48,51,55,59,64,65/2019 Hvalárvirkjun

 

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir voru tekin mál nr. 48, 51, 55, 59, 64 og 65/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar og kærur á ákvörðun sömu hreppsnefndar að samþykkja fram­kvæmdaleyfi 12. júní s.á. fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalár­virkjun. Einnig er kært framkvæmdaleyfi sem samþykkt var af hreppsnefnd sama dag vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júní 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kærir Lára Valgerður Ingólfsdóttir, f.h. meirihluta eigenda Drangavíkur í Árneshreppi á Ströndum, þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar auk ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun, er það kærumál nr. 48/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. júlí 2019, kæra sömu aðilar ákvörðun hrepps­nefndar frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi. Er það kærumál nr. 51/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. júlí 2019, kæra Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarsamtök Íslands, Rjúkandi – samtök um vernd náttúru, menningarminja og sögu í Árneshreppi á Ströndum og Ungir umhverfissinnar þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 55/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. júlí 2019, kærir ÓFEIG náttúruvernd þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 að veita Vesturverki framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 59/2019.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni 16. s.m., kæra tilgreindir eigendur Seljaness framangreind framkvæmdaleyfi, er það kærumál nr. 64/2019. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí, er barst nefndinni 16. s.m., kærir eigandi jarðarinnar Dranga framangreint framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er það kærumál nr. 65/2019.

Er þess krafist af kærendum að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulags verði frestað og framkvæmdir á grundvelli kærðra framkvæmdaleyfa verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þessara krafna kærenda.

Gögn málsins vegna kröfu kærenda um úrskurð til bráðabirgða bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 3. júlí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en fyrirhuguð Hvalárvirkjun í Ófeigsfirði hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 um það mat. Deiliskipulag Hvalárvirkjunar, sem samþykkt var á fundi hreppsnefndar 30. september 2018, var kært til úrskurðarnefndarinnar sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 16. nóvember s.á. í máli nr. 57/2018. Taldi nefndin deiliskipulagið ógilt þar sem auglýsing um gildistöku þess hefði ekki birst í B-deild Stjórnartíðinda innan lögbundins frests.

Á fundi sínum 1. nóvember 2018 ákvað hreppsnefnd Árneshrepps að auglýsa deiliskipulags­tillöguna að nýju, en áður hafði Skipulagsstofnun farið yfir hana í ljósi fyrri málsmeðferðar og samþykktar hreppsnefndar. Ástæður endurtekinnar málsmeðferðar var dráttur á birtingu auglýsingar skipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Í kjölfar nýrrar auglýsingar samþykkti hreppsnefndin deiliskipulagið Hvalárvirkjun v/rannsókna á fundi sínum 13. mars 2019. Var skipulagið sent til yfirferðar hjá Skipulagsstofnun sem með bréfi, dags. 28. maí s.á., tilkynnti að ekki væru gerðar athugasemdir við að deiliskipulagið yrði auglýst. Í bréfinu var þó bent á að lagfæra þyrfti tilvísanir til skipulagsgagna. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. júní 2019.

Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 12. júní 2019 var umsókn Vesturverks ehf. um fram­kvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun samþykkt. Á sama fundi var samþykkt framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi. Skipulagsnefnd hafði fjallað um umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðar­vegar á fundi sínum 6. s.m. og samþykkt að skipulagsfulltrúi auglýsti leyfið þegar samningur við Vegagerðina lægi fyrir. Skipulagsnefnd fjallaði um umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun á fundi sínum 11. s.m. og var skipulagsfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfið þegar deiliskipulagið hefði verið auglýst í B-deild. Leyfisveitingin var auglýst í Lögbirtingablaði 26. s.m. og í Morgunblaðinu degi síðar. Framkvæmdaleyfi voru gefin út af skipulagsfulltrúa 1. júlí 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að í áliti Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 komi fram að stofnunin telji mestu áhrif hinnar umhverfismetnu framkvæmdar verða á óbyggð víðerni, vatnafar og á jarðmyndanir og svæði sem sérstakrar verndar njóti skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hluti þessara áhrifa komi fram í framkvæmdum sem leyfisveitandi hafi nú heimilað. Sé þar fyrst og fremst um að ræða skerðingu á óbyggðum víðernum er að mestu leyti komi fram þegar með vegalagningu sem nú hafi verið heimiluð, en einnig skerðing á svæði sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga, Neðra-Hvalárvatni, þar sem efnistaka sé heimiluð.

