Árið 2020, föstudaginn 22. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 48/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag Hvalárvirkjunar vegna rannsókna og ákvörðun hreppsnefndar frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júní 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kæra nokkrir eigendur jarðarinnar Drangavíkur þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 að samþykkja deiliskipulag vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun og ákvörðun hreppsnefndar frá 12. júní s.á. að veita framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins yrði frestað og að framkvæmdir á grundvelli framkvæmdaleyfisins yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. apríl 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra nokkrir eigendur lóða úr landi Eyrar við Ingólfsfjörð og nokkrir eigendur jarðarinnar Seljaness fyrrgreinda ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag Hvalárvirkjunar vegna rannsókna. Krefjast kærendur þess að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að viðurkennt verði að deiliskipulagið sé ógilt. Er það kærumál nr. 23/2019.
Með bréfi, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni 16. s.m., kærir hluti eigenda jarðarinnar Seljaness áðurnefnda ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Einnig var með sama bréfi kærð ákvörðun hreppsnefndar frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar, en sá hluti málsins, sem er nr. 64/2019, var sameinaður kærumáli nr. 51/2019 og var kveðinn upp úrskurður í því 24. apríl 2020.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. júlí 2019, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Fornasel ehf., eigandi jarðarinnar Dranga, áðurgreinda ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 12. júní 2019 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun. Gerð er krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er það kærumál nr. 65/2019.
Þar sem um sömu ákvarðanir er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verða kærumál nr. 23/2019, nr. 64/2019 að hluta og nr. 65/2019 sameinuð máli þessu.
Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júlí 2019 var stöðvunarkröfu kærenda hafnað sem og kröfu um frestun réttaráhrifa. Í kjölfar þess var farið fram á það við nefndina að hún endurskoðaði þá niðurstöðu sína, en síðar var fallið frá þeirri beiðni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 27. maí 2019 og í júlí s.á. og 16. apríl 2020, en afgreiðslu málsins var frestað þar sem hinum kærðu ákvörðunum var jafnframt skotið til dómstóla af hluta eigenda Drangavíkur.
Málavextir: Fyrirhuguð Hvalárvirkjun í Ófeigsfirði hefur sætt mati á umhverfisáhrifum og liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 um það mat.
Hinn 18. október 2018 var birt í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing um þá ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 30. september s.á. að samþykkja deiliskipulag ásamt umhverfisskýrslu er tæki til hluta fyrirhugaðs virkjunarsvæðis Hvalár. Sætti ákvörðun hreppsnefndar kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði sínum 16. nóvember 2018, í máli nr. 57/2018, vísaði kærunni frá. Var niðurstaða nefndarinnar sú að hin kærða ákvörðun hefði verið ógild þegar auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda þar sem auglýsingin hefði ekki birst innan lögbundins frests. Lægi því ekki fyrir gild ákvörðun er réttarverkan gæti haft að lögum.
Tillaga að deiliskipulagi Hvalár v/rannsókna var auglýst til kynningar að nýju í nóvember 2018 í samræmi við ákvörðun hreppsnefndar þar um. Málið var tekið fyrir á ný á fundi hreppsnefndar 13. mars 2019 að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Samþykkti hreppsnefnd fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi, dags. 25. febrúar 2019, með breytingum sem gerðar voru eftir auglýsingarferlið. Jafnframt var samþykkt afstaða til umsagna og athugasemda. Þá var skipulagsfulltrúa falið að svara þeim er gert höfðu athugasemdir og senda Skipulagsstofnun deiliskipulagið til yfirferðar. Með bréfi stofnunarinnar til Árneshrepps, dags. 28. mars 2019, kom fram að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda og var það gert 14. júní 2019. Samkvæmt auglýsingunni tekur deiliskipulagið, sem fyrr segir, til hluta fyrirhugaðs virkjunarsvæðis Hvalár, nánar tiltekið til lóðar fyrir starfsmannabúðir og vinnusvæði, vinnuvega frá Ófeigsfjarðarvegi upp á Ófeigsfjarðarheiði og efnistöku. Þá kemur fram í auglýsingunni að skipulagssvæðið sé um 13,4 km² að stærð.
Á fundi hreppsnefndar Árneshrepps 12. júní 2019 var tekin fyrir umsókn Vesturverks ehf. um framkvæmdaleyfi fyrir vinnuvegum og efnistöku vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun, en skipulagsnefnd hafði fjallað um erindið 11. s.m. Taldi hreppsnefnd að lagaskilyrði væru til útgáfu framkvæmdaleyfis, sbr. 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og samþykkti umsóknina með nánar tilgreindum skilyrðum. Var jafnframt samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að gefa út leyfið í samræmi við reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þegar deiliskipulagið Hvalárvirkjun v/rannsókna hefði verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Afgreiðsla hreppsnefndar um samþykkt framkvæmdaleyfisins var auglýst í Lögbirtingablaðinu 26. júní 2019 og í Morgunblaðinu 27. s.m. Hinn 1. júlí 2019 gaf skipulagsfulltrúi f.h. Árneshrepps út framkvæmdaleyfið.
Svo sem áður greinir var afgreiðslu máls þessa frestað þar sem greindum ákvörðunum var jafnframt skotið til dómstóla af hálfu hluta eigenda jarðarinnar Drangavíkur í Árneshreppi. Með úrskurði Landsréttar kveðnum upp 26. mars 2020 í máli nr. 54/2020 var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að vísa bæri málinu frá þar sem sóknaraðilar hefðu ekki sýnt nægilega fram á að þeir hefðu þá lögvörðu hagsmuni sem gætu leitt til þess að efnisdómur gengi um kröfur þeirra. Hinn 24. apríl 2020 tók úrskurðarnefndin fyrir mál er lutu að framkvæmdaleyfi fyrir viðhaldi Ófeigsfjarðarvegar. Vísaði hún frá kröfum tiltekinna kærenda um ógildingu leyfisins og hafnaði sömu kröfu annarra kærenda.
Málsrök kærenda: Kærendur telja sig eiga lögvarinna hagsmuna að gæta sem eigendur jarðanna Drangavíkur, Dranga, Eyrar og Seljaness.
Kærendur sem eru þinglýstir eigendur jarðarinnar Drangavíkur taka fram að hið kærða deiliskipulag varði eignarréttindi þeirra á fernan hátt. Í fyrsta lagi sé virkjunarsvæðið skilgreint innan landamerkja jarðarinnar Drangavíkur í aðalskipulagi Árneshrepps og sé deiliskipulagið byggt á því skipulagi. Í öðru lagi myndi vegur sem sýndur sé í deiliskipulaginu liggja um landareign kærenda að Eyvindarfjarðarvatni. Í þriðja lagi myndu óbyggð víðerni innan landamerkja jarðarinnar skerðast verulega við vegaframkvæmdir þær sem gert sé ráð fyrir í deiliskipulaginu. Í fjórða lagi sé deiliskipulagið órjúfanlegur hluti af áætlunum um virkjunarframkvæmdir og framkvæmdinni Hvalárvirkjun. Með þeim yrði raskað á margvíslegan annan hátt en með vegagerðinni svæðum og fyrirbærum sem lúti að eignarréttindum kærenda, m.a. vatnsréttindum. Af sömu ástæðu eigi kærendur sérstakra og einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta varðandi samþykkt hins kærða framkvæmdaleyfis.
Við undirbúning og töku hinna kærðu ákvarðana hafi verið brotið gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Auk þess fari þær í bága við almenna náttúruverndarlöggjöf á Íslandi, löggjöf er varði mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og umhverfismat áætlana, skipulagslöggjöf og meginreglur umhverfisréttar, auk sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þá skerði umræddar ákvarðanir eignarrétt kærenda, en slík skerðing sé í andstöðu við 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Kærendur hafi hvorki heimilað miðlun vatnasviðsins með stíflu neðan Eyvindarfjarðarvatns og jarðgangagerð til suðurs né vegagerð að vatninu. Af orðalagi í framkvæmdalýsingu verði ekki annað ráðið en að hinar kærðu framkvæmdir séu beinlínis hluti af heildarframkvæmdinni Hvalárvirkjun. Það sé fáheyrt í íslenskri virkjanasögu að skipulagsáætlunum og framkvæmdaleyfi sé skipt upp með þeim hætti sem gert sé í máli þessu og gangi það þvert gegn þeim meginsjónarmiðum er liggi að baki lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda um að litið sé heildstætt á framkvæmdirnar. Umsagnir fagstofnana þar að lútandi hafi hingað til verið hunsaðar. Í hinum kærðu ákvörðunum sé fjallað um fyrsta hluta framkvæmdanna án þess að fjallað sé þar um sjálfar virkjunarframkvæmdirnar. Þannig sé fjallað um vegagerð sem eyði óafturkræft óbyggðum víðernum svo hundruðum ferkílómetra skipti án þess að fjallað sé um rask á vatnasviði. Hvorki víðerni né skerðing þeirra séu kortlögð í samræmi við lög. Samvirk áhrif með öðrum tengdum framkvæmdum séu ekki metin. Gengið hafi verið á svig við grundvallarsjónarmið um að framkvæmdaraðili verði að leggja fyrir almenning og leyfisveitanda gögn er sýni heildarmyndina. Liggi fyrir úrskurðarnefndinni að fara gaumgæfilega yfir sjónarmið um svokallað „project splitting“ í tengslum við þetta mál, en það sé sú aðferð að skipta verkþáttum upp til að komast hjá því að fjalla um verk heildstætt í mati á umhverfisáhrifum. Umrædd framkvæmd sé ekki sú sama og sætt hafi mati á umhverfisáhrifum, t.a.m. séu kjarnaborun og könnunargryfjur þær, sem séu hluti af hinum kærðu ákvörðunum, ekki meðal þess sem Skipulagsstofnun hafi fjallað um í áliti sínu frá 3. apríl 2017. Engin nauðsyn sé til að leggja vegi um alla heiði til að sinna kjarnaborun.
Verulegir gallar séu almennt á því á hvern hátt leyfisveitandi hafi haft hliðsjón af þeim athugasemdum er borist hafi. Leyfisveitanda hafi ekki verið heimilt að líta fram hjá skýrslu Environice um þann kost að friðlýsa óbyggð víðerni við Drangajökul skv. 46. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en honum hafi verið kynnt skýrslan 18. janúar 2019. Það mat leyfisveitanda í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins að skipulagið sé ekki líklegt til að takmarka möguleika á stofnun þjóðgarðs á svæðinu sé órökstutt og ekki stutt neinum gögnum. Rask sem heimilað sé gangi mun lengra en þörf sé á og raski verndarhagsmunum náttúruverndarlaga. Eyðileggingin verði mikil og sé í því sambandi vísað til skýrslu International Union for Conservation of Nature (IUCN) frá janúar 2020.
Jarðarmörk þau sem komi fram á yfirlitsuppdrætti og afstöðuuppdráttum sem fylgi með framkvæmdalýsingu séu ekki í samræmi við þinglýstar heimildir að því er varði norðurmörk jarðarinnar Ófeigsfjarðar. Uppdrættirnir sýni ekki heldur merki milli jarðanna Drangavíkur og Engjaness í samræmi við þinglýstar heimildir og seinni jarðarinnar sé ekki getið. Jörðin Eyvindarfjörður, sem þar sé merkt og getið um í texta, finnist ekki í landamerkjaskrám eða öðrum heimildum. Vísi kærendur til landamerkja jarðarinnar Drangavíkur á uppdrætti, dags. 19. júní 2019, sem dregin séu upp í samræmi við þinglýstar eignaheimildir
Jörðin Seljanes sé næsta jörð við fyrirhugaðar virkjunarframkvæmdir í Hvalá. Ljóst sé að þær framkvæmdir sem gert sé ráð fyrir í hinu kærða deiliskipulagi og framkvæmdaleyfi hafi veruleg áhrif á landeigendur að Seljanesi og Eyri svo og virkjunarframkvæmdin í heild sinni. Hafi framkvæmdirnar bein áhrif á einstaklingsbundin, lögvarin réttindi kærenda og varði mikilsverð réttindi þeirra, sem fólgin séu í eignarrétti þeirra að Seljanesi og Eyri.
