49/2012 Laxeldi í Reyðarfirði

Árið 2013, miðvikudaginn 26. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2012, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júní 2011 um að fyrirhuguð 6.000 tonna framleiðsla tilkynnanda á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. maí 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Eyvindur Sólnes hrl., f.h. Samherja hf., þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júní 2011 um að fyrirhuguð framleiðsla tilkynnanda á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun fara gegn lögvörðum hagsmunum sínum, en honum hafði áður verið veitt starfsleyfi fyrir sambærilegu sjókvíaeldi í Reyðarfirði með gildistíma til 1. apríl 2010, að undangengu mati á umhverfisáhrifum.  Krefst hann þess hin kærða ákvörðun verði fellt úr gildi.

Úrskurðarnefndinni bárust umbeðin málsgögn frá Skipulagsstofnun 22. júní 2012.

Málsatvik og rök:  Forsaga máls þessa er sú að á árinu 2000 tilkynnti kærandi Skipulagsstofnun um fyrirhugað allt að 6.000 tonna laxeldi í sjókvíum í Reyðarfirði.  Var niðurstaða stofnunarinnar sú að um matskylda framkvæmd væri að ræða og lét kærandi gera mat á umhverfisáhrifum kvíaeldisins.  Var starfsemin og umhverfisáhrif hennar kynnt í matsskýrslu frá júlí 2002.  Hinn 14. mars 2003 gaf Umhverfisstofnun síðan út starfsleyfi til kæranda fyrir kvíaeldinu með gildistíma til 1. apríl 2010 en starfræksla laxeldisins samkvæmt starfsleyfinu hófst ekki á gildistíma þess.  Í apríl 2011 tilkynnti Laxar fiskeldi ehf. Skipulagsstofnun um fyrirhugað 6.000 tonna laxeldi í sjókvíum í Reyðarfirði.  Með ákvörðun hinn 8. júní 2011 taldi stofnunin ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs rekstrar.  Í ákvörðuninni var tekið fram að ákvörðunin væri kæranleg til Umhverfisráðherra til 11. júlí 2011.

Af hálfu kæranda er á það bent að samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi kærufrestur verið til 11. júlí 2011 en kæranda hafi aldrei fengið formlega tilkynningu um ákvörðunina þrátt fyrir að hann hafi átt lögvarinna hagsmuna að gæta, en hann hafi lagt mikla vinnu og kostnað í mat á umhverfisáhrifum laxeldis í Reyðarfirði sem Skipulagsstofnun hafi byggt hina kærðu ákvörðun á.  Annar aðili hafi sótt um starfsleyfi hinn 21. júní 2011 sem kærandi hafi frétt af seint í júlí s.á. og þá fyrst orðið áskynja um hina kærðu ákvörðun.  Þá verði og að líta til þess að kæranda hafi ekki verið ljóst fyrr en með ákvörðunum Umhverfisstofnunar 20. janúar 2012 og Fiskistofu hinn 15. mars s.á.  að þriðja aðila yrði veitt starfs- og rekstrarleyfi á umræddum stað á grundvelli matsskýrslu kæranda.  Um sama leyti hafi orðið ljóst að þau leyfi mundu hafa áhrif á meðferð leyfisumsóknar kæranda vegna laxeldis í Reyðarfirði.  Hafi því ekki verið tilefni fyrir kæranda að kæra ákvörðun Skipulagsstofnunar raunin varð.  Það hafi því verið afsakanlegt að kæra hafi ekki borist innan kærufrests, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þar sem kæran hafi borist innan árs frá ákvörðun standi 2. mgr. 28. gr. laganna því ekki í vegi að málið verði tekið til efnislegrar meðferðar.

Þá mæli veigamiklar ástæður í skilningi 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga með því að kæran verði tekin til meðferðar þar sem málið hafi þýðingarmikið fordæmisgildi.  Mjög mikilvægt sé að fá úr því skorið hvort mat á umhverfisáhrifum sé í raun eign einhvers eða ekki, þar sem annars haldi áfram að vera réttaróvissa þegar komi að slíkum málum.  Um andstæða hagsmuni sé að ræða þannig að ef leyfi þriðja aðila fái að standa sé líklegt að kærandi muni ekki eiga möguleika á að nýta það mat sem hann sjálfur hafi kostað, enda ólíklegt að starfsleyfi verði veitt fyrir frekara laxeldi í Reyðarfirði.  Með því væri verið að brjóta gróflega gegn réttindum kæranda.

Skipulagsstofnun hafi komist að því árið 2002 að fiskeldi fyrir allt að 6.000 tonna laxeldi væri matsskyld ákvörðun sbr. 3. kafla laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.  Kærandi hafi lagt á sig mikla vinnu og kostnað við mat á umhverfisáhrifum en í 16. gr. framangreindra laga sé mælt fyrir um ábyrgð framkvæmdaraðila og kostnað við slíkt mat.  Forsvarsmenn kæranda hafi litið á kostnað við matið sem fjárfestingu tengdri því að setja upp laxeldisstöð sem ætlunin hafi verið að reisa í Reyðarfirði.

Megi álykta af rökstuðningi Skipulagsstofnunar að framkvæmd Laxar fiskeldis ehf. sé ekki háð matsskyldu þar sem kærandi hafi þegar farið í slíkt mat og þ.a.l. byggir Skipulagsstofnun niðurstöðu sína á mati kæranda.  Kærandi telji það ótækt að vísað sé til gagna sem hann beri ábyrgð á og hafi aflað á sinn kostnað.  Því sé fráleitt að matsskýrsla kæranda sé fullnægjandi gagn fyrir því hvort framkvæmd Laxar fiskeldis ehf. sé matsskyld.  Það sé aðeins kærandi sem geti notað matið, enda sé hann framkvæmdaraðilinn samkvæmt matsskýrslunni.  Það sé eðlilegt að aðeins einn geti notað matsskýrslur vegna mats á umhverfisáhrifum og samþykki þurfi frá þeim sem beri ábyrgð á og kostnað af matinu.  Geri kærandi athugasemdir við notkun umsóknaraðila Laxar fiskeldis ehf. og Skipulagsstofnunar á því mati sem kærandi lét vinna árið 2002 enda hafi hvorugur aðili fengið samþykki hjá kæranda.  Þannig sé því mótmælt að þeir geti notað gögn í eigu kæranda með vísan til 33. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum.  Í ákvæðinu segir að almennar reglur eigna- og höfundarréttar gildi um gögn þau sem lögð séu fram samkvæmt reglugerð þessari.  Þá sé það brot á rannsóknarreglu af hálfu Skipulagsstofnunar þar sem stofnunin hafi ekki gengið úr skugga um eignarétt kæranda að matinu áður en ákvörðun hafi verið tekin.  Matsskýrsla kæranda sé ekki opinbert gagn sem Skipulagsstofnun geti notað sem grundvöll fyrir ákvörðun í málum þriðja aðila en sú notkun hafi hindrað að kærandi geti ekki notað þá matskýrslu við umsókn sína um laxeldi í Reyðarfirði.

Í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sé mælt fyrir um að stjórnvöldum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum.  Hafa verði í huga að eitt sé að hafa aðgang að upplýsingum og annað að unnt sé að nota þær öðrum til hagsbóta en eiganda.  Slíkar nytjar verði ekki byggðar á ákvæðum upplýsingalaga eða stjórnsýslulaga.

Skipulagsstofnun bendir á að þegar tilkynning hafi borist frá Löxum fiskeldi ehf., dags. 12. apríl 2011, hafi engin starfsleyfi verið í gildi á því svæði sem tilkynningin náði til.  Skipulagsstofnun fái ekki séð að það sé hennar hlutverk að leita uppi þá aðila sem fengið hafi leyfi til framkvæmda á áhrifasvæði nýrrar framkvæmdar sem tilkynnt sé til stofnunarinnar síðar ef fyrri framkvæmdaraðilar hafi ekki hafið framkvæmdir og leyfi til framkvæmdar runnið út.  Skipulagsstofnun vísi til laga nr. 106/2000 og reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum um það hvernig birtingu ákvarðana skuli hagað.  Samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um ferli ákvörðunar um matsskyldu segi að Skipulagsstofnun skuli leita umsagna leyfisveitenda og annarra eftir eðli máls hverju sinni.  Þar sem kærandi hafi ekki hafið framkvæmdir samkvæmt starfsleyfi taldi stofnunin ekki ástæðu til að leita umsagnar hans um matsskyldu fyrirhugaðs laxeldis þar sem ekki væri um hagsmunaárekstra að ræða.  Öðru máli hefði gegnt ef starfsleyfi hefði verið í gildi og rekstrarleyfi hefði verið útgefið.

Skipulagsstofnun bendi á að stofnunin byggi ákvörðun um matsskyldu á framlögðum gögnum framkvæmdaðila.  Í ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 8. júní 2011, hafi legið fyrir nægilegar upplýsingar til grundvallar ákvörðun öfugt við það sem verið hafi þegar ákvörðun hafi verið tekin vegna áforma kæranda árið 2002.  Þar sem umhverfisaðstæður í Reyðarfirði séu sem næst óbreyttar frá því að kærandi gerði athuganir á þeim hafi ekki verið ástæða til að krefja Laxa fiskeldi ehf. um öflun frekari gagna um grunnástand en vísað sé til í tilkynningu fyrirtækisins.

Skipulagsstofnun hafi ekki notað matsskýrsluna frá árinu 2002 í máli því sem hér um ræði.  Notkun skýrslunnar og upplýsingar úr henni í tilkynningu Laxa fiskeldi ehf. hafi að öllu leyti verið á ábyrgð þeirra en í gögnum hafi verið vitnað til skýrslunnar eins og annarra heimilda.  Tilvísun Skipulagsstofnunar í skýrslu kæranda byggi á því að hún sé notuð sem heimild.

Skipulagsstofnun líti svo á að öll málsgögn sem henni berist samkvæmt lögum nr. 106/2000 séu opinber gögn nema annað sé tekið fram og rökstutt af hálfu þess sem gögnin leggi fram.  Í 25. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 segi að Skipulagsstofnun skuli kynna umhverfisráðherra, framkvæmdaraðila, leyfisveitendum og öðrum umsagnaraðilum álit sitt svo og þeim sem hafi gert athugasemdir við frummatsskýrslu á kynningartíma og að almenningur skuli eiga greiðan aðgang að áliti Skipulagsstofnunar og matsskýrslu.  Einnig segi að álit Skipulagsstofnunar skuli vera aðgengilegt á heimasíðu stofnunarinnar.  Þrátt fyrir að matsskýrslan sé aðgengileg almenningi gildi almennar reglur eigna- og höfundarréttar um þau gögn sem lögð séu fram til Skipulagsstofnunar, sbr. 33. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 sbr. e-lið 20. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.  Sé ákvæðið í samræmi við lög um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006, sbr. 1. gr. sbr. 3. tl. 3. gr. laganna.  Í 4. mgr. 4. gr. laganna segi þó að réttur til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál víki fyrir lögvörðum réttindum samkvæmt höfundalögum.  Sé það höfunda/ábyrgðarmanna skýrsla að tryggja að fyrir liggi samþykki höfunda eða eigenda þeirra gagna sem vitnað sé til en það sé ekki í höndum Skipulagsstofnunar að kanna hvort leyfi hafi fengist fyrir því að nota upplýsingarnar.  Hafi Skipulagsstofnun beint þeim fyrirmælum til tilkynnanda fyrirhugaðs laxeldis að leitað yrði samþykkis eigenda matsskýrslunnar fyrir notkun gagnanna.

Niðurstaða:  Samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til efnismeðferðar.

Fyrir liggur að kæranda var kunnugt um hina kærðu ákvörðun þegar í júlí árið 2011.  Þá liggur og fyrir að honum var frá sama tíma kunnugt um að annar aðili hafði uppi áform um sjókvíaeldi í Reyðarfirði og að þau kynnu að hafa áhrif á áform kæranda um sambærilega starfsemi.  Fullir tíu mánuðir voru liðnir frá lokum kærufrests þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Verður hvorki fallist á að nein þau atvik hafi verið fyrir hendi er leiði til þess að afsakanlegt verði talið að kæran barst að liðnum kærufresti né að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnisúrlausnar, enda væri það ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að skera úr um hvort réttur kæranda hafi verið brotinn með hagnýtingu á matsskýrslu þeirri sem um ræðir.  Verður kærumáli þessu því vísað frá.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

____________________________              ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                Aðalheiður Jóhannsdóttir