á að eðlilegast væri að bera þá ósk fram í formi nýrrar umsóknar, sem fái þá nýja umfjöllun.

Sú krafa að umsækjandi leggi fram nýja uppdrætti sé bæði eðlileg og nauðsynleg. Sé í því sambandi vísað til þeirra skýringa sem áður hafi komið fram af hálfu embættisins að ekki þyki viðeigandi að notast við uppdrætti sem áður hafi verið stimplaðir með synjun. Slík notkun á gögnum embættisins geti verið til þess fallin að valda ruglingi eða misskilningi síðar meir, enda sé um opinber skjöl að ræða sem lýsi sjálfstætt tilteknum lyktum máls og geti haft þýðingu síðar, t.d. í dómsmálum. Megi af þeim sökum einnig halda því fram að það sé með öllu óheimilt að breyta slíkum gögnum með nýjum eða breyttum áritunum.

Verði ekki með nokkru móti séð að sú einfalda gagnaöflun, þ.e. að fylla út byggingarleyfisumsókn og útvega afrit uppdrátta, sé svo íþyngjandi, kostnaðarsöm, erfið eða ósanngjörn fyrir umsækjanda að ekki megi beina þeim tilmælum til hans að leggja þau fram, enda sé málið til orðið að hans frumkvæði. Sérstaklega sé vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í þeim efnum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi ákvörðunar Mannvirkjastofnunar um að hafna beiðni um afskipti stofnunarinnar af málsmeðferð skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar. Að auki er deilt um þá málsmeðferð borgarinnar vegna umsóknar kæranda um byggingarleyfi.

Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Ákvörðunin verður þó að binda endi á mál til þess að hún sé kæranleg, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Á grundvelli 18. gr. mannvirkjalaga getur Mannvirkjastofnun tekið til athugunar hvort afgreiðsla byggingarfulltrúa hafi farið í bága við lög. Stofnunin kallaði eftir gögnum frá byggingarfulltrúanum í Reykjavík á grundvelli 1. mgr. nefndrar lagagreinar en niðurstaða stofnunarinnar var að ekki væri tilefni til íhlutunar. Samkvæmt 3. mgr. 18. gr. skal stjórnsýsla máls vera í höndum byggingarfulltrúa þegar meðferð Mannvirkjastofnunar er lokið og er málið nú til meðferðar hjá byggingarfulltrúa á grundvelli upphaflegrar umsóknar kæranda, eins og nánar er lýst í málavöxtum. Sætir meðferð málsins ekki lögmætisathugun nefndarinnar fyrr en endanleg niðurstaða liggur fyrir, sem eftir atvikum er þá kæranleg til nefndarinnar. Ljóst er af framangreindu að málinu er ólokið og liggur því ekki fyrir nein sú ákvörðun sem bundið getur endi á mál í skilningi áðurgreindrar 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá nefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson