Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

110/2013 Reykjanes Grímsnes- Grafningshreppi

Árið 2015, fimmtudaginn 12. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2013, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. september 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykjaness vegna garðyrkjubýlisins Reykjalundar í Grímsnes- og Grafningshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. nóvember 2013, er barst nefndinni 15. s.m., kæra tveir eigenda jarðarinnar Reykjaness, Grímsnes- og Grafningshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. september 2013 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykjaness vegna garðyrkjubýlisins Reykjalundar í Grímsnes- og Grafningshreppi. Skilja verður málskot kærenda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu 20. janúar 2014 og 5. nóvember 2015.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 12. ágúst 2010 var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi Reykjalundar í Grímsnesi. Í fundarbókun nefndarinnar kemur fram að á landinu sé lögbýlisréttur og til standi að reka þar garðyrkjubýli. Skipulagssvæðið sem breytingin nái til sé 8 ha og gert sé ráð fyrir tveimur íbúðarhúsum, einu stöku gróðurhúsi og fjórum sambyggðum. Auk þess verði byggt við gamalt íbúðarhús sem fyrir sé á svæðinu. Var afgreiðslu málsins frestað.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulags- og byggingarnefndar 26. maí 2011 og samþykkt að auglýsa hana skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps staðfesti þá afgreiðslu 1. júní s.á. Tillagan var auglýst 30. júní 2011, með athugasemdafresti til 12. ágúst s.á., og bárust athugasemdir frá kærendum.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 22. nóvember 2012 var lögð fram að nýju tillaga að breytingu á deiliskipulagi Reykjalundar. Í bókun fundarins kom fram að deiliskipulagsbreytingin hefði aldrei öðlast gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda og þar sem meira en ár væri liðið frá auglýsingu tillögunnar væri hún lögð fram að nýju. Mælti nefndin með því að sveitarstjórn samþykkti að tillagan yrði auglýst að nýju skv. 41. gr. skipulagslaga og samþykkti sveitarstjórnin hinn 5. desember s.á. að auglýsa tillöguna.

Tillagan var auglýst öðru sinni frá 13. desember 2012 til 25. janúar 2013 og bárust athugasemdir frá kærendum. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 28. febrúar s.á. var tillagan tekin fyrir og mælti nefndin með því að sveitarstjórn samþykkti deiliskipulagsbreytinguna óbreytta. Var skipulagsfulltrúa falið að útbúa umsögn um fram komnar athugasemdir sem liggja þyrfti fyrir við afgreiðslu sveitarstjórnar. Sveitarstjórn samþykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi 6. mars 2013 auk tillögu að umsögn um innsendar athugasemdir. Var skipulagsfulltrúa falið að senda málið til afgreiðslu Skipulagsstofnunar skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.

Deiliskipulagsbreytingin, ásamt athugasemdum kærenda og umsögn um þær, var send Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 3. apríl 2013. Með bréfi, dags. 22. s.m., gerði stofnunin athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda. Bent var á að fyrir lægi deiliskipulag Reykjaness sem samþykkt hefði verið í sveitarstjórn 20. september 2000. Þar væri frístundabyggð deiliskipulögð og sett fram á þremur uppdráttum, fyrir lóðir nr. 1-5, 6-10 og 11-14, ásamt yfirlitsmynd. Deiliskipulagsbreytingin varðaði þann hluta svæðisins sem tæki til lóða nr. 1-5, en í henni fælist afmörkun svæðis sem næði yfir lóð nr. 1, ásamt stækkun lóðarinnar. Umrætt deiliskipulagssvæði frístundabyggðarinnar væri hins vegar á landbúnaðarsvæði samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Þá væri svæðið á náttúruminjaskrá. Fyrir lægi umsögn Fornleifaverndar ríkisins, dags. 29. júlí 2011.

Skipulagsstofnun benti og á óljósa stöðu þeirrar lóðar sem breytingin ætti við, aðliggjandi lóðar og annarra lóða frístundabyggðarinnar. Deiliskipulag frístundabyggðarinnar væri ekki lengur í samræmi við gildandi aðalskipulag, en þegar hefði verið byggt samkvæmt því á einhverjum lóðanna. Afstaða og stefna sveitarstjórnar um hvernig fara ætti með þann hluta deiliskipulagsins sem þegar hefði verið byggt eftir lægi ekki fyrir eða hvernig ætti að fara með þær lóðir sem óframkvæmanlegt væri að halda áfram uppbyggingu á vegna ósamræmis við aðalskipulagið. Enn fremur væru réttindi óljós varðandi aðkomu að garðyrkjubýlinu um lóð þá sem væri nr. 3 í deiliskipulagi frístundabyggðarinnar, en aðkoma að lóð nr. 1 hefði áður verið á milli lóða nr. 2 og 3. Þá vantaði umsagnir Umhverfisstofnunar og Heilbrigðiseftirlitsins og athuga þyrfti og lagfæra, eftir því sem við ætti, umfjöllun í greinargerð um stefnu aðalskipulags og niðurstöður fornleifaskráningar, sbr. niðurstöðu í umsögn frá 29. júlí 2011. Breytingardagsetningu þyrfti einnig að bæta við uppdrátt.

Málið var tekið fyrir á ný í skipulagsnefnd 22. ágúst 2013. Í fundargerð þess fundar var m.a. bókað: „Nefndin mælir með að sveitarstjórn feli skipulagsfulltrúa að birta auglýsingu um gildistöku deiliskipulags í b-deild Stjórnartíðinda þar sem deiliskipulagsbreytingin er í samræmi við gildandi aðalskipulag svæðisins. Ekki er talið að réttindi varðandi aðkomu að landinu séu óljós þar sem hún er óbreytt og utan annarra lóða. Ekki er rétt það sem kemur fram í bréfi Skipulagsstofnunar að aðkoma að lóðinni hafi áður verið á milli lóða 2 og 3. Varðandi stöðu annarra lóða innan skipulagssvæðisins að þá mælir nefndin með að sveitarstjórn samþykki að gera breytingu á aðalskipulagi svæðisins sem nær yfir aðrar lóðir á þann veg að skilgreina svæðið aftur sem frístundabyggð. Við endurskoðun aðalskipulagsins virðist hafa verið gerð þau mistök að svæði fyrir frístundabyggð hafi verið fellt út. Að mati nefndarinnar er um óverulega breytingu að ræða þar sem um mistök var að ræða sem verið er að leiðrétta til samræmis við gildandi aðalskipulag.“

Sveitarstjórn tók málið fyrir á fundi 2. september 2013 og bókaði þá eftirfarandi: „Sveitarstjórn gerir ekki athugasemd við afgreiðslu nefndarinnar og samþykkir að fela skipulagsfulltrúa að birta auglýsingu um gildistöku breytingar á deiliskipulagi Reykjaness – Reykjalundar í B-deild Stjórnartíðinda. Sveitarstjórn samþykkir jafnframt breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins á þann veg að skilgreina svæði í landi Reykjaness sem svæði fyrir frístundabyggð til samræmis við gildandi deiliskipulag og á sama hátt og var í fyrra aðalskipulagi. Að mati nefndarinnar er breytingin óveruleg þar sem svo virðist sem mistök hafi átt sér stað við endurskoðun aðalskipulagsins.“

Skipulagsstofnun var tilkynnt um afgreiðslu skipulagsnefndar og sveitarstjórnar 7. október 2013 og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. s.m.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að þeir séu réttir eigendur að stærstum hluta þess lands sem um ræðir og mótmæla þeir því að deiliskipulagi á því landi verði breytt. Jörðin Reykjanes, og þær spildur sem teknar hafi verið út úr jörðinni með leigu- eða afsalssamningum, verði ekki skipulagðar án aðkomu kærenda sem séu þinglýstir eigendur jarðarinnar.

Leigulóðin Reykjalundur sé 15 ha landspilda úr landi Reykjaness í Grímsnesi og um hana gildi erfðafestusamningur, dags. 4. janúar 1939. Ágreiningur sé uppi um réttarstöðu erfðafestusamningsins og réttmæti aðgerða núverandi erfðafestuhafa. Á jörðinni hafi ekki verið sjálfstæð búseta eða búskapur auk þess sem engin leiga hafi verið greidd til landeigenda. Því telji kærendur að erfðafestusamningurinn sé riftanlegur á grundvelli brostinna forsendna.

Deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir allt annarri nýtingu landsins en erfðafestusamningurinn segi til um. Þá hafi hún í för með sér að öll fjallasýn í norðaustur frá lögbýlinu Reykjanesi muni hverfa. Það sé óásættanlegt og feli í sér stórkostlega skerðingu á eignarrétti kærenda. Deiliskipulagsbreytingunni og fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum eigenda Reykjalundar í Grímsnesi sé alfarið mótmælt sem heimildarlausum og ólögmætum.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er vísað til þess að hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi ekki veruleg neikvæð áhrif á útsýni frá húsi á aðliggjandi lóð kærenda í landi Reykjaness, enda séu um 250-300 m frá húsinu að nýjum byggingarreit á norðurhluta Reykjalundar. Þá sé ekki hægt að lesa úr fyrirliggjandi erfðafestusamningi að eigendum/leigjendum Reykjalundar sé óheimilt að skipuleggja landið án samráðs við eigendur Reykjaness. Í 2. mgr. erfðafestusamningsins komi m.a. fram að landið sé leigt leigutaka til frjálsra afnota og hvers konar atvinnureksturs. Heimild til að byggja mannvirki megi einnig lesa úr 5. gr. samningsins þar sem fram komi að leiguréttindi að landinu skuli framvegis fylgja húsum þeim eða mannvirkjum, er leigutaki kunni að koma þar upp eða eiga þar á hverjum tíma.

Niðurstaða: Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst afmörkun svæðis, sem nær yfir lóð nr. 1 í fyrirliggjandi deiliskipulagi Reykjaness frá árinu 2000, ásamt stækkun lóðarinnar til austurs og norðurs, úr 1,3 ha í 8 ha.

Fram kemur í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar að til standi að reka á lóðinni garðyrkjubýli. Þá segir að samkvæmt aðalskipulagi sé skipulagssvæðið á skilgreindu frístundasvæði, en samhliða deiliskipulagsbreytingunni hafi verið sótt um breytingu á aðalskipulagi þannig að svæðið verði skilgreint til landbúnaðarnotkunar. Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 er svæðið þó skilgreint til landbúnaðarnotkunar. Hins vegar gerir deiliskipulag Reykjaness, sem tók gildi 16. október 2001, ráð fyrir frístundabyggð á svæðinu, m.a. á lóð nr. 1 sem deiliskipulagsbreytingin nær til.

Samkvæmt framansögðu er umrætt skipulagssvæði skilgreint í gildandi aðalskipulagi sem landbúnaðarsvæði og samræmist deiliskipulagsbreytingin því aðalskipulaginu hvað landnotkun varðar. Hins vegar verður að telja annmarka á greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar þar sem fjallað er um stefnu aðalskipulags um landnotkun svæðisins, eins og fyrr er rakið. Sá annmarki þykir þó ekki þess eðlis að hann raski gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Athugasemdir Skipulagsstofnunar við efni deiliskipulagsbreytingarinnar, sem fram komu í bréfi hennar, dags. 22. apríl 2013, voru teknar til umræðu í sveitarstjórn og var gerð rökstudd grein fyrir ástæðum þess að ekki var fallist á þær, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.

Ágreiningur er í málinu um heimildir sveitarstjórnar til að gera breytingar á deiliskipulagi Reykjaness samkvæmt beiðni erfðafestuhafa án samþykkis landeigenda. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar takmarkast við hina kærðu skipulagsákvörðun og er það ekki á færi nefndarinnar að taka afstöðu til álitaefna um bein eða óbein eignarréttindi, svo sem um efni erfðafestusamnings er tekur til umræddrar spildu. Allt að einu liggur fyrir að sá aðili sem fór fram á umdeilda deiliskipulagsbreytingu hefur umráð spildunnar í skjóli þess samnings. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulagsáætlana. Hvergi í lögum er það áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis landeigenda vegna skipulagsákvarðana sem varða eignir þeirra, enda verður eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Verður hin kærða skipulagsákvörðun því ekki ógilt á þessum forsendum.

Mannvirki þau sem hin kærða deiliskipulagsbreyting heimilar munu vera í nokkurri fjarlægð frá húsi á lóð kærenda. Samkvæmt því og með tilliti til staðhátta að öðru leyti verður ekki talið að heimilaðar byggingar geti dregið úr fjallasýn kærenda að marki.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir ágallar á meðferð eða efni hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar sem áhrif geta haft á gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kærenda því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 2. september 2013 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykjaness vegna garðyrkjubýlisins Reykjalundar í Grímsnes- og Grafningshreppi.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson