Fyrir var tekið mál nr. 53/2014, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. júní 2014, er barst nefndinni 23. s.m., kæra fimmtán erfingjar fyrrum eiganda jarðarinnar Arnarness og núverandi eigendur hluta lands í Arnarnesi, m.a. lóðar að Hegranesi 1-3, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí s.á. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. júní 2014, sem barst nefndinni sama dag, kæra Gísli Vilhjálmsson og Kristín Jónsdóttir, Súlunesi 25, Garðabæ, fyrrgreinda ákvörðun. Er gerð sú krafa að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að hún verði felld úr gildi hvað varðar grein 4.8 í skilmálum deiliskipulags Arnarness. Til þrautavara er þess krafist að bótaskylda sveitarfélagsins verði viðurkennd vegna gildistöku deiliskipulags Arnarness. Þá kærir Mavik ehf., Kringlunni 4-6, Reykjavík, sömu ákvörðun með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júní 2014, er barst nefndinni sama dag. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að grein 4.8 – Nýtingarhlutfall, í skilmálum deiliskipulagsins, verði felld úr gildi. Þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verða síðargreindu tvö kærumálin, sem eru nr. 54/2014 og 55/2014, sameinuð máli þessu.
Gögn í málunum bárust frá Garðabæ 8. ágúst 2014, í nóvember 2015 og febrúar 2016.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 23/2010 var m.a. komist að þeirri niðurstöðu að ekkert deiliskipulag væri í gildi fyrir Arnarnes. Hafist var handa við gerð deiliskipulags og var lýsing deiliskipulagsgerðar skv. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 samþykkt í skipulagsnefnd Garðabæjar 10. mars 2011 og í bæjarstjórn 17. s.m. Lýsingin var send Skipulagsstofnun til umsagnar 4. maí s.á., sbr. 3. mgr. 40. gr. laganna, og hinn 17. ágúst s.á. var haldinn fundur til kynningar vinnu við skipulagstillögu í samræmi við 4. mgr. nefnds ákvæðis.
Ákveðið var að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á fundi bæjarstjórnar 4. apríl 2013 og birtust auglýsingar í Lögbirtingablaði og Fréttablaðinu í byrjun júní 2013. Lá tillagan frammi á bæjarskrifstofum Garðabæjar frá 4. júní til og með 27. ágúst s.á. og var enn fremur aðgengileg á heimasíðu sveitarfélagsins. Allnokkrar athugasemdir bárust á auglýsingatíma, m.a. voru gerðar athugasemdir við grein 4.8 í almennum skipulagsskilmálum þar sem sagði m.a.: „Nýtingarhlutfall á hverri lóð má vera allt að 0,45. Þó skal byggður flötur hússins aldrei verða meira en 30% af flatarmáli lóðar.“ Byggðust athugasemdir við nefnt atriði á því að verið væri að takmarka með ólögmætum hætti nýtingarrétt eigenda lóða í Arnarnesi á eignum sínum.
Á fundi skipulagsnefndar Garðabæjar 23. janúar 2014 var deiliskipulagstillagan lögð fram og m.a. fjallað um framangreindar athugasemdir. Eftirfarandi var fært til bókar: „Að athuguðu máli leggur skipulagsnefnd til að hækka ákvæði um byggðan flöt úr 30% í 35% í tillögu að deiliskipulagi Arnarness.“ Einnig var bókað að nefndin liti svo á að tillagan fæli ekki í sér breytingu á kynntri tillögu í grundvallaratriðum og því bæri ekki að kynna hana að nýju skv. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.
Á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar s.á. var deiliskipulagstillagan tekin fyrir að nýju. Lagðar voru fram innsendar athugasemdir og tillaga að greinargerð með svörum við þeim. Ásamt framangreindum breytingum á leyfilegu hámarki byggingarflatar var lagt til að tekið yrði tillit til athugasemdar um fyrirhuguð keðju-/stallahús, með allt að 12 íbúðum, á lóðinni við Hegranes nr. 1-3. Athugasemdin varðaði meint stílbrot á núverandi byggðarmynstri, sem einkenndist af einbýlishúsum, og einnig að líkur á verðfalli eigna í Arnarnesi myndu aukast. Breytingin fólst í því að í stað fyrirhugaðra keðjuhúsa á lóðinni yrði gert ráð fyrir fjórum einbýlishúsum. Var deiliskipulagstillögunni breytt í samræmi við framangreint áður en hún var samþykkt af nefndinni.
Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 18. mars 2014 var samþykkt að vísa deiliskipulagstillögunni til afgreiðslu bæjarstjórnar. Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 3. apríl s.á. var tillagan lögð fram ásamt athugasemdum við auglýsta tillögu og svörum við þeim. Tillagan var samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.
Hið samþykkta deiliskipulag var sent Skipulagsstofnun til skoðunar og voru gerðar nokkrar athugasemdir við það samkvæmt bréfi, dags. 9. maí 2014, en ekki gerð athugasemd við að auglýsing yrði birt um gildistöku skipulagsins. Auglýsing um gildistökuna birtist síðan í B-deild Stjórnartíðinda 23. maí 2014. Lagfærðir uppdrættir og greinargerð, í samræmi við athugasemdir Skipulagsstofnunar, bárust stofnuninni með bréfi, dags. 1. ágúst 2014.
Málsrök kærenda: Þeir kærendur sem jafnframt eru eigendur lóðarinnar Hegraness 1-3 kveðast vera ósáttir við vinnubrögð Garðabæjar í kringum hið kærða deiliskipulag. Telja þeir að skipulagið sé ekki í samræmi við lög og að málsmeðferðarreglna hafi ekki verið gætt við gerð þess.
Samþykki bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 hafi verið ólögmætt, m.a. af þeim sökum að einn af þeim er hafi veitt samþykki sitt fyrir skipulaginu búi að Súlunesi 14, sem sé eina húsið á skipulagssvæðinu sem ekki sé einbýlishús. Einungis séu fimm einbýlishúsalóðir á milli Súluness 14 og Hegraness 1-3. Vísi kærendur til þess að hluti þeirrar einu athugasemdar sem hafi borist við upphaflega skilmála um nýtingu lóðar kærenda hafi lotið sérstaklega að því að bygging fjölbýlishúsa á lóðinni myndi rýra verð fasteigna á svæðinu. Engin greining hafi verið gerð á þessari röksemd af hálfu bæjarstjórnar í aðdraganda ákvörðunar um að breyta deiliskipulaginu og verði því að telja meiri líkur en minni til þess að meint möguleg verðlækkun íbúðarhúsalóða, þ.m.t. Súluness 14, hafi haft þýðingu við þá kúvendingu frá upphaflegri tillögu sem orðið hafi á skipulagi lóðarinnar að Hegranesi 1-3.
Einnig telji kærendur að sú ákvörðun að breyta upphaflegri skipulagstillögu fyrir svæðið hafi verið illa ígrunduð og unnin í flýti. Hafi hún því hvorki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né vandaða stjórnsýsluhætti. Breyting sú er gerð hafi verið á skipulagstillögunni varðandi lóðina að Hegranesi 1-3 hafi að því best verði séð verið gerð á grundvelli athugasemda frá einum aðila, íbúa sem sé ekki í grennd við nefnda lóð.
Aðrir kærendur byggja kröfu sína um ógildingu á því að með grein 4.8 í skipulagsskilmálunum, sem kveði á um að hámarksnýtingarhlutfall sé 0,45 og hámark byggðs flatar 35% af stærð lóðar, sé eignarréttindum kærenda takmörk sett með ólögmætum hætti. Lóðir á Arnarnesi séu eignarlóðir og verið sé að takmarka stjórnarskrárvarin réttindi með framangreindum ákvæðum. Um sé að ræða íþyngjandi skerðingu á þeim nýtingarrétti sem byggt hafi verið á í skipulagsframkvæmd á svæðinu allt frá árinu 1964. Með hinu nýja deiliskipulagi séu brotnar reglur stjórnsýsluréttarins um jafnræði og meðalhóf, auk lögmætisreglu.
Við skipulagningu nýbyggingarsvæða sé sjaldnast til að dreifa einstaklingsbundnum lögvörðum hagsmunum en öðru máli gegni þegar gert sé skipulag fyrir fastmótaða og gróna byggð, eins og sé tilfellið í þessu máli. Þegar svo standi á feli deiliskipulagsákvörðun í sér endurskoðun á skipulagi reits með gróinni byggð og beri að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra er breyting skipulags varði.
Ekki hafi verið sýnt fram á að nauðsynlegt sé að takmarka réttindi kærenda með þeim hætti sem gert sé í skipulaginu, með tilliti til þeirra meginmarkmiða sem að sé stefnt með því. Umræddir skilmálar séu því í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Óljóst sé hvaða heildaryfirbragð byggðar sé verið að vernda, eins og talað sé um í greinargerð. Ekki sé málefnalegt sjónarmið í sjálfu sér að setja eignarrétti fjölda manna íþyngjandi og takmarkandi skorður í því skyni að skipulagsyfirvöld geti komist hjá mögulegum ágreiningi í óljósri framtíð. Þá séu reglur um nýtingarhlutfall og byggðan flöt engin trygging fyrir því að ekki komi upp deilur um skipulagsmál í framtíðinni.
Aðferð sú sem notuð sé til að ná markmiðum deiliskipulagsins skapi ójafnræði á milli einstakra eigenda fasteigna á svæðinu. Orsakist það m.a. af því að áður hafi verið veitt einstök byggingarleyfi sem samræmist ekki þeirri stefnumörkun sem nú skuli fylgja samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi. Þetta valdi því að ekki verði samræmi innan hverfisins í nýtingarhlutfalli vegna bygginga sem þar séu fyrir með hærra nýtingarhlutfall en miðað sé við í hinu kærða skipulagi. Þeir aðilar sem eigi í dag óbyggðar lóðir eða lóðir sem ekki séu nýttar í samræmi við fyrra skipulag muni njóta lakari réttar en þeir sem þegar hafi fullnýtt lóðir sínar eða nýtt þær umfram þær heimildir sem hið nýja deiliskipulag geri ráð fyrir.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er þess aðallega krafist að kærunum verði vísað frá nefndinni þar sem engin kæruheimild sé til staðar, sbr. ákvæði 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsáætlanir, svo sem aðalskipulag og svæðisskipulag, hafi almennt verið taldar til almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Hið kærða deiliskipulag nái til alls Arnarnessins og bindi hendur allra frá birtingu þess í B-deild Stjórnartíðinda. Því beri ekki að líta á kæruefnið sem kæru á stjórnvaldsákvörðun heldur kæru á setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla, en slíkar kærur heyri ekki undir úrskurðarnefndina. Af 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála megi ráða að eingöngu séu kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem mælt sé fyrir um í lögum hverju sinni, sbr. hið áður tilvísaða ákvæði 52. gr. skipulagslaga.
Verði ekki fallist á frávísun málsins samkvæmt framangreindu telji Garðabær engu að síður að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 verði ekki beitt um þá ákvörðun bæjarstjórnar að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins kunni þó að gilda um samþykki á skipulaginu.
Verði málinu ekki vísað frá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Varðandi lóðina Hegranes 1-3 hafi í auglýstri skipulagstillögu verið gert ráð fyrir því að hún yrði skilgreind sem íbúðarlóð, nánar tiltekið að þar yrðu keðjuhús með 12 íbúðum. Í eldra skipulagi Arnarness hafi lóðin verið skilgreind sem verslunarlóð (þjónustu- og íbúðarsvæði). Eftir að athugasemdafrestur hafi runnið út hafi verið gerðar tilteknar breytingar á deiliskipulagstillögunni, m.a. hafi skipulagi lóðarinnar Hegraness 1-3 verið breytt þannig að í stað keðjuhúsanna hafi verið skipulagðar fjórar einbýlishúsalóðir. Þannig hafi ekki verið um neina breytingu á notkun lóðarinnar að ræða, þ.e. hún hafi áfram verið skilgreind sem íbúðarlóð. Því sé sérstaklega mótmælt að nefnd breyting á húsagerð hafi leitt til verulegrar skerðingar á nýtingarmöguleikum lóðarinnar, eins og fullyrt sé. Breytingin hafi verið gerð áður en deiliskipulagið hafi tekið gildi og því sé ekki um breytingu á samþykktu deiliskipulagi að ræða, sbr. 43. gr. skipulagslaga.
Framangreind breyting hafi ekki verið „breyting í grundvallaratriðum“ í skilningi 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga og því hafi ekki þurft að auglýsa hina breyttu tillögu á nýjan leik. Sé afstaða sveitarfélagsins hvað þetta varði í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar, sem og úrskurði eldri úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.
Sveitarfélagið telji að ekki hafi verið um að ræða svo verulega hagsmuni umrædds bæjarstjórnarfulltrúa að valdið hafi vanhæfi, þar sem hagsmunir viðkomandi hafi ekki verið þess eðlis að almennt megi ætla að viljaafstaða hafi mótast af þeim. Aðeins hafi verið um að ræða almenna hagsmuni íbúa á því svæði sem deiliskipulagið nái til en ekki sé fyrir að fara sérstökum hagsmunum umfram aðra.
Möguleg verðlækkun hafi ekki haft þýðingu við mat á skipulagi lóðarinnar Hegraness 1-3. Við ákvörðunina hafi það verið haft að leiðarljósi að langstærstur hluti íbúðarbyggðarinnar í deiliskipulaginu séu einbýlishús. Með hliðsjón af því hafi verið talið nauðsynlegt að varðveita það heilsteypta byggðamynstur sem fyrir sé í hverfinu, í samræmi við það markmið aðalskipulags að leggja áherslu á sérstöðu hverfisins.
Sveitarfélagið telji jafnframt að málið hafi verið rannsakað nægilega og allra nauðsynlegra og réttra upplýsinga um málsatvik hafi verið aflað áður en ákvörðun um samþykki deiliskipulags hafi verið tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Því sé ekki um brot á rannsóknarreglunni að ræða í málinu.
Í tilefni af málatilbúnaði vegna greinar 4.8 í almennum skipulagsskilmálum sé á það bent að skipulagsvaldið liggi hjá viðkomandi sveitarstjórn og af reglum á sviði skipulagsmála, sem og dómaframkvæmd, megi ráða að það vald sé nokkuð víðtækt og að sveitarstjórnum sé veitt svigrúm til að hlutast til um skipulag þess landsvæðis sem falli innan marka hvers sveitarfélags, óháð því hvort slíkt landsvæði sé í einkaeign. Skipulagslög setji þar með eignarráðum fasteignareigenda skorður og veiti heimild til að takmarka ráðstöfunarrétt eiganda á eign sinni, með áætlun um breytta landnotkun, í því skyni að stuðla að hagkvæmri nýtingu lands og gæða þess, sbr. dóm Hæstaréttar 14. júní 2011 í máli nr. 563/2011.
Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga séu í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við eigi. Sveitarfélagið telji að af ákvæðinu megi ráða að skipulagsskylda sveitarstjórnar nái til framangreindra atriða og að hún geti ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þeirra. Þrátt fyrir að byggingarreitum hafi verið úthlutað á sínum tíma geti kærendur ekki gert ráð fyrir eða haft réttmætar væntingar til þess að byggingarleyfi fáist fyrir sama fermetrafjölda og reiturinn taki til. Því sé í reynd ekki hægt að halda því fram að um skerðingu á nýtingarrétti sé að ræða.
Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016 skuli þéttleiki byggðar taka mið af þeirri byggð sem fyrir sé á hverjum stað þannig að hún fái haldið einkennum sínum. Á Arnarnesi sé þéttleiki byggðar lítill, eða 5,9 íbúðir á hvern hektara, samanborið við 18 íbúðir á hvern hektara í nýjum hverfum í Garðabæ. Til að viðhalda einkennum byggðar á svæðinu hafi því verið nauðsynlegt að kveða á um hámark byggðs flatar í deiliskipulagi, samhliða skilyrði um hámark nýtingarhlutfalls, og þannig takmarka þéttleika. Sveitarfélagið telji að ekki hafi verið unnt að ná markmiði þessu með öðrum og vægari hætti, svo sem með því að setja eingöngu skilyrði um nýtingarhlutfall.
Það sé mat sveitarfélagsins að hið kærða deiliskipulag feli á engan hátt í sér beina skerðingu á eignarlandi, sbr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, heldur séu þar aðeins settar almennar takmarkanir við nýtingu eignarréttinda á grundvelli skipulagsvalds sveitarstjórna samkvæmt skipulagslöggjöf. Ekki hafi verið gengið lengra varðandi takmörkun á nýtingu en nauðsynlegt hafi verið til að ná fram lögmætum skipulagsmarkmiðum og því hafi fyllsta meðalhófs verið gætt.
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Kæra í máli þessu snýr að gildi ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja deiliskipulag Arnarness í Garðabæ. Um er að ræða gróið íbúðarhverfi, sem einkennist af stórum einbýlishúsalóðum.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012.
Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga hafi verið kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá réttarframkvæmd. Ekki er að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæruheimild að þessu leyti. Í samræmi við framangreint hafa kærur vegna deiliskipulagsákvarðana verið teknar til meðferðar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.
Eins og rakið er í málavaxtalýsingu var tillaga að deiliskipulagi fyrir Arnarnes auglýst til kynningar skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og bera gögn málsins með sér að 23 athugasemdir hafi borist við tillöguna á auglýsingartíma. Beindust margar þeirra að þeim skilyrðum sem sett voru um hámarksnýtingarhlutfall og leyfilegan byggðan flöt húss og var því mótmælt að sett væru slík takmörk, en einnig barst athugasemd um að leyfilegt nýtingarhlutfall væri allt of hátt.
Að lokinni kynningu umræddrar deiliskipulagstillögu voru gerðar tvær breytingar á henni. Grein 4.8 í skipulagsskilmálum var breytt þannig að leyfilegur grunnflötur húss var stækkaður úr 30% í 35% af stærð lóðar, eða um 16,7%, og tók sú breyting til allra lóða á skipulagssvæðinu. Jafnframt var skilmálum fyrir lóðina Hegranes 1-3 breytt með því að í stað heimildar til að byggja tveggja hæða keðju-/stallahús, með allt að tólf íbúðum, kom heimild til byggingar fjögurra einbýlishúsa á lóðinni.
Í 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga er kveðið á um að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst til kynningar á nýjan leik skv. 1. mgr. 41. gr. laganna. Verður að ætla að þau sjónarmið búi þar að baki að íbúar og hagsmunaðilar eigi þess kost að koma að athugasemdum við hina breyttu tillögu, séu breytingarnar talsverðar og þess eðlis að geta haft áhrif á hagsmuni og réttarstöðu þeirra. Geta viðkomandi þá eftir atvikum komið að sjónarmiðum sínum í tilefni af breytingunum.
Fyrrgreind breyting á grunnfleti húsa á svæðinu verður að teljast umtalsverð og til þess fallin að hafa áhrif á yfirbragð byggðar. Þá fól breyting sú sem sneri að lóðinni Hegranesi 1-3 í sér breytta húsagerð frá kynntri tillögu. Verður með tilliti til þess að telja að tillögunni hafi verið breytt á þann veg að borið hafi að auglýsa hana að nýju til kynningar samkvæmt ákvæði 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga eftir að breytingin hafði verið samþykkt í bæjarstjórn.
Með vísan til þess sem að framan er rakið var sá annmarki á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varðar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. apríl 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Arnarnes.
Ómar Stefánsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
