Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

1/2012 Grundartangi

Árið 2013, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 29. nóvember 2011 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grundartanga, vestursvæði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. janúar 2012, er barst nefndinni 6. s.m., kæra S, Kiðafelli í Kjós og R, Kúludalsá í Hvalfjarðarsveit, birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. desember 2011, um breytingu á deiliskipulagi Grundartanga, vestursvæði. 

Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar á samþykki sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 29. nóvember 2011 á breytingu deiliskipulags Grundartanga, vestursvæðis.  Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda, en þar sem hin kærða ákvörðun varðar breytingu á deiliskipulagi og felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir voru ekki skilyrði til að kveða upp úrskurð um stöðvunarkröfu kærenda. 

Úrskurðarnefndinni bárust gögn málsins frá Hvalfjarðarsveit hinn 19. júní 2013. 

Málavextir:  Í júlí 2010 tók gildi Aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar 2008-2020, en áður var í gildi á umræddu svæði Aðalskipulag Skilmannahrepps 2002-2014.  Meginbreytingin við gildistöku hins nýja aðalskipulags gagnvart byggð á Grundartanga varðaði vestursvæðið, en þar var gert ráð fyrir athafnasvæði og blandaðri landnotkun athafnasvæðis og hafnarsvæðis í stað iðnaðarsvæðis og blandaðrar landnotkunar iðnaðar- og hafnarsvæðis. 

Hinn 31. mars 2011 var tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2008-2020 auglýst.  Tillagan fól í sér stækkun iðnaðarsvæðis Grundartanga um 6,9 ha til suðurs.  Samkvæmt greinargerð skipulagstillögunnar var markmið hennar að geta boðið fyrirtækjum með lítt mengandi iðnaðarstarfsemi aðgang að atvinnusvæðinu.  Aðalskipulagið, sem og tillaga til breytinga á því, þótti gefa tilefni til að breyta deiliskipulagsáætlun vestursvæðisins á Grundartanga og var því tillaga að breytingu á deiliskipulagi þess svæðis auglýst hinn 12. maí 2011, með athugasemdafresti til 30. júní s.á.  Samkvæmt greinargerð með tillögu að deiliskipulagsbreytingunni fól hún í sér að landnotkun samkvæmt gildandi deiliskipulagi á umræddu svæði yrði breytt úr iðnaðarsvæði og blandaðri landnotkun iðnaðar- og hafnarsvæðis í athafnasvæði og blandaða landnotkun athafna- og hafnarsvæðis.  Landnotkun á tæplega 7 ha svæði austast á skipulagssvæðinu yrði þó áfram skilgreint sem iðnaðarsvæði.  Jafnframt fól tillagan í sér fækkun lóða og breytingu á lóðastærðum og byggingarreitum á skipulagssvæðinu. 

Athugasemdir bárust, m.a. frá öðrum kæranda hinn 28. júní 2011.  Var þeim svarað með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar, dags. 11. júlí s.á. 

Deiliskipulagsbreytingin var samþykkt í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar hinn 12. júlí 2011 og  auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda 27. október s.á.  Skipulagsstofnun barst deiliskipulagsbreytingin ásamt fylgiskjölum 1. nóvember 2011.  Vegna athugasemda stofnunarinnar við málsmeðferð skipulagstillögunnar var fyrrgreind gildistökuauglýsing afturkölluð með auglýsingu, birtri í B-deild Stjórnartíðinda 29. nóvember s.á.  Í kjölfarið var Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun send umhverfisskýrsla vegna deiliskipulagsbreytingarinnar til athugunar og umsagnar.  Að fengnum umsögnum var deiliskipulagsbreytingin tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar hinn 29. nóvember 2011 og afgreiðsla málsins frá 12. júlí staðfest.  Hinn 1. desember s.á. var Skipulagsstofnun send til yfirferðar deiliskipulagsbreytingin ásamt fylgigögnum. Tilkynnti stofnunin í bréfi, dags. 7. desember 2011 að hún gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar.  Birtist sú auglýsing hinn 9. desember 2011 og öðlaðist breytingin þar með gildi. 

Málsrök kærenda:  Kærendur benda á að áhrifa mengunar gæti á jörðum þeirra og hafi það verið staðfest með rannsóknum vegna umhverfisvöktunar iðjuveranna á Grundartanga.  Flúorinnihald í beinösku sauðfjár kæranda að Kiðafelli hafi u.þ.b. þrefaldast samkvæmt niðurstöðum mælinga og sé komið yfir þau mörk að geta valdið vanhöldum.  Í beinösku hrossa kæranda að Kúludalsá hafi flúorinnihald mælst langt umfram áætlað landsmeðaltal.  Iðnaðaruppbyggingin hafi einnig veruleg neikvæð áhrif á ímynd og verðgildi jarða kærenda.  Með vísan til þessa sé ljóst að kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu og sé frekari stækkun iðnaðarsvæðisins á Grundartanga aðför að þeim hagsmunum. 

Kærendur vísa til þess að meðferð sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á umdeildri breytingu deiliskipulags hafi ekki verið í samræmi við 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.  Samkvæmt auglýsingu hafi athugasemdafrestur runnið út 30. júní 2011.  Samkvæmt  ákvæði 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga hafi sveitarstjórn borið að senda gögn málsins til Skipulagsstofnunar fyrir 26. ágúst 2011 en stofnuninni hafi hins vegar fyrst borist deiliskipulagsbreytingin hinn 1. nóvember s.á.  Í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar, dags. 7. desember 2011, komi fram að sveitarstjórn hafi sent inn skýringar á því af hverju ekki hafi verið unnt að halda tímafresti um afgreiðslu deiliskipulagsins samkvæmt skipulagslögum.  Í því felist viðurkenning á því að málsmeðferðin hafi ekki verið samkvæmt lögum.  Þá komi jafnframt fram í bréfinu að þar sem ekki sé liðið ár frá því að athugasemdafrestur vegna tillögunnar hafi runnið út telji Skipulagsstofnun að ekki þurfi að auglýsa hana að nýju.  Kærendur krefjist skýringar á niðurstöðu Skipulagsstofnunar hvað þetta varði þannig að ljóst sé við hvaða lagabókstaf stofnunin styðjist og hvort sú túlkun sé réttmæt.  Ljóst sé að Skipulagsstofnun sé ekki heimilt að styðjast við 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga þar sem um sé að ræða samþykkt deiliskipulag frá 12. júlí 2011 en ekki tillögu að deiliskipulagi. 

Dregið sé í efa að sveitarstjórn sé heimilt að auglýsa deiliskipulagstillögu á kynningartíma tillögu að breytingu á aðalskipulagi eins og gert hafi verið.  Annað hvort þurfi að afgreiða breytingu á aðalskipulagi fyrir auglýsingu á breytingu á tengdu deiliskipulagi eða auglýsa báðar tillögurnar samhliða eða í það minnsta afgreiða þær samhliða.  Með því að auglýsa deiliskipulagstillöguna á kynningartíma aðalskipulagstillögu taki sveitarstjórnin afstöðu til þess að aðalskipulagstillagan nái fram að ganga hvað sem öllum athugasemdum líði.  Málsmeðferðin sé ekki í samræmi við skipulagslög eða þann rétt sem almenningi sé tryggður til að hafa áhrif á gerð skipulags. 

Hvorki skipulagsnefnd né sveitarstjórn hafi samþykkt svör við athugasemdum við tillögu að breytingu á áðurnefndu deiliskipulagi með skýrum hætti.  Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Hvalfjarðarsveitar hinn 11. júlí 2011 hafi meirihluti nefndarinnar lagt fram bókun sem hafi m.a. falið í sér svör við innsendum athugasemdum.  Ekki komi fram að nefndin samþykki svörin við lokaafgreiðslu heldur aðeins að meirihluti nefndarinnar leggi til við sveitarstjórn að breytingin verði samþykkt.  Í fundargerð sveitarstjórnar frá fundi 12. júlí s.á. komi einungis fram að tillaga meirihluta nefndarinnar um samþykki breytingarinnar sé samþykkt.  Bent sé á að tillögur skipulagsnefndar, m.a. að svörum við innsendum athugasemdum, öðlist eigi gildi fyrr en sveitarstjórn staðfesti þær. 

Málsrök Hvalfjarðarsveitar:  Af hálfu sveitarfélagsins er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefnd en til vara að öllum kröfum kærenda verði hafnað. 

Aðalkrafa um frávísun sé byggð á því að kærendur eigi ekki einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta, en þeir séu eigendur jarða í liðlega 4-5 km fjarlægð frá umþrættu deiliskipulagssvæði.  Kærendur hafi ekki sýnt fram á að gildistaka breytingarinnar muni hafa í för með sér skerta landnýtingu og verðfall jarða þeirra frá því sem verið hafi og umfram aðrar eignir í nágrenninu.  Sérstaklega hafi þó verið þörf á slíkri sönnunarfærslu vegna fjarlægðar jarða kærenda frá deiliskipulagssvæðinu og í ljósi þess að þegar sé rekin umfangsmikil stóriðja á Grundartanga. 

Með gagnályktun frá 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga geti misbrestur á því að fylgja átta vikna tímafresti 1. mgr. 42. gr. ekki verið ógildingarástæða ein og sér.  Um sé að ræða verklagsreglu um málshraða og brot gegn slíkri formreglu hafi að meginreglu ekki í för með sér ógildingu ákvörðunar í stjórnsýslurétti nema sérstaklega sé kveðið á um slíkt í lögum.  Þá þurfi formgallinn að teljast verulegur og hafa áhrif á efni ákvörðunar auk þess sem veigamikil rök mæli því ekki í mót að ákvörðun verði ógilt.  Ekkert af þessum skilyrðum sé fyrir hendi í fyrirliggjandi máli.  Sá dráttur sem hafi orðið á afgreiðslu deiliskipulagsins hafi auk þess átt rætur að rekja til þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar að staðfesta ekki breytingar á aðalskipulagi sem samþykktar hefðu verið í sveitarstjórn hinn 14. júní 2011, en afgreiðsla deiliskipulagstillögunnar hafi verið háð samsvarandi breytingum á aðalskipulagi.  Hinn 5. október 2011 hafi sveitarstjórn verið tilkynnt um ákvörðun Skipulagsstofnunar um að staðfesta aðalskipulag  Hvalfjarðarsveitar en þá hafi hinn átta vikna frestur verið liðinn.  Þær tafir sem hafi orðið á afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar hafi því verið réttlætanlegar.

Breyting á deiliskipulagi hafi verið samþykkt af sveitarstjórn hinn 29. nóvember 2011, eða rösklega fjórum mánuðum eftir að athugasemdafresti tillögunnar hafi lokið.  Þá hafi liðlega ein og hálf vika liðið frá samþykkt sveitarstjórnar uns auglýsing hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. desember 2011.  Tímamarka hafi því verið gætt og verði deili-skipulagsbreytingin hvorki ógilt á grundvelli þágildandi né núgildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga.  Skipulagsstofnun taki öðrum þræði undir þessar röksemdir í bréfi sínu, dags. 7. desember 2011. 

Tillaga að breyttu aðalskipulagi hafi verið auglýst á undan tillögu að breyttu deiliskipulagi.  Hafi það verið í fullu samræmi við orðalag og efni 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem komi fram að þegar auglýsa skuli tillögu að deiliskipulagi, sem kalli á samsvarandi breytingu á aðalskipulagi, skuli aðalskipulagsbreyting auglýst áður eða samhliða.  Þá liggi fyrir að umþrætt deiliskipulag hafi verið samþykkt eftir að samsvarandi breyting á aðalskipulagi var samþykkt hinn 5. október 2011. 

Sveitarstjórn hafi tekið tillögu að breytingu á umþrættu deiliskipulagi til umræðu á fundi 12. júlí 2011, að undangenginni umfjöllun skipulags- og byggingarnefndar 11. júlí s.á., þar sem fyrir hafi legið fram komnar athugasemdir og bókuð svör nefndarinnar.  Á fundi sveitarstjórnar hafi verið tekin afstaða til athugasemda sem borist hefðu og hafi deiliskipulagsbreytingin verið samþykkt með breytingu á annarri málsgrein í kafla umhverfisskýrslu skipulagsins.  Með þeirri breytingu hafi birting deiliskipulagsbreytingar í B-deild Stjórnartíðinda verið samþykkt.  Hafi sveitarstjórn því samþykkt tillögu og bókanir meirihluta skipulags- og byggingarnefndar hinn 12. júlí 2011, þ.m.t. svör við athugasemdum.  Með endanlegri afgreiðslu sveitarstjórnar hinn 29. nóvember 2011 hafi verið samþykkt að staðfesta fyrri afgreiðslu sveitarstjórnar frá 12. júlí s.á., varðandi breytingu á deiliskipulagi, athugasemdum og viðbótum við skilmála, og þeim er gerðu athugasemdir við deiliskipulagstillöguna hafi verið svarað. 

Afgreiðsla sveitarstjórnar á málinu hafi því verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga. 

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grundartanga, vestursvæði.  Kærendur búa í námunda við deiliskipulagssvæðið, eða í um 4-5 kílómetra fjarlægð.  Telja verður að ákvörðun um landnotkun á skipulagssvæðinu geti haft áhrif á hagsmuni kærenda og verður kærumáli þessu því ekki vísað frá sökum skorts á kæruaðild. 

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð, ásamt athugasemdum og umsögnum um þær, innan átta vikna frá því að frestur til athugasemda rann út.  Frestur til athugasemda við hina kærðu skipulagsákvörðun rann út hinn 30. júní 2011, samkvæmt auglýsingum skipulags- og byggingarfulltrúa sem birtust í Lögbirtingablaði og Morgunblaðinu 18. maí s.á.  Deiliskipulagsbreytingin ásamt fylgiskjölum barst Skipulagsstofnun eftir fyrrgreindan átta vikna frest, eða hinn 1. nóvember 2011.  Þessi annmarki, er lýtur að hraða og samfellu í meðferð máls, verður ekki talinn þess eðlis að hann hafi haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar eða réttarstöðu kærenda og verður ekki talinn, eins og hér stendur á, geta ráðið úrslitum um gildi ákvörðunarinnar. 

Fyrri afgreiðsla sveitarstjórnar á umræddri deiliskipulagsbreytingu átti sér stað hinn 12. júlí 2011 og hin síðari 29. nóvember s.á., að undangenginni afturköllun á fyrri gildistökuauglýsingu skipulagsins.  Nefndar ákvarðanir voru því teknar innan árs frá því að athugasemdafresti vegna tillögunnar lauk, svo sem áskilið var í þágildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga.  Í nefndu ákvæði var gert ráð fyrir að eftir samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögu gæti komið til þess að málið yrði tekið fyrir að nýju til afgreiðslu hjá sveitarstjórn vegna lagfæringa í tilefni af athugasemdum Skipulagsstofnunar.  Var meðferð hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar eftir fyrri samþykkt hennar því í samræmi við nefnd fyrirmæli 42. gr. skipulagslaga. 

Tillaga að breytingu á aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar var auglýst hinn 31. mars 2011 og tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hinn 12. maí s.á.  Sú tilhögun er í samræmi við ákvæði 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem segir að sé tillaga að deiliskipulagi ekki í samræmi við aðalskipulag skuli samsvarandi aðalskipulagsbreyting auglýst áður eða samhliða.  Þá verður ekki fallist á að sveitarstjórn beri að afgreiða slíkar tillögur samhliða.  Sveitarstjórn er það heimilt en ekki skylt skv. áður nefndri 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga, en þar kemur fram að sveitarstjórn geti að loknum auglýsingartíma samþykkt breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi samhliða. 

Á fundi sveitarstjórnar hinn 12. júlí 2011 var farið yfir fundargerð skipulags- og byggingarnefndar, dags. 11. sama mánaðar, og hún samþykkt.  Verður að skilja þá afgreiðslu svo að sveitarstjórn hafi gert afgreiðslu nefndarinnar að sinni, þ.á m. bókuð svör við fram komnum athugasemdum. 

Deiliskipulag skal vera í samræmi við aðalskipulag samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.  Eins og rakið hefur verið felur hin kærða skipulagsákvörðun í sér breytingar á landnotkun.  Þegar litið er til efnis aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar hvað varðar landnotkun á vestursvæði Grundartanga, og breytingar á aðalskipulaginu sem staðfest var af Skipulagsstofnun 5. október 2011, er ljóst að hin kærða ákvörðun hefur í för með sér að deiliskipulag svæðisins verður í samræmi við gildandi aðalskipulag. 

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir annmarkar, hvorki að formi né efni, á hinni kærðu ákvörðun sem leitt geta til ógildingar hennar. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og tafa við gagnaöflun. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 29. nóvember 2011 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grundartanga, vestursvæði. 

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________                _____________________________
Ásgeir Magnússon                                               Þorsteinn Þorsteinsson