Í niðurstöðu sinni hafi Skipulagsstofnun lagt til að þegar að leyfisveitingum kæmi skyldi fjallað um tengingu virkjunarinnar við raforkuflutningskerfið og virkjunina samhliða. Leyfisveitandi hafi ekki orðið við þessum tilmælum. Hvorki sé fjallað um þetta atriði né um leyfisveitingu fyrir virkjuninni sjálfri í hinni kærðu leyfisveitingu og sé það ágalli á henni. Réttur þeirra, sem lögvarinna hagsmuna eigi að gæta af þeim óafturkræfu og umfangsmiklu framkvæmdum sem hér um ræði, til þess að fá ákvarðanir um þær endurskoðaðar af óháðum og sjálfstæðum aðila sé ein hinna mikilvægu grunnreglna um málsmeðferð sem Ísland hafi undirgengist á sviði umhverfismála á alþjóðavettvangi. Með EES-samningnum 1994 og síðar fullgildingu Árósasamningsins 2011 hafi ríkið skuldbundið sig til að veita þeim almenningi sem málið varði þennan mikilvæga málsóknarrétt.

Sá réttur sé haldlítill ef úrskurðarnefndin hefði ekki raunhæfa möguleika á að fresta réttaráhrifum og stöðva framkvæmdir, í þeim undantekningartilvikum sem það teljist réttlætanlegt vegna þeirra almannahagsmuna sem vernd náttúrunnar sé, og ef unnt væri á meðan endurskoðun ákvarðana standi að hefja eða halda áfram því raski á umhverfinu sem um sé deilt. Þessi sjónarmið búi að baki reglunni í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sé vísað til bráðabirgðaúrskurða nefndarinnar í málum nr. 30/2011, 46, 95 og 96/2016, sem og nr. 78/2018, um það hvenær slík beiting sé réttlætanleg. Í því máli sem hér liggi fyrir séu ekki þau atvik uppi að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi til álita, enda hafi leyfishafi sjálfur frestað því margsinnis að hefja framkvæmdir og engin nauðsyn knýi á um framkvæmdirnar á meðan málið sé til umfjöllunar. Nauðsynlegt sé að fresta réttaráhrifum deiliskipulagsins á meðan málið sé til umfjöllunar svo leyfisveitandi geti ekki gefið út nýtt framkvæmdaleyfi, enda varði málsástæður kærenda annmarka sem ekki verði bætt úr með nýju framkvæmdaleyfi.

Raunhæf beiting úrræða kærenda í þessu máli byggi á þeirri forsendu að unnt sé til bráðabirgða að koma í veg fyrir óafturkræft tjón á umhverfinu á meðan málið fái efnislega umfjöllun þar til bærra aðila. Samkvæmt upplýsingum frá úrskurðarnefndinni taki málsmeðferð um þessar mundir að meðaltali töluvert lengri tíma en lög geri ráð fyrir og að meðaltali um 10 mánuði. Afgreiðslutími hafi verið yfir 12 mánuðir í um 40% tilvika árið 2018. Það mál sem hér sé lagt fyrir nefndina sé viðamikið og margslungið og því um sumt flókið til úrlausnar og megi vænta þess að málsmeðferð taki marga mánuði. Leyfishafi hafi gefið það út á opinberum vettvangi að hann hyggist hefja undirbúningsframkvæmdir strax og mögulegt sé og að hann muni reyna að nýta sumarið og fram á haust sem best til þess. Deiliskipulagið og framkvæmdaleyfið varði rask á óröskuðu svæði og að miklu leyti á óbyggðum víðernum með vegagerð upp Strandarfjöll og um alla Ófeigsfjarðarheiði allt norður að Eyvindarfjarðarvatni í landi Drangavíkur auk gerðar allmikils athafnasvæðis fyrir vinnubúðir o.fl. á óröskuðu svæði við ármót Rjúkandi og Hvalár, efnisnám í hólma í Hvalá og við Hvaláreyrar auk aðalefnistöku­svæðisins við Efra-Hvalárvatn. Sé því um að ræða algerlega óafturkræft rask sem að mestu leyti sé á svæði sem falli undir óbyggð víðerni í skilningi náttúruverndarlaga. Ljóst megi vera að framkvæmdir sem myndu ná svo langt á meðan úrskurðarnefndin fjallaði efnislega um málið myndu gera réttláta málsmeðferð að engu.

Með vísan til framangreinds sé því teflt fram af hálfu kærenda að málsmeðferðarréttindi þeirra yrðu að engu höfð, hafni úrskurðarnefndin því að beita heimild sinni til að fresta réttaráhrifum og stöðva yfirvofandi framkvæmdir sumarið 2019. Um leið yrði grafið undan megin­markmiðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og náttúruverndarlaga, því markmiði skipulags­laga nr. 123/2010 að koma í veg fyrir umhverfisspjöll og því markmiði raforkulaga nr. 65/2003 að taka tillit til umhverfissjónarmiða. Líta verði svo á að þetta eigi við hvort sem horft sé á málið í heildarsamhengi þess, þ.e. tengsl framkvæmda sumarsins við heildarframkvæmdaáformin, eða til undirbúningsframkvæmdanna einna og sér, enda myndu þær valda miklu óafturkræfu raski á óbyggðum víðernum, sem hafi ekki einu sinni verið kortlögð eftir gildandi lögum. Auk þess sé langstærsti hluti efnistöku, eða 50 þúsund m³ af samtals að lágmarki 88 þúsund m³, við stöðuvatn sem sérstakrar verndar njóti, þ.e. Neðra-Hvalárvatn.

Um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 telji kærendur í máli nr. 51/2019 að nauðsynlegt sé að stöðva framkvæmdir leyfishafa sem hafnar séu á grundvelli hins kærða leyfis, en samkvæmt umsókn leyfishafa frá 4. júní 2019 hyggist hann „ljúka við nauðsynlegar rannsóknir til undirbúnings Hvalárvirkjunar fyrir næsta vetur“. Með því að framkvæmdirnar hafi haldið áfram sé ljóst að menningarminjar hafi verið í bráðri hættu. Leyfishafi hafi hafið framkvæmdir og því ótvírætt að þær séu hafnar í skilningi 5. gr. laga nr. 130/2011, þótt þær hafi verið stöðvaðar í bili. Kærendur telji einsýnt að ófyrirséð rask á menningarminjum og ásýnd lands yrði með efnistöku og vegagerð sem ekki sé unnt með nokkru móti að sjá fyrir hvers umfangs verði, sé horft til þeirra gagna málsins sem nú liggi fyrir. Ljóst sé því að verulegir annmarkar hafi verið á undirbúningi máls þegar leyfisveitandi hafi tekið hina kærðu ákvörðun og beri að ógilda hana. Ekki sé unnt að bæta úr málsmeðferðinni eftir á heldur þurfi að taka nýja ákvörðun. Svo virðist sem vegagerð vegar 649 muni hafa töluvert rask í för með sér og af henni skapist meðal annars hætta fyrir byggingar kærenda á verksmiðjulóð að Eyri, en þar standi bygging síldarverksmiðju. Ekki hafi nein athugun farið fram á því hvort henni muni stafa hætta af þungaumferð þeirri sem gert virðist vera ráð fyrir að um hana fari í tengslum við fyrsta áfanga byggingar Hvalárvirkjunar.

Af hálfu ÓFEIG náttúruverndar er tekið fram að sveitarstjórn veiti framkvæmdaleyfi lögum samkvæmt og hafi leyfisveitandi veitt hið kærða leyfi 12. júní 2019. Ákvörðunin hafi verið kynnt á heimasíðu leyfisveitanda 15 dögum síðar en ekki sé kunnugt um hvort, hvenær eða hvar hún hafi verið auglýst. Alveg ljóst virðist þó að lögmæt birting hafi ekki farið fram í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 8. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Ákvörðun skuli birta með þar til greindum hætti, í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu, innan tveggja vikna frá afgreiðslu leyfisveitanda. Megi af orðalagi og samhengi síðast greinds ákvæðis ráða að skyldan stofnist við veitingu framkvæmdaleyfis með ákvörðun leyfisveitanda, en ekki hina skriflegu útgáfu skipulagsfulltrúa sem hins vegar sé fjallað um í 11. gr. reglugerðarinnar. Sé því hin kærða ákvörðun ógildanleg þegar af þeirri ástæðu að ákvæðin séu ekki uppfyllt. Í hinni kærðu ákvörðun hafi ekki heldur verið getið kæruheimilda og kærufresta svo sem bæði tilvitnuð ákvæði mæli fyrir um að gert skuli og sé ákvörðunin því ógildanleg einnig af þeirri ástæðu. Ákvæði sama efnis sé að finna í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur í máli nr. 64/2019 taka fram að þjóðvegurinn 649, Ófeigsfjarðarvegur, liggi um land Seljaness afar nærri íbúðarhúsum og búsetu- og atvinnuminjum á jörðinni. Um sé að ræða svokallaðan landsveg, sem samkvæmt skilgreiningu vegalaga nr. 80/2007 sé vegur um eyðibyggðir með árstíðabundna umferð og minni þjónustu en á öðrum þjóðvegum. Engin lagaheimild sé til að breyta eðli vegarins og notkun í aðkomuveg að virkjanasvæði með vinnuvélaumferð, ekkert deiliskipulag sé fyrir hann og grenndarkynning hafi ekki farið fram.

Málsrök Árneshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er dregið í efa að kærendur í máli nr. 48/2019 geti átt aðild að kærumáli varðandi deiliskipulag Hvalárvirkjunar og framkvæmdaleyfi, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eðli máls samkvæmt beri kærendur sönnunarbyrði fyrir því gagnvart úrskurðarnefndinni að gera grein fyrir og styðja með gögnum að þeir hafi lögvarða hagsmuni af ákvörðunum sem kæranlegar séu til nefndarinnar. Telji nefndin ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni beri henni að vísa kæru frá. Það geti annað hvort komið til þegar við umfjöllun um stöðvunarkröfu kærenda eða á síðari stigum. Sjónarmið kærenda um aðild hvíli á fullyrðingum um að jörðin Drangavík eigi land í samræmi við afmörkun landamerkja samkvæmt loftmynd á fylgiskjali I með kærunni. Engin gögn séu lögð fram sem skýri þá afmörkun heldur sé látið nægja að fullyrða að landamerkin

séu með þessum tiltekna hætti. Það séu því engar forsendur til þess að fallast á aðild kærenda á grunni slíks málatilbúnaðar.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 geti nefndin úrskurðað um stöðvun framkvæmda og samkvæmt 3. mgr. greinarinnar geti nefndin úrskurðað um frestun réttaráhrifa ef ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda. Fyrrnefnda málsgreinin geti átt við um framkvæmdaleyfi en síðarnefnd málsgrein um réttaráhrif deiliskipulags. Í skýringum við 5. gr. laganna sé vísað til almennrar reglu 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um frestun réttaráhrifa. Þá sé tekið fram að sérstaklega sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar. Einnig sé hér vísað til umfjöllunar í skýringum við 29. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi að þeim lögum. Heildstætt mat á þessum sjónarmiðum leiði til þess að ekki séu forsendur til að fallast á frestun réttaráhrifa og vísist um það til allra aðstæðna málsins og eðli þeirra ákvarðana sem um ræði.

Af hálfu Árneshrepps sé sérstaklega vakin athygli á því að grundvöllur hinna kærðu ákvarðana hvíli á ítarlegri og langvarandi málsmeðferð samkvæmt skipulags- og umhverfislöggjöf þar sem kærendur m.a. hafi haft tækifæri til að koma að athugasemdum sínum. Það sé fyrst með kæru þessari sem kærendur í máli nr. 48/2019 haldi því fram að landamerki jarðar þeirra nái inn á skipulagssvæðið. Þessi staða komi Árneshreppi á óvart, en einnig sé áréttað að ákvæði skipulagsáætlana þurfi ekki sérstaklega að tengjast eignarréttarlegum þáttum. Við málsmeðferð Aðalskipulags Árneshrepps 2005-2025, sem hafi loks verið samþykkt árið 2013, hafi verið gerð grein fyrir landamerkjum jarða í Árneshreppi á skipulagsuppdrætti. Tekið hafi verið fram að þær upplýsingar hafi verið til skýringar og eðli máls samkvæmt séu þær ekki bindandi gagnvart landeigendum. Sambærileg tilvísun til landamerkja hafi komið fram á uppdrætti vegna aðalskipulagsbreytingar varðandi Hvalárvirkjun, sem samþykkt hafi verið 25. júní 2018. Hið kærða deiliskipulag sem varði rannsóknir vegna Hvalárvirkjunar hafi afmarkað deiliskipulags­svæði sem liggi allt sunnan Eyvindarfjarðarár og Eyvindarfjarðarvatns.

Óumdeilt sé að Vesturverk ehf. hafi rannsóknarleyfi vegna mögulegrar Hvalár­virkjunar sem gefið sé út samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Deiliskipulagssvæðið falli innan þess svæðis sem rannsóknarleyfið taki til. Deiliskipulagið sé m.a. unnið til að hægt sé að ráðast í nauðsynlegar rannsóknir. Hvað sem líði réttmæti sjónarmiða landeigenda um landamerki, sé bent á að lög nr. 57/1998 geri ráð fyrir því að rannsóknarleyfi verði gefin út án tillits til afstöðu landeigenda, sbr. t.d. 4. gr. Í X. kafla laganna séu eignarnáms- og bótaákvæði sem feli í sér að landeigendur geti krafist bóta vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum, sbr. 28. gr. Leyfishafi hafi því rétt til framkvæmda er tengist rannsóknum.

Framangreind umfjöllun vísi til þess að staða landeigenda við framkvæmdir sem hvíli á rannsóknarleyfum Orkustofnunar hafi tengsl við löggjöf sem stofnunin framfylgi. Eðli máls samkvæmt komi til álita hvort kærendum sé nauðsynlegt að velja réttarúrræði sem snúi að ákvörðunum þeirrar stofnunar eða kalli á aðild hennar.

Tekið sé fram að það mæli sérstaklega gegn stöðvunarkröfu eða frestun réttaráhrifa deili­skipulags, að framkvæmdin sem um sé að ræða sé í eðli sínu afturkræf. Þannig sé það hluti skilmála deiliskipulagsins, og komi m.a. fram í frágangsáætlun sem fylgi framkvæmdaleyfi, að vegslóðar og rask verði afmáð ef fallið verði frá virkjunaráformum.

Í fylgiskjali I með kæru setji kærendur fram það sjónarmið að landamerki Drangavíkur nái að vatnasviði Eyvindarfjarðarár og liggi jafnvel yfir Eyvindarfjarðará þar sem hún renni úr Eyvindarfjarðarvatni og þaðan suður fyrir vatnið og í Drangajökul. Deiliskipulag og framkvæmdaleyfi geri ráð fyrir að vegslóði verði lagður að Eyvindarfjarðarvatni sunnan megin. Óljóst sé hvort sá vegslóði liggi að nokkru leyti innan meints lands Drangavíkur, sbr. fylgiskjal I. Í öllu falli sé ljóst að einungis geti verið um að ræða lítið brot af framkvæmdinni sem félli innan lands Drangavíkur, eins og kærendur haldi því fram að landamerki liggi. Stöðvunarkrafa vegna framkvæmdaleyfis gæti einungis varðað stöðu framkvæmda á því svæði, sbr. meðalhófs­sjónarmið.

Við stöðvunarkröfu kærenda sé vísað til þess að nokkrar líkur séu á því að fallist verði á aðalkröfur kærenda. Þessum sjónarmiðum sé mótmælt af hálfu Árneshrepps og sé byggt á því að engar afgerandi málsástæður liggi fyrir um að form- eða efnisannmarkar séu á hinum kærðu ákvörðunum sem leitt geti til ógildingar þeirra.

Um framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 skuli þess getið að eðli þeirra viðhalds­framkvæmda sem framkvæmdalýsing vísi til geti leitt til álitamála um hvort framkvæmdin teljist háð útgáfu framkvæmdaleyfis, sbr. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt óformlegri eftirgrennslan hjá Vegagerðinni sé venjulegt viðhald vega almennt ekki talið meiri háttar framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfið. Varðandi stöðvunarkröfuna sé jafnframt á því byggt að hún geti ekki tekið til þeirra þátta framkvæmdar sem úrskurðarnefndin telji ekki leiða til framkvæmdaskyldu og séu hluti af veghaldi. Í framkvæmdaleyfisumsókn sé gert ráð fyrir nýtingu námu við Urðir og námunnar ES18 við Hvalá. Náman við Urðir sé opin og hafi verið nýtt af Vegagerðinni í tengslum við veghald. Framkvæmdin sé í samræmi við Aðalskipulag Árneshrepps 2005-2025, þar sem fjallað sé um Ófeigsfjarðarveg og byggt á því af leyfisveitanda að skilyrði hafi verið til útgáfu framkvæmdaleyfis skv. 4. og 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr. skipulagslaga.

Áréttað sé að meintir annmarkar á hinu kærða framkvæmdaleyfi varði ekki ógildingu þess með vísan til meginreglna stjórnsýsluréttar um ógildingu stjórnvaldsákvarðana. Hvorki séu til staðar verulegir efnis- eða formannmarkar á framkvæmdaleyfi sem leiða eigi til ógildingar.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að hann telji að vísa beri málinu frá nefndinni þar sem kærendur í kærumáli nr. 48/2019 eigi ekki lögvarða hagsmuni. Kærendur byggi á því að fyrirhugað framkvæmdasvæði, sem hið kærða framkvæmdaleyfi taki til, sé innan þinglýstra landamerkja Drangavíkur. Vísi kærendur til uppdráttar sem sagður sé byggjast á staðfestri og þinglýstri landamerkjaskrá frá 2. júlí 1890, án þess þó að leggja fram landamerkjalýsingu sem styðji uppdráttinn. Fullyrðing kærenda um að fyrirhugað framkvæmdasvæði liggi innan jarðarinnar Drangavíkur sé röng og ekki í samræmi við staðfestar og þinglýstar landamerkjaskrár jarðanna Drangavíkur, Engjaness og Ófeigsfjarðar frá 2. júlí 1890. Fyrirhugað framkvæmdaleyfi taki til virkjanasvæðis Hvalárvirkjunar sem afmarkað sé í aðalskipulagi Árneshrepps. Að mati leyfishafa falli virkjunarsvæðið innan afmarkaðs svæðis jarðanna Engjaness og Ófeigsfjarðar í Árneshreppi en ekki Drangavíkur, eins og fullyrt sé í kæru.

Í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Með vísan til framangreinds beri að vísa kærunni frá nefndinni í heild sinni enda snerti hvorki skipulagið né framkvæmdaleyfið land kærenda. Þá verði ekki séð að skipulagið eða undirbúningsframkvæmdirnar hafi nokkur grenndaráhrif eða áhrif á hagsmuni kærenda. Minnt sé á að bæði skipulagið og framkvæmdirnar lúti eingöngu að undirbúningsframkvæmdum vegna rannsókna á svæðinu. Ekki sé um varanlegt skipulag eða framkvæmdir að ræða. Áhrifin, ef þau séu einhver, séu tímabundin, auðveldlega afturkræf og í öllum skilningi óveruleg.

Ekki sé tilefni til þess að fresta réttaráhrifum deiliskipulagsins á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Deiliskipulagið hafi fengið vandaða stjórnsýslumeðferð í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðferð málsins hafi á öllum stigum verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, skipulagslaga nr. 123/2010, náttúruverndarlaga nr. 60/2013, stjórnsýslu­laga og annarra laga og reglugerða. Sé öllum fullyrðingum um annað mótmælt.

Ákvörðun um frestun réttaráhrifa og/eða stöðvun framkvæmda sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og því beri stjórnvaldi skylda samkvæmt lögum að gæta meðalhófs. Hafi það engin áhrif hvort máli hafi áður verið frestað. Með hliðsjón af meðalhófsreglunni beri að hafna kröfu kærenda, enda séu hinar fyrirhuguðu framkvæmdir auðveldlega afturkræfar. Um sé að ræða framkvæmdir vegna rannsókna og vinnuvega sem byggi á útgefnu rannsóknarleyfi Orkustofnunar. Fyrir liggi frágangsáætlun vegna þeirra framkvæmda sem leyfið taki til þar sem gerð sé grein fyrir mótvægisaðgerðum vegna framkvæmdanna með ítarlegum hætti.

Úrskurðarnefndin geti ekki tekið jafn viðamikla ákvörðun og stöðvun framkvæmda sé, byggða á svo veikum grunni um aðild kærenda. Bent sé á að ágreiningur um landamerki og eignarhald eigi undir almenna dómstóla og áður en landeigendur geti byggt rétt á meintum merkjum verði þeir að sækja rétt sinn um merkin til dómstóla. Þá sé byggt á meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Túlka verði stöðvunarheimildir mjög þröngt. Loks sé einnig byggt á því að hinar fyrirhuguðu framkvæmdir byggist á rannsóknarleyfi Orkustofnunar vegna áætlana um Hvalárvirkjun. Samkvæmt 6. gr. leyfisins sé „landeiganda eða umráðamanni lands skylt að veita leyfishafa óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á og ber landeiganda eða umráðamanni að hlíta hverskonar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við leyfi þetta, sbr. 1. mgr. og 2. mgr. 26. gr. laga nr. 57/1998.“ Með hliðsjón af framangreindu lagaákvæði þurfi landeigandi að þola að rannsóknir með tilheyrandi framkvæmdum fari fram á jörð hans, hvort sem fyrirhugað rannsóknarsvæði sé í landi kærenda eða Engjaness.

Hafa beri í huga að hinar fyrirhuguðu framkvæmdir snúi nú fyrst og fremst að gerð vinnuvega og efnistöku vegna útgefins rannsóknarleyfis. Tekið sé fram í gildandi deiliskipulagi að áður en til útgáfu framkvæmdaleyfis komi skuli frágangsáætlun vegna áætlaðra framkvæmda liggja fyrir og hafi svo verið gert. Hinar fyrirhuguðu framkvæmdir séu því ekki varanlegar og auðveldlega afturkræfar og því sé engin ástæða til að stöðva framkvæmdir á meðan málið sé til meðferðar hjá nefndinni.

Kærendur eigi ekki einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649 og geti því ekki átt aðild fyrir úrskurðarnefndinni. Því sé hafnað að bráð hætta sé á röskun menningarminja eða að framkvæmdirnar séu í landi kærenda, enda sé aðeins um að ræða viðhald á núverandi vegi og séu framkvæmdirnar afmarkaðar af veghelgunarsvæði núverandi vegar. Sé því engin hætta á röskun minja. Áréttað sé að fyrir liggi nákvæm skráning fornminja á svæðinu sem hafi verið unnin í samvinnu við Minjastofnun. Loks sé byggt á því að ekki sé um framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd að ræða, heldur hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi til þess að gæta að vandaðri og gagnsærri stjórnsýslu í málinu.

Á því sé byggt að ekki standi til að ráðast í framkvæmdir sem muni hafa í för með sér röskun eða eyðileggingu á óbyggðum víðernum á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, eins og haldið sé fram í kæru. Leyfishafi hafi lýst því yfir að sumarið 2019 verði aðeins ráðist í viðhald á þjóðvegi 649, brúarsmíði ásamt lítilsháttar vegagerð að og frá brú yfir Hvalá auk stæðis undir vinnubúðir. Þá hafi verið lýst yfir að engar framkvæmdir muni eiga sér stað á því landi sem landeigendur Drangavíkur haldi fram að falli innan landamerkja Drangavíkur fyrr en í fyrsta lagi sumarið 2020. Engar framkvæmdir séu fyrirhugaðar sumarið 2019 nálægt Dröngum og kærendur í Seljanesi eigi hvorki það land sem hinar fyrirhuguðu framkvæmdir nái yfir né land það sem vegur 649 liggi um, en um sé að ræða vegstæði sem sé hluti þjóðvegakerfisins og á forræði Vegagerðarinnar.

Fyrirhuguð efnistaka sumarið 2019 sé um 7.000 m3 úr tveimur námum, þ.e. 3.500 m3 úr námu ES18 við Hvalá vegna vegagerðar beggja megin við nýja brú yfir Hvalá, og um 3.500 m3 úr námunni Urðum vegna viðhalds vega í Ingólfsfirði og Ófeigsfirði.

—–

Gerðar hafa verið frekari athugasemdir af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa við aðild ýmissa kærenda kærumála þeirra sem hér er um fjallað. Á því verður eftir atvikum tekið á síðari stigum málsmeðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en úrskurður þessi einskorðast um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

—–

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ber að skýra slíkar undantekningar þröngt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.

Kærendur krefjast þess m.a. að réttaráhrifum hins kærða deiliskipulags verði frestað. Sú ákvörðun felur ekki í sér heimild til þess að hefja framkvæmdir heldur þarf að koma til sérstök stjórnvaldsákvörðun, t.a.m. um framkvæmdaleyfi, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Í kærumáli vegna slíkrar stjórnvaldsákvörðunar er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. tilvitnaðri 5. gr. Er því ekki að jafnaði tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi ákvarðana sem veita ekki heimild til þess að framkvæmdir hefjist. Samþykkt deiliskipulagsáætlunar er slík ákvörðun og af þeim sökum verður krafa um frestun réttaráhrifa hins kærða deiliskipulags ekki tekin til greina heldur hafnað.

Hins vegar liggur fyrir að framkvæmdaleyfi eru einnig kærð til úrskurðarnefndarinnar og gerð krafa um stöðvun framkvæmda á grundvelli þeirra.

Af hálfu kærenda er krafist stöðvunar framkvæmda þar sem að annars verði kæruréttur óraunhæft úrræði. Raunhæf beiting þessa úrræðis byggi á þeirri forsendu að unnt sé til bráðabirgða að koma í veg fyrir óafturkræft tjón á umhverfinu meðan mál er til efnislegrar meðferðar. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar kemur fram að stofnunin telji helstu neikvæðu áhrif Hvalárvirkjunar felast í umfangsmikilli skerðingu óbyggðs víðernis og breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess, þar sem náttúrulegt umhverfi verði manngert á stóru svæði.

Hin kærðu leyfi taka til undirbúningsframkvæmda vegna rannsókna en ekki til virkjunarinnar sjálfrar. Hefur úrskurðarnefndin aflað nánari upplýsinga frá leyfishafa um framkvæmdatíma. Samkvæmt þeim stendur til að sumarið 2019 fari fram viðhald á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðar­vegi að Hvalá í Ófeigsfirði. Viðhaldið byggist á samningi við Vegagerðina og felist í lágmarks­framkvæmdum til að hægt sé að koma bor og vinnubúðum að Hvalá. Sett verði upp stálgrindarbrú yfir Hvalá og vegur lagður að brú sunnan megin árinnar og frá brú að fyrir­huguðum byggingarreit vinnubúða norðan megin. Samtals verða veghlutarnir 900 m langir. Undirbúið verður plan undir vinnubúðirnar, en samkvæmt deiliskipulagi er markaður 5,8 ha byggingarreitur fyrir tímabundnar vinnubúðir norðan við Hvalá. Fyrir liggur að fyrirhuguð stálbrú yfir Hvalá verði 22 m að lengd og 6 m að breidd, steypt burðarvirki verði staðsett á bökkum árinnar þannig að það hafi ekki áhrif á rennsli hennar. Þar sem um afmarkaðar framkvæmdir er að ræða sumarið 2019 verður efnistaka í lágmarki, en samkvæmt upplýsingum leyfishafa verður hún að hámarki 7.000 m3 og efni eingöngu tekið úr námu ES18 við Hvalárósa og opinni námu við Urðir. Sú fyrrnefnda er ný náma en sú síðari hefur verið notuð um skeið. Sumarið 2019 verður ekki tekið efni úr öðrum þeim námum sem deiliskipulag tekur til, ES19 við Neðra-Hvalárvatn og ES20 á eyri í Hvalá. Í gögnum málsins er að finna frágangsáætlun vegna vegagerðar og efnistökustaða. Kemur þar fram að ef rannsóknir og aðrar hugsanlegar ástæður sýni að ekki sé ákjósanlegt að reisa virkjun á svæðinu þá þurfi að vera hægt að fjarlægja vegi og önnur verksummerki án mikillar röskunar.

Aðrar framkvæmdir á grundvelli hinna kærðu leyfa munu samkvæmt upplýsingum leyfishafa bíða sumarsins 2020, en þá verða settar upp vinnubúðir norðan Hvalár og tekið til við slóðagerð í væntanlegu framtíðarvegstæði í Ófeigsfirði svo hægt sé að koma bor og nauðsynlegum aðföngum upp á Ófeigsfjarðarheiði. Borun í mögulegar jarðgangaleiðir og mögulegt stíflustæði og rannsóknir á lausum jarðefnum mun jafnframt fara fram það sumar.

Með vísan til umfangs og eðlis þeirra framkvæmda sem fram munu fara sumarið 2019 telur úrskurðarnefndin að ekki sé til staðar sú hætta á óafturkræfu tjóni að leiði eigi til stöðvunar framkvæmda á meðan málið er til efnislegrar meðferðar fyrir nefndinni. Er enda gert ráð fyrir því að þeirri meðferð verði lokið innan lögboðins málsmeðferðartíma vegna viðamikilla mála, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, eða í öllu falli áður en framkvæmdir hefjast að vori eða sumarið 2020.

Rétt er að benda á að leyfishafi ber alla áhættu af því að hefja framkvæmdir á grundvelli hinna kærðu leyfa á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þeirra.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun.

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna viðhalds á þjóðvegi 649, Ófeigsfjarðarvegi.