49/2019 Svínabú að Torfum

Árið 2019, fimmtudaginn 14. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2019, kæra á ákvörðun Skipulags­­stofnunar frá 12. mars 2019, um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum, og á afgreiðslu sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. s.m. á deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2019, er móttekið var hjá nefndinni sama dag, kæra landeigendur að jörðunum Grund I og Grund IIa Finnastöðum, Eyjafjarðarsveit, ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019, um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum, og „ákvörðun Eyjafjarðarsveitar um deiliskipulag svínabús að Torfum í Eyjafjarðarsveit, birt 22. maí 2019“. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinna kærðu ákvarðana. Jafnframt var farið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndar­innar uppkveðnum 10. júlí 2019.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 12. júlí 2019 og frá Eyjafjarðar­sveit 26. s.m.

Málavextir: Jörðin Torfur er í ábúð og er staðsett sunnan við kirkjujörðina Grund í Eyjafjarðar­sveit. Tilgreint fyrirtæki festi kaup á 18,8 ha spildu úr landi Torfa og hefur haft uppi áform um að byggja þar svínabú. Skipulags- og matslýsing vegna vinnu við deiliskipulag fyrir búið var samþykkt til kynningar á fundi sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 1. október 2018 og hún auglýst á tímabilinu 2.-16. október 2018. Í kjölfarið yfirfór Skipulagsstofnun lýsingu deiliskipulags­tillögunnar samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana, sbr. bréf stofnunarinnar þar um, dags. 24. s.m. Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók umsagnir og athugasemdir vegna þessa fyrir á fundi sínum 5. nóvember 2018 og vísaði þeim áfram til áframhaldandi vinnu við deiliskipulag.

Á fundi sínum 29. nóvember 2018 samþykkti sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar tillögu skipulags­nefndar um að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir svínabú í landi Torfa. Í tillögunni fólst að byggt yrði upp svínabú fyrir 2.400 grísi (30 kg og stærri) og 400 gyltur. Afmörkuð yrði 5,45 ha lóð fyrir fyrirhugaðar byggingar, sem yrðu 2.600 m² eldishús, 3.100 m² gyltu- og fráfæru­grísahús, 300 m² starfsmanna- og gestahús, allt að átta síló, samtals 80 m² að grunnflatarmáli, og 1-2 haugtankar, samtals um 6.000 m³. Tillagan var kynnt á tímabilinu 27. desember 2018 til 14. febrúar 2019. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum.

Á 302. fundi skipulagsnefndar 14. mars 2019 var fjallað um innkomnar athugasemdir og m.a. bókað að nefndin legði til við sveitarstjórn að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim breytingum sem tilgreindar væru í afgreiðslu nefndarinnar á athugasemdum 3 c), 3 e), 6 c), 7 f) og 8 a). Einnig var bókað um afgreiðslu einnar athugasemdarinnar og bent á að því erindi væri beint til sveitarstjórnar, en að skipulags­nefnd hefði afgreitt þá þætti sem að henni sneru. Á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. var málið tekið fyrir og bókað að fundargerð 302. fundar skipulagsnefndar væri tekin til afgreiðslu eins og einstakir liðir bæru með sér. Undir lið 1.1 var fjallað um umsókn um uppbyggingu svínahúss í landi Torfa og tekið fram að sveitarstjórn teldi skipulagsnefnd hafa svarað málefnalega öllum liðum þeirrar athugasemdar sem beint hefði verið að sveitarstjórn. Þá var eftirfarandi bókað: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulagstillögu svínabús á Torfum. Athugasemdafrestur var til 14. febrúar 2019.“ Með erindi, dags. 10. apríl s.á., sendi Eyjafjarðarsveit Skipulagsstofnun deiliskipulags­­­­­tillöguna til lögboðinnar yfirferðar. Með bréfi, dags. 3. maí s.á., tilkynnti Skipulags­­stofnun að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda og fór birting slíkrar auglýsingar fram 22. maí 2019.

Samhliða meðferð deiliskipulagsins var framkvæmdin tilkynnt til Skipulagsstofnunar sem framkvæmd í flokki B samkvæmt lögum nr. 106/2006 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir 12. mars 2019. Var þar tekið fram að fyrirhuguð framkvæmd vegna svínabús að Torfum væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. og lið 1.10 í 1. viðauka í lögum nr. 106/2000. Væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laganna, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin var birt á vef Skipulagsstofnunar 13. s.m. og hún auglýst í Fréttablaðinu 14. s.m. Kom þar fram að samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 mætti kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og væri kærufrestur til 15. apríl 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að kærufrestur á ákvörðun Skipulagsstofnunar, um að framkvæmd vegna svínabúsins að Torfum skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, hafi ekki runnið út 15. apríl 2019, enda sé ákvörðunin hugsanlega ekki ákvörðun sem sæti opinberri birtingu í skilningi síðasta málsliðar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og í skipulags­lögum nr. 123/2010 virðist vera gerður greinarmunur á ákvörðun um matsskyldu annars vegar og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hins vegar. Kærendur fái ekki séð að til staðar séu ákvæði í framangreindum lögum sem beinlínis tilgreini að ákvörðun Skipulags­stofnunar um matsskyldu sé ákvörðun sem skuli birt opinberlega. Kærendur telji það ótæka niðurstöðu að mismunandi kærufrestir gildi gagnvart almenningi vegna einu og sömu framkvæmdarinnar, þ.e. vegna uppbyggingar og deiliskipulags svínabúsins. Þá vísi kærendur til 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um þriggja mánaða almennan kærufrest. Þriggja mánaða kærufresturinn myndi að jafnaði lágmarksrétt og öll lögbundin frávik frá frestinum, líkt og um ræði í málinu, beri að túlka þröngt.

Við málsmeðferð deiliskipulagsins hafi Eyjafjarðarsveit borist mikill fjöldi umsagna bæði frá stjórnvöldum og almenningi. Í athugasemdunum hafi komið nánast undantekningarlaust fram sömu eða sambærilegar athugasemdir á þá leið að svínabúið fæli í sér umhverfisraskanir sem hefðu neikvæð áhrif á nánasta umhverfi. Í athugasemdunum hefðu nágrannar sérstaklega lýst áhyggjum yfir mengun vegna úrgangs og lyktar sem kynni að dreifast yfir svæðið. Auk þess hefðu fjölmargir lýst yfir áhyggjum yfir framtíðarnýtingu fasteigna á svæðinu, en fyrirséð væri að svo stórt svínabú gæti haft varanleg neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístundabyggðar. Athugasemdir nágranna og almennings hafi hins vegar haft afar takmörkuð áhrif. Athugasemdirnar hafi verið afgreiddar af sveitarfélaginu sem smávægilegar eða minni háttar. Þá hafi áhrif deiliskipulagsins ekki verið talin verulega neikvæð heldur fremur hlutlaus og að jákvæð áhrif framkvæmdanna kynnu að vega þyngra en neikvæð áhrif.

Að mati kærenda virðist sem að nær öll rannsókn málsins og eftirfarandi niðurstöður hafi byggst á huglægu mati eða ágiskunum stjórnvaldsins. Kærendur hafi óskað eftir gögnum málsins frá sveitarfélaginu og hvergi í þeim gögnum hafi verið að finna skýrslur eða mat sérfræðinga á aðstæðum eða forsendum sem hafi legið til grundvallar við gerð umhverfisskýrslu deiliskipulagsins, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Sem dæmi megi nefna umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar, þar sem mögulegri lyktarmengun hafi verið lýst, en engin frekari rannsókn eða formlegt mat virðist hafa átt sér stað. Kærendur efist um að úrgangur úr rúmlega 4.200 svínum nemi einungis 9.000 m³ á ári. Þetta þyrfti að rannsaka og sannreyna en engar slíka aðgerðir virðist hafa verið framkvæmdar í deiliskipulags­ferlinu.

Kærendur hafni því að hægt sé að bera hefðbundinn landbúnað saman við stórtæka verksmiðju­framleiðslu kjöts. Fremur mætti fella slíka framleiðslu undir þungaiðnað. Áhrif framkvæmd­anna verði veruleg. Sé ljóst að þau muni koma til með að valda kærendum tjóni í formi verðlækkunar á landareignum. og kunni skaðabætur vegna þess að vera sóttar á öðrum vettvangi. Gera verði miklar kröfur til rannsókna af hálfu stjórnvaldsins við undirbúning deiliskipulags, t.d. með því að kalla eftir mati sérfræðinga og fagaðila á viðkomandi sviðum. Það virðist ekki hafa verið gert miðað við þau gögn sem kærendur hafi fengið frá sveitarfélaginu.

Þá telji kærendur að andmælaréttur þeirra hafi ekki verið virtur vegna skorts á samstarfi sveitarfélagsins við Skipulagsstofnun þegar mat á matsskyldu framkvæmdanna hafi átt sér stað. Að mati kærenda hefðu átt að berast skýrar leiðbeiningar til allra þeirra nágranna sem gert hefðu athugasemdir við skipulagsgerð um að málið væri til úrvinnslu hjá Skipulagsstofnun vegna matsskylduákvörðunar og að frestur væri gefinn til athugasemda, ásamt því að leiðbeint væri um að kærufrestur væri til staðar vegna þeirrar ákvörðunar. Þetta hafi ekki verið gert, sem kærendur telji brjóta gegn IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á framangreindu sé óhjákvæmilegt að líta til 14. gr. skipulagslaga um tengsl ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu og deiliskipulags sveitarfélags í tilvikum matsskyldra framkvæmda. Því beri að ógilda skipulagið og vísa því aftur til meðferðar hjá sveitarfélaginu Eyjafjarðarsveit.

Kærendur vísi til þess að við málsmeðferð deiliskipulagsins hjá Eyjafjarðarsveit hafi ekki legið fyrir loftmynd sem sýni áhrifasvæði í 500 m radíus frá svína­búinu. Slík loftmynd hafi hins vegar legið fyrir vegna valkosts í umhverfisskýrslu sveitar­félagsins vegna mögulegrar staðsetningar að Melgerðismelum. Skýringar hafi ekki verið gefnar á því af hverju engin loftmynd með umræddum áhrifaradíus hafi legið fyrir vegna áætlaðrar staðsetningar fyrirhugaðs svínabús. Slík loftmynd myndi sýna fram á hversu langt áhrifin nái inn á jarðir kærenda. Sá kærandi sem eigi jarðirnar að Grund I og Grund IIa telji að svæðið geti numið tugum hekta á landi hans. Það sé mat kærenda að slíkur uppdráttur hefði átt að liggja fyrir frá upphafi deiliskipulagsins og vera til staðar við ákvörðun um matsskyldu hjá Skipulagsstofnun. Þá hefði slíkur uppdráttur átt að vera í tilkynningu og gögnum sem borist hefðu frá Eyjafjarðar­sveit til Skipulagsstofnunar áður en slík ákvörðun hefði verið tekin. Slíkur uppdráttur hefði einnig átt að tilgreina landamerki nærliggjandi fasteigna. Kærendur telji að framangreint sé enn einn gallinn á málsmeðferð deiliskipulagsins og ákvörðunar Skipulags­stofnunar um mats­skyldu.

Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Sveitarfélagið krefst þess að kærunni verði vísað frá eða kröfum kærenda verði hafnað. Meðferð deiliskipulagsins og atvika sem því tengist hafi verið til fyrirmyndar í málinu öllu. Á öllum stigum málsins hafi sveitarfélagið gætt að því að málsmeðferð væri í samræmi við lög, fjallað ítarlega um málið og ráðið því til lykta með ítrustu eftirfylgni við lög og reglur sem um það giltu.

Athugasemdir kærenda um varanlega neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístundabyggðar á svæðinu séu ekki tæk sjónarmið. Áhrifasvæðið sé landbúnaðarland, þar með talið það land sem sé í eigu kærenda, en kærendur stundi sjálfir umfangsmikinn landbúnað. Landnotkun á svæðinu hafi ekki verið breytt við heildarendurskoðun aðalskipulags Eyjafjarðar­sveitar og engar óskir hafi komið um það frá kærendum eða öðrum. Mótmælt sé staðlausum fullyrðingum um að athugasemdir í skipulagsferlinu hafi verið afgreiddar af sveitarfélaginu sem „smávægilegar eða minni háttar“. Séu þetta ómaklegar aðdróttanir í garð starfsfólks og kjörinna fulltrúa Eyjafjarðarsveitar um huglægt mat eða ágiskanir stjórnvalds. Fyrirliggjandi gögn séu ítarleg, þar með taldar ítarlegar umsagnir sérfróðs stjórnvalds um umhverfisáhrif af framkvæmdinni. Óvenjulega ítarleg vinna hafi átt sér stað af hálfu stjórnvaldsins í málinu.

Rétt sé að sú breyting sem hafi verið samþykkt með deiliskipulaginu hafi falið í sér verulega breytingu á landnýtingu. Fyrir vikið hafi verið ráðist í deiliskipulagsbreytingu og farið ítarlega eftir þeim reglum sem um það gildi á öllum stigum. Rangt sé hins vegar að fyrirhuguð áform um svínabú skuli fella undir þungaiðnað. Sé slík fullyrðing kærenda gildishlaðin og ekki stutt lögmætum sjónarmiðum. Hið rétta sé að áformað svínabú sé landbúnaðarstarfsemi á landi sem í aðalskipulagi sé skilgreint sem landbúnaðarland. Augljóst sé að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, sem og deiliskipulag, sé undanfari veitingar starfsleyfis, sbr. ákv. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunar­varnareftirlit. Þar segi að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu skuli liggja fyrir og að ný atvinnustarfsemi skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag. Sé þetta breytt laga- og regluumhverfi frá því sem áður hafi verið þegar örðugara hafi verið að sjá fyrir hver áhrif yrðu af áformum um uppbyggingu svínabúa.

Fullyrðingum um að samþykkt skipulagsins og framkvæmd muni valda kærendum sem landeigendum tjóni sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum. Landsvæði kærenda sé landbúnaðarland og skipulagt sem slíkt. Fyrirhuguð landnýting sé skynsamleg og eðlileg fyrir þá starfsemi sem fyrirhuguð sé. Óvíða sé orðið hægt að finna svæði, jafnvel á landbúnaðar­svæðum, þar sem hægt sé að setja niður starfsemi sem þessa og uppfylla um leið reglur um fjarlægðarmörk, svo sem gert sé í tilviki umsækjenda. Ekki sé vitað um hentugt svæði þar sem hægt sé að uppfylla fjarlægðarkröfurnar annars staðar innan Eyjarfjarðarsveitar. Andmælaréttur kærenda hafi verið virtur, en fyrir liggi að þeir hafi á fyrri stigum málsins komið að sjónarmiðum sínum og haft jöfn tækifæri á við aðra um það. Af fram kominni kæru kærenda verði ekki séð að í henni sé að finna upplýsingar eða ábendingar um atvik sem væru til þess fallin að varpa nýju ljósi á málið eða breyta þeim sjónarmiðum sem afgreiðsla sveitarfélagsins hafi grundvallast á. Gildi þar rannsóknarreglan um að mál skuli rannsakað að því marki sem nauðsynlegt sé til að taka megi efnislega rétta ákvörðun í máli.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt niðurlagi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Í 5. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum segi að Skipulagsstofnun kynni almenningi niðurstöðu sína með auglýsingu í dagblaði sem gefið sé út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun um matsskyldu liggi fyrir. Niðurstaða stofnunarinnar skuli vera aðgengileg á vef hennar. Samkvæmt þessu sé ljóst að matsskylduákvörðun stofnunarinnar sæti opinberri birtingu. Með það í huga eigi síðasti málsliður 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála við, en þar segi að kærufrestur teljist frá birtingu ákvörðunar sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu. Skipulagsstofnun bendi á að í samræmi við ákvæði 5. mgr. 12. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum hafi hin kærða ákvörðun verið auglýst í Fréttablaðinu 14. mars 2019. Í auglýsingunni hafi kærufrestur verið tilgreindur. Með hliðsjón af ofangreindu sé ljóst að upphaf kærufrestsins miðist við þá dagsetningu, sbr. síðasta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, og samkvæmt hinni kærðu ákvörðun hafi lok frestsins verið 15. apríl s.á. og hafi það verið tilgreint í auglýsingunni. Skýrt sé því að kærufresturinn hafi verið liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Nefndinni beri að vísa kærunni frá og taka þar með ekki afstöðu til efnis kærunnar, enda sé það ekki lögmæt afsökunarástæða að kærendur hafi ekki lesið Fréttablaðið tilgreindan dag og því ekki séð auglýsinguna.

Skipulagsstofnun árétti að kærufrestur samkvæmt síðasta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 eigi við í málinu. Þetta sé sérstakur kærufrestur en kæru­fresturinn í 27. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 sé almennur. Sérákvæði um kærufrest gangi framar ákvæði um almennan kærufrest. Í því sambandi sé bent á að í 1. mgr. 27. gr. segi að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls hafi verið tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun „nema lög mæli á annan veg“. Hið tilvitnaða orðalag feli í sér að í sérlögum geti verið ákvæði um lengri eða styttri kærufrest.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að öllum kröfum kærenda verði hafnað að öllu leyti. Leyfishafi vísi til þess að hann reki svínabú að Teigi í Eyjafjarðarsveit. Hann hafi um hríð undirbúið að reisa stærra svínabú að Torfum, sem hann hyggist  reka samhliða búinu að Teigum. Þetta hafi hann ákveðið vegna harðnandi samkeppni og aukinnar hagræðingar­kröfu í búskap, auk sífellt metnaðarfyllri krafna um betri aðbúnað dýra og tækni. Það gefi auga leið að framkvæmd sem þessi sé dýr og kostnaðarsöm. Sé það því augljóst að miklir fjárhagslegir hagsmunir séu undir.

Eins og gögn málsins beri með sér sé ekki neitt athugavert við deiliskipulagsferlið hjá Eyjafjarðarsveit. Öllum athugasemdum hafi verið svarað málefnalega á grundvelli gildandi laga og reglna. Til þess verði að líta að hin fyrirhugaða framkvæmd sé á skipulögðu landbúnaðar­svæði. Jörðin Torfur og aðliggjandi jarðir, þ. á m. jarðir kærenda, séu skipulagt landbúnaðar­svæði. Það sé ekki óeðlilegt að þar þurfi nágrannar að þola að stundaður sé landbúnaður og að honum fylgi lykt af húsdýrum og úrgangi af þeim. Þá verði að líta til þess að svínahúsin séu langt utan fjarlægðarmarka samkvæmt reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í 6. gr. reglugerðarinnar segi að fjarlægð eldishúsa svína með yfir 2.000 alisvín skuli vera að lágmarki 500 m frá íbúðarhúsum á skipulögðu landbúnaðarsvæði, en á öðrum svæðum í að lágmarki 600 m fjarlægð. Hús kærenda séu í 900 til 1.100 m fjarlægð og því séu svínahúsin langt utan fjarlægðarmarka, eins og tilgreint sé í ákvörðun Skipulags­stofnunar og umsögn Umhverfisstofnunar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu og áréttað sjónarmið sín í frekari athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulags­­stofnunar frá 12. mars 2019 um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfis­áhrifum og um afgreiðslu sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. s.m. á deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfis­áhrifum sæta ákvarðanir um matsskyldu framkvæmdar kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um kærufrest fer samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefndina. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. þeirra laga er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hvorki er nánar skýrt í lögunum né í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 hvað teljist opinber birting. Í athugasemdum með frumvörpum þeim sem urðu að nefndum lögum er ekki heldur að finna slíkar skýringar. Er nærtækast að líta til orðanna hljóðan, en samkvæmt íslenskri nútímamálsorðabók þýðir „opinber“ eitthvað það sem almenningur hefur aðgang að. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 kemur m.a. fram að vegna framkvæmdar í flokki B í 1. viðauka laganna skuli Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt ákvæðinu, eins og það var þá orðað, skyldi stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna setur ráðherra í reglugerð ákvæði um þá málsmeðferð sem viðhöfð skal við ákvörðun um matsskyldu framkvæmda. Er slík ákvæði að finna í reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, en í 6. mgr. 12. gr. hennar kemur fram að Skipulags­stofnun kynni almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmda í flokki B með auglýsingu í dagblaði sem gefið sé út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun um matsskyldu liggi fyrir. Þá skuli niðurstaða stofnunarinnar vera aðgengileg á vef hennar. Verður með hliðsjón af orðalagi framangreindra laga- og reglugerðarákvæða að telja ákvarðanir stofnunarinnar um matsskyldu sæta opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var hin kærða ákvörðun auglýst á vef Skipulags­stofnunar 13. mars 2019 og í Fréttablaðinu 14. s.m. og var kærufrestur þar tilgreindur til 15. apríl s.á. Mátti kærendum frá þeim degi vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Kæra vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar barst hins vegar ekki fyrr en rúmlega tveimur mánuðum eftir að kærufrestur var liðinn, eða 24. júní 2019. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 1. og 2. tl. Leiðbeint var um kæru­heimild og kærufrest í hinni kærðu matsskylduákvörðun og hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig birtingu hennar skuli háttað, sem og að birta skuli auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Löggjafinn hefur einnig kveðið á um að hvort tveggja, matsskylduákvörðun og deiliskipulag, sæti kæru til úrskurðar­nefndarinnar og gildi sami kærufrestur þótt upphaf hans miðist ekki við sama tímamark. Að öllu þessu virtu verður ekki hjá því komist að vísa frá kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvald innan marka síns sveitarfélags, enda annast þær gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Er nánar tiltekið í 1. mgr. 38. gr. laganna að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Þá skal skv. 1. mgr. 42. gr. sömu laga skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Í 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að innihaldi fundargerðir nefnda ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar beri að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laganna setur ráðherra með auglýsingu leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitar­stjórna, m.a. um hvað þar sé skylt að bóka. Segir í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að greindum lögum að fundargerðir séu mikilvægt sönnunargagn um það sem fram hafi farið á fundi og verði þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar, m.a. um niðurstöður mála, en borið hafi á að jafnvel þessar grundvallarupplýsingar séu ekki færðar til fundargerðar með réttum hætti. Auglýsing nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna er sett með stoð í greindu ákvæði og er fjallað um skráningu dagskrármála í 7. gr. auglýsingarinnar. Segir þar að skrá skuli í fundargerð við dagskrármálið sjálft hvaða afgreiðslu það hafi hlotið, ályktanir og niðurstöðu, s.s. hvort mál hafi verið samþykkt, því synjað, frestað, vísað til umsagnar nefndar eða starfsmanns, vísað til fullnaðarafgreiðslu nefndar eða starfsmanns eða hvort máli hafi verið vísað frá. Í samræmi við framangreint er í 2. mgr. 28. gr. samþykktar nr. 861/2013 um stjórn Eyjafjarðarsveitar tekið fram að fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skuli lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða afgreiðslu og staðfestingar. Þær ályktanir eða tillögur í fundar­gerðum sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar séu lagðar fyrir sem sérstök mál og séu afgreiddar með formlegum hætti.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var á 302. fundi skipulagsnefndar 14. mars 2019 bókað að nefndin legði til við sveitarstjórn að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með nánar tilgreindum breytingum. Var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. og afgreitt með svohljóðandi bókun: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulags­tillögu svínabús á Torfum. Athugasemdafrestur var til 14. febrúar 2019.“ Var það því tillaga skipulagsnefndar að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt með ákveðnum breytingum og að athugasemdir vegna hennar yrðu afgreiddar með ákveðnum hætti. Sá annmarki var hins vegar á málsmeðferð sveitarstjórnar að ekki kemur með skýrum hætti fram í bókun hennar hvort deiliskipulags­tillagan sé samþykkt heldur eingöngu að samþykktar séu tillögur skipulags­nefndar um afgreiðslu á þeim athugasemdum sem borist hafi. Þar sem ekki verður talið að afgreiðsla sveitarstjórnar uppfylli þau lágmarksskilyrði sem gera verður til skýrleika ákvarðana hennar, í skjóli valds þess sem sveitarstjórn er falið samkvæmt skipulagslögum og sveitar­stjórnarlögum, verður umrædd afgreiðsla ekki talin fela í sér ákvörðun er bindi enda á meðferð máls. Var því ranglega tilgreint í auglýsingu um gildistöku hins kærða deiliskipulags í B-deild Stjórnar­tíðinda að sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar hefði samþykkt á fundi sínum 28. mars 2019 deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sem meðferð deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins er ekki lokið ber skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga einnig að vísa þessum hluta málsins frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.