Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

51/2015 Laufásvegur

Árið 2015, fimmtudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 51/2015, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2015 um að veita byggingarleyfi fyrir niðurrifi eldri viðbygginga að norðan- og vestanverðu við einbýlishúsið að Laufásvegi 59, lækkun gólfs í kjallara, byggingu anddyris til vesturs og borðstofu til austurs, breytingum á innra skipulagi og gerð svala ofan á viðbyggingar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra G og S, Laufásvegi 61, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2015 að veita byggingarleyfi fyrir niðurrifi eldri viðbygginga að norðan- og vestanverðu við einbýlishúsið að Laufásvegi 59, lækkun gólfs í kjallara, byggingu anddyris til vesturs og borðstofu til austurs, breytingum á innra skipulagi og gerð svala ofan á viðbyggingar. Með bréfi, dags. 5. október 2015, krefjast sömu aðilar þess jafnframt að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2015, er barst nefndinni 10. s.m., kæra Unnur Ingimundardóttir, Sandra S. Einarsdóttir, Sonja Diego og Páll V. Kolka, Bergstaðastræti 64, Reykjavík, ráðgerðar byggingarframkvæmdir samkvæmt fyrrgreindri ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík. Þar sem kærurnar lúta að sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður það kærumál, sem er nr. 53/2015, sameinað kærumáli þessu.

Verður að skilja málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Þykir málið nú nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar kröfu um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. ágúst, 7., 16. og 29. október og 2. nóvember 2015.

Málavextir: Með umsókn, dags. 17. febrúar 2015, sótti leyfishafi um byggingarleyfi fyrir niðurrifi eldri viðbygginga við hús hans að Laufásvegi 59, lækkun gólfs í kjallara, byggingu anddyris til vesturs, bogadreginnar viðbyggingar úr stofu til suðurs og borðstofu til austurs, breytingum á innra skipulagi og gerð svala ofan á allar viðbyggingar. Skipulagsfulltrúi samþykkti á embættisafgreiðslufundi sínum 27. s.m. að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina fyrir hagsmunaaðilum að Bergstaðastræti 60, 62, 62A og 64 og Laufásvegi 57, 58, 60 og 61.

Umsóknin var grenndarkynnt frá 5. mars til og með 2. apríl 2015 og bárust athugasemdir frá íbúum við Bergstaðastræti 64 og Laufásveg 61. Var þeim svarað með umsögn skipulagsstjóra, dags. 3. maí s.á., en umsögnin var samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 6. s.m. og málinu vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingarfulltrúa. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 7. s.m. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. s.m. var byggingarleyfisumsóknin tekin fyrir að nýju, nú á grundvelli breyttra teikninga, þar sem horfið var frá því að gera bogadregna viðbyggingu úr stofu til suðurs. Var umsóknin að endingu samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. júní 2015. Fundargerð þess fundar var lögð fram til kynningar á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. s.m. og samþykkt á fundi borgarráðs 11. s.m.

Húsið við Laufásveg 59 var byggt árið 1924 og fellur því undir 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar, sem kveður á um að eigendum húsa og mannvirkja, sem ekki njóta friðunar en byggð voru 1925 eða fyrr, sé skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands ef þeir hyggjast breyta þeim, flytja þau eða rífa. Álit Minjastofnunar Íslands, dags. 17. mars 2015, vegna fyrirhugaðra breytinga á húsinu nr. 59 við Laufásveg lá fyrir þegar samþykkt var að veita hið kærða byggingarleyfi.

Málsrök kæranda: Kærendur að Laufásvegi 61 vísa til þess að nái framkvæmdirnar fram að ganga verði fjarlægð milli húsanna að Laufásvegi 59 og 61 allt of lítil og minni en byggingarreglugerð heimili. Hvað brunavarnir varði verði að taka tillit til sólstofu/gróðurhúss með plastþaki, sem áföst sé við húsið nr. 61. Ekki virðist hafa verið tekið tillit til sólstofunnar í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir sem borist hafi við grenndarkynningu byggingarleyfisins. Ekki sé heldur reiknað með þakskeggi á húsinu nr. 61, sem skagi um 35-40 cm út fyrir gafl hússins.

Svo virðist sem lækka eigi yfirborð lóðar um 40-60 cm eða meira við lóðamörk húsanna, fjarlægja timburskjólvegg á lóðamörkum og steypa nýjan vegg á sama stað. Þessu fylgi verulegt rask vegna jarðvinnu á lóð Laufásvegar 61 ásamt hættu á því að trjágróður næst lóðamörkunum skemmist. Samhliða breytingum á húsinu við Laufásveg 59 virðist einnig gert ráð fyrir að um 80-90 ára gamall hlynur á lóð hússins verði fjarlægður, en hlynurinn setji mikinn svip á lóðina og næsta nágrenni. Þá boði fyrirhugaðar breytingar aukið ónæði fyrir eigendur Laufásvegar 61, en stórar svalir verði nánast samtengdar því húsi og umferð út á bílskúrsþak, sem verði samtengt viðbyggingunni, verði meiri.

Kærendur að Bergstaðastræti 64 skírskota til þess að greinargerð, sem samin hafi verið um athugasemdir sem fram hafi komið við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknarinnar, hafi ekki borist þeim frá Reykjavíkurborg. Þeim þyki skjóta skökku við að heimiluð skuli vera svo mikil stækkun gamals húss í gömlu og grónu hverfi með mjög óeðlilegri og ágengri nýtingu lóðar á kostnað nágranna, heildarsvips götunnar og hverfisins alls. Í áðurnefndri greinargerð hafi verið látið í veðri vaka að reynt hafi verið að gæta sæmdarréttar arkitekts hússins og hússins sjálfs með því að umturna ekki útliti þess algerlega, en kærendum þyki þó sem hefðarréttur hverfisins í heild og yfirbragðs þess sé fyrir borð borinn.

Lögboðið bil milli húsa sé ekki virt og engar eðlilegar ástæður hafi verið gefnar fyrir því. Með þessu sé gengið á hlut nágranna í næstu húsum og rétt þeirra til friðhelgi einkalífs og hefðbundins útsýnis. Þá eru athugasemdir sem gerðar voru við grenndarkynningu byggingarleyfisins ítrekaðar, en í þeim kom fram að áformaðar framkvæmdir myndu skerða freklega birtu og útsýni, sem verið hefði meðal helstu kosta íbúðanna í húsinu, skerða notagildi lóðar til útivistar með auknu skuggavarpi og verulega færri sólskinsstundum, þrengja að lóð Bergstaðastrætis 64 og rýra stórkostlega verðgildi íbúða í húsinu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg fer fram á að kröfum kærenda í málinu verði hafnað, enda hafi ekkert komið fram sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Í grein 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé sett fram sú meginregla að bil á milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til þess að eldur nái ekki að breiðast út á milli þeirra. Umrædd viðbygging standi uppi á bílskúr (sic) og standi því mun hærra en gróðurskáli kærenda við Laufásveg 61. Einn lítill óopnanlegur gluggi sé sýndur á gafli viðbyggingarinnar með E60 brunaþolnu gleri en 6 m séu á milli viðbyggingarinnar og húss kærenda við Laufásveg 61. Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi farið yfir uppdrættina og engar athugasemdir gert. Viðbyggingin uppfylli því kröfur byggingarreglugerðar um brunavarnir. Kærendur við Laufásveg 61 geti auk þess ekki vænst þess að gróðurskáli þeirra, sem sé við lóðamörkin, verði til þess að hindra nýtingarmöguleika næstu lóðar um aldur og ævi.

Stækkun og umfang hússins við Laufásveg 59 sé í samræmi við stækkunarmöguleika nærliggjandi lóða, sbr. deiliskipulag Smáragötureita frá 2005, en litið hafi verið til þess deiliskipulags við mat á því hvort byggingarleyfisumsóknin samræmdist byggðamynstri hverfisins. Framkvæmdin sé því í fullu samræmi við það sem gangi og gerist hvað varðar umfang, stærð og nýtingarhlutfall í nágrenninu. Skipulagsyfirvöld hafi talið byggingarleyfisumsóknina í samræmi við byggðamynstur svæðisins og þéttleika byggðarinnar, en ekki sé ljóst hvað kærendur eigi við með orðinu „hefðarréttur“ hverfisins. Horfið hafi verið frá bogabyggingu og framhlið hússins verði því óbreytt. Varðandi bil á milli húsa vísist til umsagnar skipulagsfulltrúa, en þar komi fram að brunavarnir muni samræmast kröfum byggingarreglugerðar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er skírskotað til þess að byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi þegar fjallað um nálægð viðbyggingar við fasteignina að Laufásvegi 61. Um sé að ræða steinsteypta viðbyggingu með föstum glugga úr eldvarnargleri, sem snúi að Laufásvegi 61. Ekki verði séð að fyrirhuguð viðbygging standi of nálægt umræddri fasteign.

Skúr með plastþaki, sem standi á lóð nr. 61 við Laufásveg, sé á samþykktri teikningu frá 1991 og sé hann sambyggður við bílskúr á Laufásvegi 59 og fasteignina við Laufásveg 61. Ljóst sé að þáverandi eigendur Laufásvegar 59 hafi veitt heimild fyrir umræddum skúr, sem standi við lóðamörkin, en með því hafi þeir ekki verið að afsala sér réttindum yfir eignarlóð sinni og veita kærendum rétt til að helga sér svæði langt inn á lóðina Laufásveg 59. Þak bílskúrsins að Laufásvegi 59 sé afmörkuð verönd sem nýtt sé til sólbaða og sem grillaðstaða. Ekki sé um að ræða neina eðlisbreytingu varðandi nálægð fasteignanna heldur einungis aukið byggingarmagn á lóðinni. Þá sé bent á að umræddur skúr á lóð Laufásvegar 61 sé byggður úr ólögmætum byggingarefnum, þ.e. plasti, og ótækt sé að láta hann koma í veg fyrir framkvæmdir sem feli í sér byggingu vandaðrar og glæsilegrar steinsteyptrar byggingar. Jafnframt sé augljós brunahætta af því að hafa skúr með plastþaki sambyggðan timburhúsinu við Laufásveg 61.

Fyrirhuguð viðbygging muni standa langt frá fasteigninni að Bergstaðastræti 64 og ekki verði séð að athugasemdir íbúa þar eigi við rök að styðjast. Hvað sæmdarrétt arkitekts hússins varði hafi erfingjar hans um hann að segja en ekki nágrannar. Minjastofnun Íslands hafi fjallað um ytra útlit viðbyggingarinnar með ítarlegum hætti og ljóst megi vera að hún sé ekki í slíku ósamræmi við ytra útlit hússins að það fari í bága við höfundarrétt arkitekts eða almenna ásýnd hverfisins. Þá liggi fyrir fjölmörg fordæmi um afar áþekkar viðbyggingar í hverfinu.

Erfitt sé að átta sig á tilvísun kærenda til friðhelgi einkalífs og hefðbundins útsýnis. Rétt sé að útsýni yfir þak bílskúrsins að Laufásvegi 59 skerðist eitthvað. Þó beri að hafa í huga að viðbyggingin sem um ræði sé annars vegar kjallari, sem ekkert útsýni taki af nágrönnum, og hins vegar 28 m2 borðstofa á 1. hæð, sem sé 4 m breið og inndregin og geti ekki valdið mikilli skerðingu á útsýni. Þá sé hér um að ræða fasteignir í miðborg Reykjavíkur þar sem útsýni manna sé almennt aðeins yfir í næsta garð.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingum og breytingum á einbýlishúsi á lóð nr. 59 við Laufásveg. Ekki er í gildi deiliskipulag á svæðinu.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um er að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að grenndarkynning felist í því að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skuli vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar, þ. á m. svör við framkomnum athugasemdum.

Kærendur við Bergstaðastræti 64 hafa gert athugasemd við að þeim hafi ekki verið send svör skipulagsfulltrúa við athugasemdum sem fram komu við grenndarkynninguna. Af gögnum málsins verður hins vegar ráðið að kærendur höfðu fengið svör skipulagsfulltrúa í hendur og var kunnugt um efni þeirra þegar kæra þeirra var útbúin og urðu þeir því ekki fyrir réttarspjöllum af því tilefni.

Eins og rakið er í málavöxtum var það skipulagsfulltrúi sem tók ákvörðun um grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar leyfishafa en ekki skipulagsnefnd, svo sem framangreint lagaákvæði kveður á um. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga fara skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna. Kemur þar einnig fram að sveitarstjórn sé heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Á þeim tíma er hér um ræðir lá ekki fyrir heimild fyrir skipulagsfulltrúa til að taka slíka ákvörðun sem stoð ætti í samþykkt sem birt hefði verið í Stjórnartíðindum. Umhverfis- og skipulagsráð, sem fer með verkefni skipulagsnefndar samkvæmt skipulagslögum, tók hins vegar afstöðu til hinnar grenndarkynntu umsóknar og var sú afgreiðsla ráðsins síðan staðfest í borgarráði.

Af framangreindum ástæðum verða nefndir annmarkar á málsmeðferð ekki taldir þess eðlis að raskað geti gildi hinnar kærðu ákvörðunar og ekki liggur fyrir að aðrir hnökrar hafi verið á formlegri málsmeðferð umsóknarinnar sem áhrif geta haft á gildi hennar.

Um bil á milli bygginga er fjallað í gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Er þar sett fram sú meginregla að bil á milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Þá eru í greininni settar fram viðmiðunarreglur um bil á milli bygginga og er þar m.a. vísað í töflu um lágmarksfjarlægðir, en þær gilda þó eingöngu við nánar tilgreindar aðstæður og þegar ekki er sýnt fram á að annað sé nægjanlegt til að uppfylla skilyrði meginreglunnar. Í máli þessu er upplýst að Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins fór yfir uppdrættina og gerði ekki athugasemdir. Verður því við það miðað að skilyrði meginreglunnar í gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð séu uppfyllt.

Hið kærða byggingarleyfi áskilur að frágangur á lóðamörkum verði gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Er byggingarleyfið þannig skilyrt hvað þetta varðar og byggingarleyfishafa því óheimilt að ráðast í breytingar á lóðamörkum án slíks samráðs. Þá heimilar hið kærða byggingarleyfi ekki að hlynur sá sem stendur á lóð leyfishafa, og kærendur nefna, verði fjarlægður.

Samkvæmt skýringarmyndum um skuggavarp sem liggja fyrir í málinu hefur skuggavarp af umræddum viðbyggingum ekki teljandi grenndaráhrif. Þá verður að telja að útsýnisskerðing sem kærendur kunna að verða fyrir vegna nefndra viðbygginga sé ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli megi almennt búast við.

Laufásvegur 59 er á svæði innan Hringbrautar sem skilgreint er sem sérstakt hverfisverndarsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þar eru markmið og ákvæði um hverfisvernd á svæðinu skilgreind og kemur þar m.a. fram að stefna sem komi fram í heftinu „Húsvernd í Reykjavík“, ásamt uppfærðu húsverndarkorti, gildi áfram. Samkvæmt þessum gögnum er Laufásvegur 59 á svæði sem lagt er til að vernda. Er lagt til að svip húsa verði sem minnst raskað, t.d. þak- og gluggagerðum. Sýna þurfi sérstaka aðgát við hönnun breytinga og viðbygginga. Breytingar voru gerðar á byggingarleyfisumsókn leyfishafa áður en hún var samþykkt, en með þeim var komið til móts við athugasemdir Minjastofnunar Íslands sem byggðust á framangreindum gögnum. Svo sem áður var rakið var fallið frá breytingum á framhlið hússins, þar sem áður var fyrirhugað að gera bogadregna viðbyggingu. Þá voru gerðar breytingar á útliti glugga á götuhlið hússins. Í ljósi þessa verður ekki séð að umrætt leyfi fari gegn framangreindum markmiðum aðalskipulags.

Eins og fyrr er að vikið að eru skilyrði þess að veita megi byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum, án þess að fyrir liggi deiliskipulag, þau að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í máli þessu er um að ræða leyfi til breytinga og viðbygginga við íbúðarhús á lóð í grónu hverfi á svæði sem skilgreint er sem íbúðarsvæði í gildandi aðalskipulagi. Nýtingarhlutfall, sem er mælikvarði á þéttleika byggðar, verður 0,67 eftir breytingar, samkvæmt samþykktum uppdráttum. Er það innan þeirra marka sem Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 tilgreinir, en þar kemur fram að meðalnýtingarhlutfall í Miðborg – borgarhluta 2 hafi verið 0,66 á árinu 2010 og að áætlað sé að það verði 0,88 á árinu 2030. Ekki verður talið að fyrirhugaðar viðbyggingar verði til þess að húsið samræmist ekki byggðamynstri.

Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verða byggðar svalir á 2. hæð hússins ofan á viðbyggingar, nánar tiltekið 22,1 m2 svalir ofan á viðbyggingu til austurs, sem snýr að Laufásvegi 61, og 6,3 m2 svalir ofan á viðbyggingu til vesturs. Jafnframt er gert ráð fyrir veröndum á 1. hæð ofan á viðbyggingu til austurs að hluta, til viðbótar við þá nýtingu sem verið hefur á þaki bílskúrs. 

Notkun þakflatar undir svalir er óhefðbundin og getur eftir atvikum haft veruleg áhrif á nýtingarmöguleika nágrannalóða, svo sem vegna hljóðvistar og yfirsýnar yfir næstu lóðir. Með hinni kærðu ákvörðun er m.a. heimiluð gerð 22,1 m2 svala á 2. hæð á þakfleti viðbyggingar til austurs. Verður að telja að notkun umrædds þakflatar fari gegn grenndarhagsmunum kærenda. Af framangreindum ástæðum er það álit úrskurðarnefndarinnar að leyfi fyrir slíkri notkun þurfi að eiga stoð í deiliskipulagi, en sem áður greinir er ekki til að dreifa deiliskipulagi fyrir umrætt svæði. Ber af þeim sökum að ógilda hið kærða byggingarleyfi, en með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður byggingarleyfið þó eingöngu ógilt að því er varðar heimild til að gera 22,1 m2 svalir á 2. hæð á þakfleti viðbyggingar til austurs.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2015 um að veita byggingarleyfi til að gera 22,1 m2 svalir á 2. hæð á þakfleti viðbyggingar til austurs við Laufásveg 59. Að öðru leyti skal hin kærða ákvörðun standa óröskuð.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson