Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

103/2014 Hlaðvellir

Árið 2016, fimmtudaginn 17. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2014, kæra vegna aðkomu frá Hlaðavöllum inn á lóð Austurvegar 28, Selfossi, og vegna bílastæða þar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. september 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir R, persónulega og f.h. eigenda Reynivalla 6 og Hlaðavalla 5, 6, 8 og 10, Selfossi, sveitarfélagið Árborg m.a. fyrir að „… veita með athafnaleysi gistiheimilinu á Austurvegi 28 á Selfossi óleyfisheimild til að opna á lóð sinni 300 m2 bílaplan og innkeyrslu, hvort tveggja með aðkomu frá íbúðagötunni Hlaðavöllum, að húsinu að Austurvegi 28, til að þjónusta gisti¬heimilið sem þar er til húsa“.

Gögn málsins bárust frá Árborg 9. janúar 2015 og í febrúar og mars 2016.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að í fasteigninni við Austurveg 28 var áður rekið Sjúkrahús Suðurlands og síðar hjúkrunardeildin Ljósheimar, eða allt til ársins 2007. Hinn 10. febrúar 2010 samþykkti skipulags- og byggingarfulltrúi Árborgar aðaluppdrætti vegna breytinga á innra skipulagi og breyttrar notkunar fasteignarinnar að Austurvegi 28, auk lítilsháttar breytinga utanhúss, í þá veru að þar væri mögulegt að reka farfuglaheimili. Þar hefur síðan verið rekið slíkt heimili á grundvelli rekstrarleyfa útgefnum af Sýslumanninum á Selfossi. Rekstrar¬leyfi var fyrst gefið út á árinu 2010 vegna gististaðar í flokki III, þ.e. gististaðar með veitingum, þó ekki áfengisveitingum.

Sumarið 2010 voru fullgerð bílastæði á lóð farfuglaheimilisins, með aðkomu frá Hlaðavöllum. Þar munu áður hafa verið til staðar bílastæði, í minna mæli þó, sem íbúar við Hlaðavelli munu hafa haft afnot af samkvæmt óformlegu samkomulagi. Einn kærenda, fyrir hönd íbúa við Hlaðavelli, beindi fyrirspurn til byggingarfulltrúa með tölvupósti 13. júlí 2010. Var m.a. spurt hvort framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út fyrir nefndum bílastæðum og hvernig skipulags-yfirvöld hygðust bregðast við þeim framkvæmdum hefði leyfi ekki verið gefið út vegna þeirra. Sami kærandi lýsti áhyggjum sínum vegna umfangs framkvæmdanna í tölvupósti til byggingarfulltrúa 19. s.m. og svaraði skipulags- og byggingarfulltrúi því til að embætti hans myndi kanna aðstæður á vettvangi sama dag. Fyrra erindinu svaraði síðan skipulags- og byggingarfulltrúi í tölvupósti 3. ágúst s.á. Tók hann fram að ekki hefði verið gefið út framkvæmdaleyfi og að til að byrja með yrði rætt við hlutaðeigandi aðila, líkt og ákveðið hefði verið á fundum.

Fundur mun hafa verið haldinn 19. ágúst 2010 með fulltrúum sveitarfélagsins og húseigendum við Hlaðavelli. Með bréfi, dags. 20. s.m., var farið fram á við skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar að hann, eða annað það embætti sveitarfélagsins er málið kynni að heyra undir, lokaði aðkomu frá Hlaðavöllum að Austurvegi 28 og bílastæðum á lóðinni. Sumarið 2012 áttu frekari samskipti sér stað milli kærenda og sveitarfélagsins vegna greindrar aðkomu og bílastæða. Mun m.a. hafa verið haldinn fundur þar um 24. júlí það ár og í kjölfarið var þess krafist með bréfi, dags. 14. ágúst 2012, stíluðu á framkvæmdastjóra sveitarfélagsins og skipulags- og byggingarfulltrúa, að sveitarfélagið gripi þegar til aðgerða til að koma í veg fyrir áfram¬haldandi aðkomu um Hlaðavelli að Austurvegi 28.

Með bréfi, dags. 12. mars 2013, var óskað eftir rökstuddum svörum við nánar tilgreindum spurningum varðandi hina umdeildu aðkomu og bílastæði Austurvegar 28. Var tekið fram í bréfinu að tæp þrjú ár væru frá því að íbúar við Hlaðavelli hefðu sent byggingarfulltrúa sína fyrstu kröfu um að greindri aðkomu yrði lokað. Þá væru liðnir nokkrir mánuðir frá því að íbúarnir hefðu sent beiðni um lokun aðkomunnar og fundur verið haldinn um það erindi í kjölfarið. Formlegt erindi með kröfum íbúa hefði verið sent og bæjarráð óskað eftir minnisblaði frá byggingarfulltrúa um málið. Loks var tekið fram að íbúar hefðu ekki orðið varir við hreyfingu á málinu síðan þá.

Sveitarfélagið leitaði álits lögmanns vegna aðkomu og umferðar um Hlaða¬velli að Austurvegi 28 og samþykkti bæjarráð á fundi sínum 27. júní 2013 að senda hagsmunaðilum minnisblað lögmannsins, dags. 7. s.m., og fól jafnframt byggingarfulltrúa að fara yfir aðgengismál. Hinn 23. júlí s.á. mótmæltu nánar tilgreindir íbúar við Hlaðavelli því bréflega að bréfi þeirra frá ágúst 2012 væri svarað tæpu ári síðar án þess að afstaða væri tekin til þeirra krafna sem þar hefðu verið settar fram. Jafnframt var ítrekuð sú krafa íbúanna að komið yrði þegar í stað í veg fyrir hina umdeildu aðkomu. Á fundi bæjarráðs 21. nóvember s.á. var framkvæmdastjóra sveitarfélagsins falið að svara greindu erindi íbúa við Hlaðavelli frá 23. júlí s.á. Í bréfi framkvæmdastjórans, dags. 27. nóvember s.á., er tekið fram að sveitarfélög geti ekki skert eignarréttindi aðila með ákvörðunum í deiliskipulagi nema greiða bætur fyrir þann skaða sem skerðing hafi í för með sér. Vegna þessa hefði sveitarfélagið ekki í hyggju að láta vinna tillögu að deiliskipulagi þar sem kveðið yrði á um bann við aðkomu frá Hlaðavöllum að lóð Austurvegar 28. Öðrum kröfum hefði verið svarað áður, þ.e. að ekki væri á valdsviði sveitarfélaga að staðfesta hvort réttindi hefðu skapast fyrir hefð, auk þess sem ekki hefði þurft að grenndarkynna starfsemi í húsnæði Austurvegar 28 sökum þess að skipulag svæðisins gerði ráð fyrir að starfsemi af því tagi gæti farið þar fram.

Með bréfi, dags. 29. júlí 2014, leituðu tveir kærenda að nýju til sveitarfélagsins og óskuðu eftir tilgreindum gögnum og upplýsingum. Í bréfinu kom m.a. fram að á fundi framkvæmdastjóra og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins með húseigendum við Hlaðavelli hinn 24. júlí 2012 hefðu íbúar spurt hvers vegna sveitarfélagið hefði ekki farið fram á að sótt væri um framkvæmdaleyfi vegna breyttrar aðkomu að Austurvegi 28. Svar sveitarfélagsins hefði verið á þann veg að ástæða þessa væri sú að einungis væri verið að gera upp bílastæði sem hefðu verið til staðar. Í bréfinu var óskað frekari upplýsinga um þau bílastæði sem fyrir hefðu verið og óskað eftir afriti af framkvæmdaleyfi fyrir þeim. Ef ekki hefði verið fyrir þeim framkvæmdarleyfi var spurt hvort ekki hefði þurft framkvæmdaleyfi fyrir þeim breytingum sem mál þetta snýst um. Auk þessa var óskað eftir rökstuðningi ef svar sveitarfélagins yrði á þá leið að ekki hefði þurft framkvæmdaleyfi.

Rekstraraðili sótti um nýtt rekstrarleyfi 14. maí 2014, leyfi til reksturs gististaðar í flokki II, gististað án veitinga. Gaf sýslumaður út rekstrarleyfi 2. september s.á. að fenginni jákvæðri umsögn skipulags- og byggingarnefndar Árborgar.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að brotið hafi verið á rétti íbúa við Hlaðavelli vorið 2010 þegar sveitarfélagið samþykkti fyrir sitt leyti að veitt yrði rekstrarleyfi fyrir gistiheimili, án þess að erindið væri grenndarkynnt gagnvart nágrönnum, en baklóðin snúi að nefndri götu. Mat bæjaryfirvalda hafi verið að það væri óveruleg breyting á notkun hússins að breyta því úr lítilli langlegudeild fyrir aldraða í gistiheimili með leyfi fyrir 63 næturgestum. Annað hafi komið í ljós. Grenndarkynning á leyfi til rekstrar gistiheimilisins hefði m.a. getað komið í veg fyrir þau mistök að gistiheimilið fengi leyfi til rekstursins svo til án bílastæða.

Nokkrum sinnum hafi verið sótt um leyfi til vínveitinga og leyfi til að leigja út sali til samkomuhalds í miðju íbúðarhverfinu. Það hafi kostað íbúa hverfisins harða baráttu að hrinda ásóknum á íbúðarbyggðina.

Þá hafi embætti skipulags- og byggingarfulltrúa vantalið þau bílastæði sem til staðar hafi verið fyrir Austurveg 28, þegar sveitarfélagið samþykkti rekstrarleyfið vorið 2010. Hafi rekstraraðilar því ákveðið að gera 300 m² bílaplan á baklóð fasteignarinnar, 22×10 m bílastæði og samhliða því 8 m breiða innkeyrslu frá Hlaðavöllum. Þeim framkvæmdum hafi verið lokið sumarið 2010 og þannig hafi öll 30 m suðurhlið lóðarinnar opnast út á Hlaðavelli. Sú ráðstöfun hafi breytt íbúðargötunni í þjónustugötu.
   
Gestir, starfsfólk og aðrir njóti aðkomu frá Hlaðavöllum. Húseigendur við Hlaðavelli, sem keypt hafi húseignir við rólega íbúðargötu, eigi nú allt í einu heima við þjónustutorg fyrir gistiheimili. Fyrir íbúa Hlaðavalla snúist óheimil yfirtaka Hlaðavalla um stöðugt áreiti af ýmsum toga og á öllum tímum sólarhringsins, gífurlega aukningu og eðlisbreytingu umferðar, missi götunnar sem íbúðargötu og að auki hafi u.þ.b. sex bílastæði tapast. Gatan sé lítil og afar þröng botngata. Hvert farartæki sem fari inn götuna verði að fara sömu leið til baka. Ekki hafi verið sótt um leyfi fyrir bílastæðinu á baklóð Austurvegar 28 og hafi sveitarfélaginu borið að stöðva þær framkvæmdir strax í upphafi.

Málsrök sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að allt frá árinu 2010 hafi kærendur sent sveitarfélaginu erindi vegna rekstrarins að Austurvegi 28, sem og vegna útgáfu rekstrarleyfa og umferðar um Hlaðavelli að Austurvegi 28. Kærendum hafi verið bent á að sýslumaður fari með útgáfu rekstarleyfa og að sveitarfélagið fari ekki með ákvörðunarvald í þeim efnum þrátt fyrir að gefin sé umsögn um afgreiðslutíma og veittar séu upplýsingar um það hvort staðsetning sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélagins kveði á um, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 585/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Sveitarfélagið geti ekki einhliða ákveðið að loka aðkomu frá Hlaðavöllum að lóðinni Austurvegi 28 nema með deiliskipulagi, en slíkt skipulag sé ekki til staðar fyrir Hlaðavelli. Sveitarfélagið hafi ekki í hyggju að gera deiliskipulag sem innihaldi skilmála sem kunni að leiða til þess að sveitarfélagið verði skaðabótaskylt gagnvart eiganda Austurvegs 28, sbr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Þótt ekki sé að fullu ljóst hvers sé krafist fyrir úrskurðarnefndinni af hálfu kærenda virðist kröfugerðin annars vegar snúa að því að sveitarfélaginu verði gert að loka aðkomu að Austurvegi 28 frá Hlaðavöllum og hins vegar að viðurkennt verði að sveitarfélagið hafi brotið gegn ákvæðum laga þegar jákvæð umsögn hafi verið gefin til sýslumanns vegna umsóknar rekstraraðila gistiheimilisins. Ekki verði séð að úrskurðarnefndin hafi heimild til þess að kveða á um skyldu sveitarfélags til athafna af því tagi sem greinir í kröfugerð kærenda. Þá virðist ekki vera nein nákvæm tilgreining á því hvaða ákvæði laga eða reglugerða sveitar¬félagið eigi að hafa brotið þegar jákvæð umsögn var gefin sýslumanni.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 25. september 2014 og er í þremur liðum. Tveir þeirra snúa að starfsemi gististaðar að Austurvegi 28, Selfossi, en skipulags- og byggingarfulltrúi veitti leyfi 10. febrúar 2010 fyrir breyttri notkun fasteignarinnar svo þar mætti reka slíkan stað. Kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar er löngu liðinn. Þá eru rekstrarleyfi vegna nefndrar starfsemi gefin út af sýslumanninum á Selfossi að fenginni umsögn sveitarfélagsins. Rekstrar¬leyfi útgefin af sýslumanni eru ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, heldur eftir atvikum til viðeigandi ráðuneytis. Lögbundnar umsagnir sveitarfélaga eru liður í málsmeðferð við útgáfu slíkra leyfa og fela því ekki í sér neina þá ákvörðun sem bindur enda á mál og kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því ekki fjallað frekar um þessar kröfur kærenda.

Lóðin Austurvegur 28 liggur milli Austurvegar og Hlaðavalla á ódeiliskipulögðu svæði. Í húsakynnum á lóðinni er rekið farfuglaheimili, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er um að ræða fjóra matshluta, sem byggðir voru á árunum 1935, 1959 og 1966. Matshlutarnir eru sambyggðir og ná yfir lóðina þvera. Lýtur þriðji liður kærunnar að aðkomu að lóðinni frá Hlaðavöllum, en kærendur eiga aðkomu að sínum húsum frá þeirri götu. Kæruefnið snýr jafnframt að innkeyrslu og bílaplani tengdu aðkomunni. Framkvæmdum vegna greindrar aðkomuleiðar, innkeyrslu og bílastæða var lokið á árinu 2010 og hafa ýmis samskipti átt sér stað vegna þeirra milli kærenda og sveitarfélagsins, svo sem nánar greinir í málavaxtalýsingu. Frekari samskipti hafa einnig átt sér stað um sama deiluefni vegna umsagna sveitarfélagsins í tilefni af útgáfu rekstrarleyfa, sem og vegna gerðar aðalskipulags, en þau samskipti verða ekki rakin frekar hér.
   
Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur m.a. fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði. Frá gildistöku nefndra laga 1. janúar 2012 hefur nefndin verið til þess bær að úrskurða m.a. í málum varðandi leyfisskyldu framkvæmda, þvingunar¬úrræði byggingarfulltrúa og deiliskipulagsgerð, en fyrir þann tíma tók úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarlaga slík mál til úrlausnar.
   
Eins og nánar greinir í málavaxtalýsingu var athygli skipulags- og byggingarfulltrúa vakin á þeim framkvæmdum sem deilt er um í máli þessu, og mögulegri leyfisskyldu þeirra, þegar sumarið 2010. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá sveitarfélaginu fór skipulags- og byggingarfulltrúi á vettvang og skoðaði framkvæmdirnar. Var það mat hans að þær væru ekki leyfisskyldar, en sveitarfélagið hefur upplýst að formleg staðfesting á þeirri afstöðu hans liggi ekki fyrir og að hún hafi ekki verið tilkynnt íbúum við Hlaðavelli með formlegum hætti. Með bréfum kærenda, dags. 20. ágúst 2010 og 14. ágúst 2012, var m.a. skorað á skipulags- og byggingarfulltrúa að koma í veg fyrir aðkomu að Austurvegi 28 um Hlaðavelli, en hann er valdbær til þess að taka ákvörðun um leyfisskyldu framkvæmda og eftir atvikum um þvingunarúrræði sem beita skuli vegna þeirra. Það er meginregla stjórnsýsluréttar að hver sá sem beri skriflegt erindi undir stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari við því. Bar skipulags- og byggingarfulltrúa því ótvíræð skylda til þess að svara kærendum með skriflegum hætti um hvort hann hygðist beita valdheimildum sínum til að verða við kröfum þeirra um lokun aðkomu að Austurvegi 28 um Hlaðavelli. Það verður hins vegar ekki litið fram hjá því að samkvæmt gögnum málsins hafa verið haldnir fundir með íbúum Hlaðavalla þar sem sú afstaða sveitarfélagsins hefur komið fram, m.a. af hálfu skipulags- og byggingarfulltrúa, að ekki verði komið í veg fyrir nefnda aðkomu nema þá eftir atvikum með gerð deiliskipulags. Verður við það að miða, eins og atvikum er hér háttað, að kærendum hafi verið það ljóst, í síðasta lagi á fundi með m.a. skipulags- og byggingarfulltrúa 24. júlí 2012, að hann hygðist ekki beita valdheimildum sínum í því skyni og jafnframt að hann teldi framkvæmdirnar ekki leyfis¬skyldar. Kæra í máli þessu barst meira en ári síðar eða 25. september 2014 og verður því ekki frekar um þennan hluta kærunnar fjallað, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þá skal tekið fram að þrátt fyrir að vafi um leyfisskyldu framkvæmda verði borinn undir úrskurðarnefndina er einungis gert ráð fyrir því að það sé gert í tengslum við framkvæmdir sem eru fyrirhugaðar eða hafnar, eða í beinu og eðlilegu framhaldi af þeim. Kemur því ekki til álita að taka til úrlausnar leyfisskyldu framkvæmda sem fyrir löngu er lokið, sér í lagi þegar afstaða skipulags- og byggingarfulltrúa þar um hefur jafnframt legið fyrir um langt skeið.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags en í því eru teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur innan sveitarfélagsins, m.a. lóðir og aðkomu að þeim, sbr. nánari ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 þar um. Í bréfi framkvæmdastjóra sveitarfélagsins frá 27. nóvember 2013 kom fram að sveitarfélagið hygði ekki á deiliskipulagsgerð til að loka aðkomu þeirri sem hér er um deilt. Með hliðsjón af forsögu málsins, og í ljósi þess að samskipti vegna hinnar umdeildu aðkomu höfðu áður átt sér stað með margvíslegum hætti og af ýmsu tilefni, verður að líta svo á að um hafi verið að ræða upplýsingagjöf og skýringar til kærenda um afstöðu sveitarfélagsins í tilefni af margítrekuðum erindum þeirra vegna nefndrar aðkomu. Í bréfinu fólst hins vegar ekki nein sú ákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til alls þess sem rakið hefur verið verður ekki hjá því komist að vísa frá úrskurðarnefndinni þeim kröfum kærenda sem lúta að framangreindum atriðum.

Eins og nánar er rakið í málavöxtum beindu tveir kærenda erindi til sveitarfélagsins með bréfi, dags. 29. júlí 2014, þar sem leitað var eftir nánar tilgreindum gögnum og upplýsingum. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá sveitarfélaginu mun erindinu ekki hafa verið svarað formlega, en sveitarfélagið vísar til þess að kærendur hafi þegar haft undir höndum öll þau gögn og upplýsingar sem óskað hafi verið eftir. Svo sem áður er rakið hafa margvísleg samskipti átt sér stað milli kærenda og sveitarfélagsins. Þess sér þó ekki stað í gögnum málsins að kærendur hafi fengið upplýsingar um það hvort framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út vegna bílastæða þeirra sem til staðar voru áður en hinar umdeildu framkvæmdir hófust. Óskað var eftir þessum upplýsingum í áðurgreindu erindi sem og rökstuðningi fyrir afstöðu sveitarfélagins. Verður því að líta svo á að nefndu erindi sé enn ósvarað, en eins og áður hefur verið rakið ber sveitarfélaginu að svara slíku erindi skriflega í samræmi við áðurnefndar meginreglur stjórnsýsluréttar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson