Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

5/2012 Fráveitugjald

Árið 2013, fimmtudaginn 14. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3 í Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 5/2012, kæra á gjaldskrá fyrir fráveitu Orkuveitu Reykjavíkur fyrir árin 2010, 2011 og 2012. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. febrúar 2012, er barst nefndinni 3. s.m., kærir P, Skógarseli 25, Reykjavík, gjaldskrá Orkuveitu Reykjavíkur fyrir fráveitu árin 2010, 2011 og 2012.  Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar á álagningu umdeilds gjalds gagnvart kæranda vegna fasteignar hans að Skógarseli 25. 

Gögn í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni frá Orkuveitu Reykjavíkur hinn 21. febrúar 2012 og umbeðnar viðbótarupplýsingar 16. júlí s.á. 

Málsatvik og rök:  Í máli þessu er kærð gjaldskrá Orkuveitu Reykjavíkur fyrir fráveitu vegna áranna 2010, 2011 og 2012.  Fyrir liggur að gjaldskrá vegna ársins 2012 var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 30. desember 2011 og tók hún gildi 1. janúar 2012.  Gjaldskráin tekur til veitusvæðis I í Reykjavík og þar á meðal fasteignar kæranda að Skógarseli 25 í Reykjavík. 

Bendir kærandi á að frá árinu 2010 til 2012 hafi álögð gjöld vegna fráveitu á fasteign hans hækkað um 56,5% á sama tíma og byggingarvísitala hafi hækkað um 13,2% og vísitala neysluverðs, sem sé grundvöllur verðtryggingar, um 7,9%.  Lög um uppbyggingu og rekstur fráveitna nr. 9/2009 heimili aðeins gjaldtöku til uppbyggingar og reksturs fráveitu sveitarfélags á viðkomandi gjaldsvæði.  Ekki sé heimilt að nota fráveitugjald til annarra málaflokka.  Lögin heimili ekki sjálftöku gjalds heldur eigi þau að vernda notendur fyrir óeðlilegum hækkunum. 

Síðastliðin þrjú ár hafi verið mikill samdráttur í fráveituframkvæmdum Orkuveitu Reykjavíkur og hafi fráveitugjaldið því átt að lækka en ekki hækka.  Árin þar á undan hafi framkvæmdir verið miklar í Reykjavík en þrátt fyrir það hafi ekki verið ástæða til að hækka fráveitugjaldið.  Kærandi fullyrði að á árunum 2006 til 2010 hafi tekjur fyllilega staðið undir gjöldum fráveitunnar í Reykjavík en ekki megi blanda saman lántökum Orkuveitu Reykjavíkur á liðnum árum við rekstur fráveitunnar.  Þær séu þeim óviðkomandi, a.m.k. á gjaldsvæði Reykjavíkur, og lögin heimili ekki að tekjurnar séu notaðar í annað.  Lántökur Orkuveitunnar hafi komið til vegna jarðvarmavirkjana, gagnaveitu sem sé nánast tekjulaus, risarækjueldis, hörvinnslu, útrásar o.s.frv.  Við athugun á fjárhæð fráveitugjaldsins á þeim tíma þegar miklar framkvæmdir hafi verið í gangi á árunum 2006 til 2008, og svo á samdráttarskeiðinu 2009 til 2012, verði ekki annað séð en að hluti fráveitugjalds Orkuveitu Reykjavíkur bæði fyrir árin 2011 og 2012 sé óréttmæt eignataka. 

Af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur er því mótmælt að um óréttmæta gjaldtöku sé að ræða af hálfu fyrirtækisins og því beri að hafna kröfum kæranda.  Þvert á móti sé fráveitan rekin með lágmarks arðsemi en stjórn fyrirtækisins hafi markað þá stefnu að arðsemi fráveitu skuli vera 5%.  Samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009, um uppbyggingu og rekstur fráveitu, skuli stjórn fráveitu semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda skv. 13. og 14. gr. laganna.  Miða skuli við að fráveitugjald, ásamt öðrum tekjum fráveitu, standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. 

Í útreikningum á arðsemi fráveitunnar, fyrir tímabilið 2006-2046, hafi verið tekið tillit til yfirtökuverðs veitanna í ársbyrjun 2006 og þeirra lána sem þá hafi einnig verið tekin yfir.  Notast hafi verið við rauntölur úr bókhaldi Orkuveitu Reykjavíkur fyrir árin 2006 til og með 2011, en fyrir árin 2012 til 2016 sé stuðst við fimm ára áætlun, sem geri ráð fyrir að allar fjárfestingar séu í algjöru lágmarki til ársins 2015, þegar fyrirhugað sé að framkvæmdir við uppbyggingu á Vesturlandi hefjist að nýju.  Eftir árið 2017 sé gert ráð fyrir að kostnaður við uppbyggingu stofnkerfa og fóðrun eldri lagna nemi að jafnaði 500 milljónum króna á ári.  Nákvæmari áætlun liggi ekki fyrir en kostnaður fráveitu vegna fjárfestinga ráðist að verulegu leyti af framkvæmdum sveitarfélaganna við uppbyggingu nýrra íbúða- og/eða athafnasvæða.  Tekið skuli fram að fjárfestingakostnaður komi einungis inn í útreikninga á arðsemi sem áhrif á afskriftir.  Ljóst sé að gjaldskráin geti ekki fylgt þeim sveiflum nema að takmörkuðu leyti enda sé í framangreindri 15. gr. laga nr. 9/2009 gert ráð fyrir að tekjur veitunnar standi undir kostnaði við rekstur og uppbyggingu hennar til lengri tíma litið.  Samkvæmt útreikningum liggi arðsemi veitunnar lítið eitt undir markmiðum stjórnar Orkuveitu Reykjavíkur, eða um 4,6%. 

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Orkuveitu Reykjavíkur segir að ekkert komi fram í greinargerð Orkuveitunnar sem réttlæti hækkun gjaldskrár fráveitunnar á veitusvæði I umfram verðlagshækkanir.  Með vísan í verðskrá Orkuveitunnar sé fráveitunni skipt í þrjú gjaldskrársvæði skv. heimild í lögum nr. 9/2009 og reglugerð nr. 982/2010, um fráveitur sveitarfélaga.  Húseign kæranda sé á veitusvæði I og fari fráveitugjöld hans einungis til reksturs og uppbyggingar þess svæðis.  Árið 2006 hafi kærandi greitt kr. 32.830 í fráveitugjöld fyrir húseign sína en fyrir árið 2012 sé honum ætlað að greiða kr. 74.382 fyrir sömu þjónustu.  Þetta sé hækkun upp á 116% á sama tíma og byggingarvísitalan hafi hækkað um 78%.  Þessi hækkun sé í engu samræmi við fjárþörf fráveitunnar í Reykjavík, þ.e. veitusvæðis I, þar sem framkvæmdir hafi að mestu legið niðri, og svo verði áfram næstu fimm árin.  Gjaldskráin samræmist því hvorki lögum nr. 9/2009 né reglugerð nr. 982/2010. 

Með bréfi, dags. 22. júní 2012, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Orkuveita Reykjavíkur gerði nánari grein fyrir hækkunum á umræddu gjaldi milli ára.  Í svarbréfi er vísað til þess að hinn 23. mars 2011 hafi stjórn Orkuveitunnar samþykkt að hækka gjaldskrá fráveitu um 45% frá 1. maí.  Þessi gjaldskrárbreyting hafi verið hluti af aðgerðaráætlun Orkuveitu Reykjavíkur og eigenda hennar vegna fjárhagsvanda fyrirtækisins, eins og nánar sé gerð grein fyrir í tillögu og greinargerð til stjórnar Orkuveitunnar, dags. 22. mars 2011. 

Ástæða þess að gjaldskrárbreytingin hafi verið nauðsynleg sé sú að afkoman af rekstri fráveitunnar hafi verið óviðunandi og hafi ekki nægt fyrir fjármagnskostnaði.  Svo hafi verið um árabil.  Þessi hækkun hafi leitt til tæplega 30% hækkunar á árinu 2011 þar sem hún hafi aðeins náð til hluta ársins.  Á árinu 2012 hafi gjaldskrárbreytingin komið að fullu til framkvæmda og hafi leitt til um 12% hækkunar á álagningu.  Því til viðbótar hafi byggingarvísitala hækkað um 10,7% milli ára, en gjaldskrá fráveitu taki breytingum miðað við byggingarvísitölu í desember ár hvert.  Með þessari hækkun hafi verið stefnt að því að ná arðsemi fráveitu í 4% árið 2011 og 5% árið 2012.  Arðsemi ársins 2011 hafi verið 3,9%. 

Þrátt fyrir að Orkuveita Reykjavíkur hafi veitt framangreindar upplýsingar telji fyrirtækið að úrskurðarnefndin hafi ekki úrskurðarvald um gjaldskrárhækkanir skv. 15. gr. laga nr. 9/2009, enda sé þar um að ræða svokölluð stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun og þau  falli því ekki undir úrskurðarvald nefndarinnar skv. 1. gr. laga nr. 130/2011.  Þess sé því krafist að kærunni verði vísað frá. 

Hinn 4. október 2012 barst umsögn frá kæranda um viðbótargögn Orkuveitu Reykjavíkur.  Að mati kæranda hafi engar upplýsingar komið fram um þörf á því að hækka fráveitugjöld á veitusvæði I.  Orkuveitan hafi ekki lagt fram nein bókhaldsgögn, hækkunum sínum til stuðnings.  Einu bókhaldsgögnin sem Orkuveitan hafi lagt fram séu ófullkomnar samtölur, sem sennilega nái til gjaldsvæðanna þriggja, þar sem því sé m.a. haldið fram að Orkuveitan hafi keypt fráveituna í Reykjavík á 20 milljarða króna.  Þetta sé rangt að mati kæranda.  Upplýsingar um háan fjármagnskostnað og arðsemismarkmið sem byggi á slíkum staðhæfingum séu lítils virði. 

Í bréfi Orkuveitu Reykjavíkur frá 11. júlí 2012 hafi komið fram að gjaldskrárhækkanir þessar séu liður í arðgerðaráætlun Orkuveitunnar vegna fjárhagsvanda fyrirtækisins.  Þetta sé mergur málsins.  Fjárhagsvandi fyrirtæksins stafi ekki af rekstri einkaleyfisstarfseminnar í Reykjavík, þ.e. fráveitu, hitaveitu, vatnsveitu og dreifingu rafmagns.  Rekstur þessarar starfsemi hafi verið í góðu jafnvægi og ríflegur rekstrarafgangur hafi verið af starfseminni allt frá árinu 2009 þegar nánast allar framkvæmdir og viðhald hafi verið stöðvað.  Þessi starfsemi hafi ekki þurft neinar gjaldskrárhækkanir umfram verðlag heldur þvert á móti.  Á hinn bóginn hafi samkeppnisstarfsemi Orkuveitunnar verið í miklum fjárhagskröggum og í raun gjaldþrota.  Þá vísi kærandi því á bug að úrskurðarnefndin hafi ekki úrkurðarvald um gjaldskrárhækkanir skv. 15. gr. laga nr. 9/2009.  Hlutverk nefndarinnar sé skv. 1. gr. að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum. 
—————–
Frekari rök og sjónarmið aðila liggja fyrir í málinu sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða: Gerð er krafa um frávísun málsins með þeim rökum að umdeild gjaldskrá fyrir fráveitu feli í sér stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun og hafi úrskurðarnefndin því ekki úrskurðarvald um breytingar á þeirri gjaldskrá. 

Í 22. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu, og rekstur fráveitna, sem breytt var með 28. gr. laga nr. 131/2011, er tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögunum sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.  Um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kæruna fari samkvæmt gildandi lögum um úrskurðarnefndina.  Í 1. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, er nefndinni markað það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði.  Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. nefndra laga.  Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum, sem þar eru greind. 

Ákvörðun um álagningu fráveitugjalds á eigendur fasteigna á stoð í fyrrgreindum lögum um fráveitur og eiga einstakir gjaldendur lögvarða hagsmuni tengda því að álögð gjöld séu í samræmi við lög.  Á kærumál þetta því undir úrskurðarnefndina samkvæmt áður nefndri 22. gr. laga nr. 9/2009 og uppfyllir kærandi skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefndina varðandi kæruaðild. 

Frestur til að kæra ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hana.  Kærufrestur vegna álagðra fráveitugjalda á fasteign kæranda fyrir árin 2010 og 2011 var því löngu liðinn er kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni hinn 3. febrúar 2012.  Verður þeim þætti málsins vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en kæra álagningar umrædds gjalds fyrir árið 2012 verður tekin til efnislegrar meðferðar. 

Samkvæmt því sem fyrir liggur í málinu er ekki ágreiningur um með hvaða hætti fráveitugjald er lagt á fasteign kæranda heldur um þær rekstrarlegu forsendur sem búa að baki upphæð gjaldsins. 

Í 14. gr. laga nr. 9/2009, um uppbyggingu og rekstur fráveitna, er að finna heimild fyrir innheimtu fráveitugjalda sem skulu ákveðin í gjaldskrá sem stjórn fráveitu skal semja í samræmi við ákvæði 15. gr. laganna.  Þar er tekið fram í 2. mgr. ákvæðisins að miða skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum fráveitu, standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.  Heimilt er að skipta starfssvæði fráveitu í fráveitusvæði með sérstaka gjaldskrá skv. 3. mgr. 15. gr. laganna.  Hefur Orkuveitan nýtt sér þá heimild og sett sérstaka gjaldskrá fyrir veitusvæði I, sem tekur til Reykjavíkurborgar, og tók gjaldskráin vegna fráveitugjalda fyrir árið 2012 gildi hinn 30. desember 2011 eins og áður greinir.  Er það sú gjaldskrá sem hin kærða álagning fráveitugjalds á fasteign kæranda byggir á en hún nam kr. 74.382 samkvæmt því sem fram kemur í kæru. 

Samkvæmt fyrirliggjandi lykiltölum rekstrar fráveitu Orkuveitunnar á veitusvæði I voru innheimt fráveitugjöld og aðrar tekjur árin 2006-2012 kr. 17.643.176.772.  Á sama árabili voru rekstrargjöld kr. 9.764.521.121, afskriftir kr. 6.003.305.131, fjármagnskostnaður kr. 7.942.939.399 og fjárfestingar kr. 8.549.415.339, eða samtals kr. 32.260.180.990.  Gjöld umfram tekjur námu því kr. 14.617.004.218 og þar af árið 2012 kr. 3.894.543.420.  Samkvæmt því eru álögð fráveitugjöld innan marka þess sem heimilað er í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009, enda heimilt að taka mið af öllum fyrrgreindum gjaldaliðum við ákvörðun gjaldskrár fráveitu.  Í 7. kafla sveitarstjórnarlaga nr.  138/2011 er að finna ákvæði um hvernig skuli haga bókhaldi, ársreikningum og fjárhagsáætlunum sveitarfélaga og stofnana þeirra ásamt eftirliti með því að farið sé að lögum í þeim efnum.  Þar er í 61. gr. laganna kveðið á um sjálfstætt reikningshald fyrir stofnanir og fyrirtæki sveitarfélaga og að ársreikningar skuli gerðir samkvæmt lögum um ársreikninga og skulu þeir endurskoðaðir af óháðum löggiltum endurskoðanda skv. 72. gr. sveitarstjórnarlaga.  Þá er gert ráð fyrir sérstakri reikningskila- og upplýsinganefnd í 74. gr, laganna sem m.a. gerir tillögur til ráðherra um vinnslu, meðferð, form og efni ársreikninga og fjárhagsáætlana, sbr. 75. gr.  Fjárhagsáætlunum og ársreikningum ber einnig að skila til ráðuneytis skv. 76. gr. laganna og loks hefur ráðherraskipuð eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga eftirlit með því að reikningskil og fjárhagsáætlanir sveitarfélaga séu í samræmi við lög og reglur, sbr. 78. og 79. gr. laganna.  Með hliðsjón af framangreindu verður það ekki talið í verkahring úrskurðarnefndarinnar að ráðast í rannsókn á færslu bókhalds og gerð rekstraráætlana í því skyni að fá úr því skorið hvort þar sé misfellur að finna eða hvort brotið sé gegn ákvæðum laga um bókhald og ársreikninga.  Í síðastgreindum lögum eru ákvæði um hvernig með skuli fara leiki grunur á brotum gegn þeim lögum.  Af þessum ástæðum verða fyrirliggjandi tölur úr rekstri fráveitu Orkuveitunnar ekki vefengdar í kærumáli þessu.

Í 2. mgr. 60. gr. sveitarstjórnarlaga er sveitarfélögum heimilað að áskilja sér eðlilegan arð af eigin fé í stofnunum og fyrirtækjum í þeirra eigu.  Af greinargerð með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum má ráða að tilvitnuð 2. mgr. sé ekki sjálfstæð heimild til þess að taka megi tillit til arðsemiskröfu heldur verði slík heimild að eiga skýra stoð í sérlögum.  Í lögum nr. 9/2009 er ekki að finna heimild fyrir slíkri arðsemiskröfu við ákvörðun um álagningu fráveitugjalda og er því óheimilt að taka mið af tiltekinni kröfu um arð af eigin fé í fráveitu við ákvörðun gjaldskrár samkvæmt lögunum.  Því er ekki lagaheimild fyrir því að taka mið af 5% ávöxtunarkröfu umræddrar fráveitu, sem byggist á ákvörðun stjórnar fráveitunnar þar um, og tilgreind er í fyrirliggjandi yfirliti um rekstur hennar.  Allt að einu liggur fyrir, svo sem rakið hefur verið, að umdeild álögð gjöld vegna fráveitu fyrir árið 2012 fara ekki fram úr þeim kostnaði við rekstur og uppbyggingu veitunnar sem heimilt er að taka tillit til samkvæmt lögum nr. 9/2009.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærðu álagningar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu álagningar fráveitugjalds fyrir árið 2012 vegna fasteignarinnar að Skógarseli 25 í Reykjavík. 

_________________________________
Ómar Stefánsson

_____________________________           _____________________________
Ásgeir Magnússon                                       Þorsteinn Þorsteinsson