Við mat á lögvörðum hagsmunum kærenda verði að hafa í huga að ef að líkum láti muni fleiri deiliskipulög er varði framkvæmdir á svæðinu líta dagsins ljós. Umrætt deiliskipulag og framkvæmdaleyfi sé hluti af stórri virkjunarframkvæmd í næsta nágrenni við fasteignir kærenda og augljóst að þeir hafi lögvarðra hagsmuna að gæta af ákvörðun um slíka framkvæmd. Geri hinar kærðu ákvarðanir ráð fyrir því að lagðir verði vegir sem notaðir verði til að ferja ýmis tól og tæki að framkvæmdasvæðinu. Verði þeir vegir tengdir við veg sem liggi í gegnum jörðina Seljanes í eigu kærenda og þétt við hús kærenda að Eyri. Muni það leiða til aukinnar umferðar um þann veg og þá sérstaklega umferð hinna ýmissa vinnutækja. Verði af þessu sjón-, hljóð- og loftmengun og hafi deiliskipulagið þannig bein áhrif á hagsmuni kærenda.
Heimilaðar framkvæmdir verði sjáanlegar frá jörðinni Seljanesi og muni iðnaðarsvæði blasa við. Slíkt hafi í för með sér umtalsverða sjónmengun og töluverða hljóð- og loftmengun. Takmarki slíkt ýmsa mögulega hagnýtingu á jörðinni Seljanesi og að húsinu að Eyri, s.s. í ferðamannaiðnaði, enda sé helsta aðdráttarafl svæðisins náttúrufegurð og friðsæld. Auk þess takmarki framkvæmdirnar möguleika kærenda til að njóta þeirrar friðsældar sem þar sé. Séu hagsmunir kærenda alls ekki fjarlægari en t.d. hagsmunir kærenda í málum hjá úrskurðarnefndinni sem varðað hafi laxeldi, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar í málum nr. 3/2018, nr. 4/2018, nr. 5/2018 og nr. 6/2018.
Ljóst sé að umræddar ákvarðanir muni hafa í för með sér gríðarlega eyðileggingu á óbyggðum víðernum auk þess sem gríðarlegt tjón muni verða á vistkerfum og vatnasvæðum sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd.
Hið kærða deiliskipulag og afgreiðsla þess sé haldið verulegum form- og efnisannmörkum sem leiði til þess að samþykkt þess sé ógild eða ógildanleg. Þannig hafi meðferð málsins ekki verið í samræmi við 15. gr. sveitarstjórnarlaga. Nánar tilgreindur sveitarstjórnarmaður hafi verið vanhæfur skv. 1. mgr. 20. gr. þeirra laga og 3. gr. stjórnsýslulaga. Skort hafi verulega á að tekið hafi verið tillit til ýmissa athugasemda eða rökstutt hvers vegna svo hafi ekki verið gert. Hið umdeilda deiliskipulag sé í reynd hluti af heildarframkvæmdunum. Óheimilt sé að skilja þær framkvæmdir frá, hvort sem sé í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða umhverfismati áætlunar. Samræmist það ekki skipulagslögum nr. 123/2010 að skipuleggja heila virkjunarframkvæmd í bútum heldur þurfi að taka málið fyrir í heild sinni. Með þessari málsmeðferð sé verið að eyðileggja aðra valkosti, s.s. eflingu byggðar á grunni náttúruverndar, áður en endanleg ákvörðun um virkjun verði tekin. Sé því mótmælt að uppskipting skipulagsins eigi sér eðlilegar skýringar. Verulegir annmarkar séu á valkostaumfjöllun í umhverfismati skipulagsins og ekki hafi verið uppfyllt ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. einnig 1. mgr. 5. gr. tilskipunar 2001/42/EB. Ekki hafi verið lagt mat á áhrif valkosta sem hefðu minni áhrif á umhverfið en sú sem hreppsnefnd hafi valið. Sú röskun óbyggðra víðerna sem sé heimiluð sé í andstöðu við verndarmarkmið náttúruverndarlaga. Því sé sérstaklega mótmælt að vegagerð sé haldið í lágmarki. Þvert á móti standi til að leggja vegi eins og um virkjunarframkvæmdir sé að ræða. Þá séu gerðar alvarlegar athugasemdir við svör við umsögnum og athugasemdum.
Eigandi Dranga tekur fram að hann eigi beinna, verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta sem landeigandi þar sem hin kærða ákvörðun sé hluti framkvæmdar sem skerða muni óbyggð víðerni innan jarðarinnar og hamla lögmæltu og yfirstandandi friðlýsingarferli hennar skv. 46. gr. náttúruverndarlaga.
Málsrök Árneshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í ljósi niðurstöðu Landsréttar í máli nr. 54/2020 beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni. Dómurinn hafi afdráttarlaust fordæmisgildi um þá réttarstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á lögvarða hagsmuni eigenda Drangavíkur varðandi hinar kærðu ákvarðanir. Ekki séu forsendur til þess að úrskurðarnefndin leggi mat á lögvarða hagsmuni kærenda með öðrum hætti en dómstóll hafi gert. Hið kærða deiliskipulag hafi afmarkað skipulagssvæði sem liggi allt sunnan Eyvindarfjarðarár og Eyvindarfjarðarvatns innan marka jarðarinnar Ófeigsfjarðar. Samkvæmt þeim landamerkjum sem upplýsingar hafi legið fyrir um liggi land jarðarinnar Engjaness milli lands Drangavíkur og skipulagssvæðisins, sem sé sunnan Eyvindarfjarðarár. Umrædd málsástæða hafi bein tengsl við eignarréttarlegan ágreining en slíkar málsástæður geti úrskurðarnefndin ekki lagt mat á. Til hliðsjónar sé t.d. vísað til úrskurða nefndarinnar í málum nr. 71/2016 og nr. 116/2012. Gert sé ráð fyrir því að vegur verði lagður að Eyvindarfjarðarvatni, sunnan megin, en óljóst sé hvort sá vegslóði liggi að nokkru leyti innan meints lands Drangavíkur. Í öllu falli sé ljóst að aðeins geti verið um að ræða lítið brot af framkvæmdinni.
Lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu geri ráð fyrir að rannsóknarleyfi verði gefin út án tillits til afstöðu landeigenda. Falli skipulagssvæði deiliskipulagsins innan þess svæðis sem rannsóknarleyfið taki til. Í ljósi markmiða deiliskipulagsins og eðlis þeirra framkvæmda sem leyfið varði virðist framkvæmdirnar geta farið fram á grundvelli réttarstöðu sem rannsóknarleyfið veiti óháð afstöðu landeigenda.
Í ljósi umfjöllunar Landsréttar í máli nr. 54/2020, um lögvarða hagsmuni, sönnunarkröfur og eðli framkvæmda, beri að vísa frá kærum kærenda að Seljanesi og Eyri. Verði ekki fallist á frávísun sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Kærendur séu ekki aðilar að þeirri stjórnvaldsákvörðun sem felist í samþykkt deiliskipulagsins. Landareignir og húsbyggingar sem kærendur vísi til um eignarhald á falli ekki innan marka deiliskipulagssvæðisins. Fasteignin Eyri lóð 2 standi við Ingólfsfjörð. Aðrir kærendur eigi hlut í jörðinni Seljanesi, en sú jörð liggi að jörðinni Ófeigsfirði. Liggi skipulagssvæði deiliskipulagsins innan jarðarinnar Ófeigsfjarðar og ekki að landamerkjum við jörðina Seljanes. Ekki sé dregið í efa að frá jörðinni Seljanesi geti sést inn á skipulagssvæðið og til mannvirkja að einhverju leyti. Lögvarðir hagsmunir séu þó ekki til staðar, sérstaklega sé haft í huga eðli þeirra mannvirkja sem deiliskipulagið varði og þau er verði helst sýnileg, en einkum sé um samgöngumannvirki að ræða. Framkvæmdir sem deiliskipulagið varði yrðu í verulegri fjarlægð frá landi jarðarinnar Seljaness þegar litið sé til grenndarhagsmuna.
Sjónarmið um hljóð- og loftmengun vegna framkvæmda sem skipulagið varði séu með öllu óútskýrð. Hvað varði umferð um veg þá séu lögvarðir hagsmunir ekki til staðar þótt hugmynda um ferðamannaiðnað sé getið, enda séu þær óútskýrðar. Þar fyrir utan verði ekki séð að umrætt deiliskipulag takmarki með nokkru móti heimildir kærenda til nýtingar á fasteignum sínum. Því fari fjarri að þeir sem búi í nágrenni við þjóðvegi geti vísað til þess sem lögvarinna hagsmuna við deiliskipulagsákvarðanir að framkvæmdir á grunni skipulags geti leitt til einhverrar aukningar á umferð. Gera megi ráð fyrir að umferð á öllum Ófeigsfjarðarvegi og Strandavegi aukist vegna framkvæmdanna, en hún geti einnig komið til af fjölda annarra ástæðna.
Loks liggi jörðin Drangar ekki að framkvæmdasvæði Hvalárvirkjunar. Ákvarðanir um friðlýsingu samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd séu á forræði stjórnvalda umhverfismála, en ekki landeigenda.
Varðandi efni málsins taki sveitarfélagið fram að engar afgerandi málsástæður liggi fyrir um að form- eða efnisannmarkar séu á hinum kærðu ákvörðunum sem leitt geti til ógildingar þeirra. Málsmeðferð við framkvæmd deiliskipulagsins hafi í öllum meginatriðum verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 þar um. Fyrirkomulag deiliskipulagsins hvíli á aðalskipulagi Árnesshrepps, sbr. breytingu á því frá árinu 2018. Undir markmiðskafla aðalskipulagsins komi fram að skapa eigi svigrúm til frekari rannsókna innan virkjunarsvæðisins og leggja þannig grunn að ákvarðanatöku um framhald verkefnisins. Hvíli deiliskipulagið á þessari forsendu. Með því fyrirkomulagi að skipta upp deiliskipulagi sé unnt að vinna sem best að því að rannsóknir sem nauðsynlegar séu vegna undirbúnings stórframkvæmdarinnar taki sem mest tillit til umhverfissjónarmiða. Það fyrirkomulag sem viðhaft sé við gerð deiliskipulagsins samræmist vel markmiðum skipulagslaga. Vangaveltur um svokallaða uppskiptingu framkvæmdar og skipulags standist því enga skoðun. Ljóst sé að margar af stærri vatnsaflsvirkjunum á Íslandi hafi verið rannsakaðar með nýtingu vega sem lagðir hafi verið í þágu rannsókna, áður en endanlegar skipulagsáætlanir fyrir virkjun hafi verið samþykktar. Hvalárvirkjun hafi verið flokkuð í orkunýtingarflokk á grundvelli þingsályktunar en skv. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun séu þær áætlanir bindandi við gerð skipulagsáætlana. Það sé algert grundvallaratriði að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi farið fram og með því hafi verið fjallað um umhverfisáhrif á heildstæðan hátt, þ.m.t. vegna tengdra framkvæmda.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að kærumálinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Vísað sé til niðurstöðu Landsréttar í máli nr. 54/2020, en málið hafi beint og ótvírætt fordæmisgildi um lögvarða hagsmuni kærenda máls nr. 48/2019. Jörðin Drangar sé enn lengra frá en Drangavík og niðurstaða dómsins hafi því einnig fordæmisgildi hvað þann kæranda varði. Geti kærandi ekki átt lögvarða hagsmuni af framkvæmd sem sé að langmestu leyti í tæplega 10 km fjarlægð og að litlu leyti í 4 km fjarlægð. Auk þess skilji að fjöll, vogar og firðir. Framkvæmdir séu ekki sjáanlegar frá Dröngum og grenndaráhrif þeirra því engin. Þá feli framkvæmdaleyfið ekki í sér heimildir til neinna framkvæmda sem skert geti möguleika til friðlýsingar jarðarinnar Dranga. Fullyrðingar um annað séu rangar og misvísandi.
Jafnframt sé augljóst með hliðsjón af greindri niðurstöðu Landsréttar í máli nr. 54/2020 að kærendur að Seljanesi og Eyri geti ekki átt lögvarða hagsmuni, m.a. vegna fjarlægðar frá framkvæmdum. Einnig sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 51/2019. Þá fjalli kæra þeirra aðeins að litlu leyti um það deiliskipulag sem samþykkt hafi verið á fundi hreppsnefndar 13. mars 2019. Sé kæran fremur með því sniði eins og um væri að ræða deiliskipulag fyrir virkjunarframkvæmdina í heild. Hin kærða ákvörðun varði ekki einstaklega og lögvarða hagmuni nefndra kærenda í þeim mæli að þeir geti átt aðild að kæru.
Við mat á því hvort kærandi geti átt kæruaðild á grundvelli grenndarréttar hafi almennt verið litið til þess hvort hagnýtingarmöguleikar kæranda á eign hans skerðist með einhverri breytingu sem leiði af hinni kærðu ákvörðun. Þær rannsóknir sem deiliskipulagið lúti að kalli á lítilsháttar aðstöðusköpun. Gert sé ráð fyrir vinnubúðum, en þær verði í u.þ.b. 4 km fjarlægð í beinni loftlínu frá Seljanesi og enn lengra frá Eyri í Ingólfsfirði. Þarna á milli sé önnur byggð og því ekki um ósnortið land eða víðerni að ræða. Þótt hluti kærenda geti mögulega séð til granna sinna í vinnubúðunum frá hlaðinu í Seljanesi og telji það skerða útsýni sitt þá takmarki það í engu nýtingarmöguleika á jörð þeirra. Þá geti þeir kærendur sem séu að hluta eigendur jarðarinnar Eyrar ekki með nokkru móti byggt kæruaðild sína á grenndarrétti enda staðsetning jarðarinnar þannig að þeir verði ekki fyrir nokkurri sjón-, loft- eða hljóðmengun. Hvorki vegna vinnubúða né vegaframkvæmda.
Fyrirhugaðar framkvæmdir vegna Hvalárvirkjunar verði ekki á landi kærenda og snerti hvorki vatnasvið jarðanna né skerði hagnýtingarmöguleika eigenda þeirra. Skráður eignarhluti kærenda í jörðinni Seljanesi sé undir 10% og um 60% í jörðinni Eyri lóð 2, sem sé agnarsmár hlutur í heildarjörðinni Eyri. Hafi sameigendur þeirra ekki mótmælt deiliskipulaginu eða kært afgreiðslu þess. Þrátt fyrir að Ófeigsfjarðarvegur sé fáfarinn þá snerti það tímabundna ónæði sem verði vegna flutnings tækja og búnaðar ekki einstaklega og lögvarða hagsmuni kærenda í þeim mæli að þeir geti átt aðild að kærumálinu.
Meðferð málsins hafi verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, laga nr. 105/2006 um mat á umhverfisáhrifum áætlana, ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og annarra laga og reglugerða. Öllum fullyrðingum um annað sé mótmælt og málsástæðum kærenda hafnað. Deiliskipulagið byggi á stefnu aðalskipulagsins í samræmi við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og hafi virkjunarframkvæmdin ávallt verið unnin sem ein heild í því skipulagi. Málið hafi verið kynnt með ítarlegum hætti frá upphafi og reynt að vinna það í sátt og samráði við hagsmunaaðila. Fjallað sé um núllkost í greinargerð deiliskipulagsins. Þá sé því ranglega haldið fram að ekki hafi verið tekið tillit til athugasemda.
Viðbótarathugasemdir kærenda að Drangavík: Kærendur telja að ekki hafi verið færðar fram neinar röksemdir eða gögn til sönnunar á því að leyfishafi hafi þau eignarráð er þurfi til hagnýtingar alls þess vatnsafls sem um ræði. Kærendur hafni sem fráleitum þeim sjónarmiðum að full sönnun falli á þá gegn einhliða fullyrðingum leyfishafa um landamerki. Landamerki þau sem þinglesin hafi verið árið 1890 hafi ekki verið umdeild á þessu svæði og séu þar enda engin önnur landamerki til. Kærendur byggi hvort tveggja á eignarrétti og grenndarrétti. Þurfi úrskurðarnefndin aðeins að taka afstöðu til þess hvort kærendur hafi gert nægilega sennilegt að þeir eigi lögvarða hagsmuni. Það hafi þegar verið gert með landamerkjakorti því sem þeir hafi lagt fram. Frekari sönnunarkröfur verði ekki lagðar á eigendur Drangavíkur þar sem að af hálfu leyfisveitanda og leyfishafa hafi ekkert verið lagt fram sem styðji fullyrðingar þeirra. Jarðamörk á kortum, sem teiknuð hafi verið af hálfu annarra en til þess séu bærir, þ.e. landeigendum sjálfum, séu ekki landamerki í skilningi laga nr. 41/1919 um landamerki, auk þess sem þau mörk séu alls staðar birt með fyrirvara. Sönnunarkröfu verði að leggja á leyfishafa og leyfisveitanda fyrir fullyrðingum um landamerki.
—–
Færðar hafa verið fram frekari röksemdir í máli þessu en í ljósi niðurstöðu málsins verða þær ekki raktar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti tveggja ákvarðana sveitarstjórnar Árneshrepps. Annars vegar ákvörðunar frá 13. mars 2019 um að samþykkja deiliskipulag Hvalárvirkjunar vegna rannsókna og hins vegar ákvörðunar frá 12. júní s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku vegna rannsókna fyrir virkjunina. Er gerð krafa um frávísun málsins með þeim rökum að kærendur eigi ekki kæruaðild fyrir nefndinni samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að viðkomandi eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og að þeir hagsmunir séu verulegir. Þó verður almennt að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að lögvarða hagsmuni skorti, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni viðkomandi að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.
Ljóst er að hinar kærðu ákvarðanir eru undanfari fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda, enda tekur mat á umhverfisáhrifum þeirra m.a. til vinnuvega. Það er þó ekki hægt að játa kærendum kæruaðild á þeim grundvelli einum að þeir telji sig eiga hagsmuna að gæta af því að af virkjunaráformum verði ekki, heldur verður að gera þá kröfu að efni hinna umdeildu ákvarðana raski einstaklingsbundnum og verulegum hagsmunum þeirra. Stendur enda ekkert því í vegi að skipulag eða veitt leyfi taki eingöngu til hluta framkvæmda sem mat á umhverfisáhrifum hefur tekið til og kann það raunar að vera nauðsynlegt þegar um flóknar stórframkvæmdir er að ræða.
Í greinargerð deiliskipulagsins er því lýst að tæplega 14 km² skipulagsvæði sé í landi Ófeigsfjarðar, en liggi ekki að landamerkjum jarðarinnar og taki aðeins til svæðis umhverfis starfsmannabúðir, vinnuvegi og efnistökusvæði. Gert sé ráð fyrir 5,8 ha lóð fyrir tímabundnar starfmannabúðir og vinnusvæði við Hvalá neðan Strandarfjalla. Innan byggingarreits sé heimilt að reisa einn eða fleiri skála með svefnaðstöðu fyrir allt að 30 manns, hreinlætisaðstöðu, mötuneyti, geymslu og skrifstofu. Samanlögð stærð bygginga megi vera allt að 400 m² og hámarksmænishæð 7 m. Byggingar skuli staðsettar þannig að þær falli sem best að landslagi og landmótun skuli haldið í lágmarki. Skuli efni, form og litaval bygginga falla vel að landslagi og umhverfi. Ef fallið verði frá virkjunaráformum falli tilheyrandi heimildir niður einu ári eftir að rannsóknum ljúki. Öll mannvirki skuli fjarlægð og gengið frá vinnusvæðum innan þess tíma. Ganga skuli um skipulagssvæðið með það í huga að um tímabundna landnotkun sé að ræða.
Þá er tekið fram að gert sé ráð fyrir vegum frá Ófeigsfjarðarvegi sunnan Hvalár að Neðra-Hvalárvatni og þaðan að Neðra-Eyvindarfjarðarvatni annars vegar og Rjúkanda hins vegar, samtals um 25 km. Einnig sé gert ráð fyrir vegi að námu ES19 við Neðra-Hvalárvatn. Aðeins sé um malarvegi að ræða. Ekki sé gert ráð fyrir neinum borplönum eða sambærilegum framkvæmdum utan vega. Um sé að ræða um 6,2 km langan vinnuveg frá þjóðveginum við Hvalárfoss að fyrirhugaðri Hvalárstíflu. Þar kvíslist vegurinn í tvær áttir. Annars vegar sé gert ráð fyrir 11,9 km löngum vinnuvegi að Rjúkanda og hins vegar 6,8 km löngum vinnuvegi að fyrirhugaðri Eyvindarfjarðarstíflu. Vegurinn verði 4 m breiður með útskotum. Um 600 m ofan Hvalárfoss liggi vegurinn um nýja einbreiða stálbrú yfir Hvalá, sem hvíla muni á steyptum burðarbitum sem staðsettir verða við hvorn enda brúarinnar. Brúin verði um 22 m að lengd og tæplega 6 m breið í heild, en akstursbreidd verði 4,2 m. Huga skuli að því að sýnileiki vega verði eins lítill og kostur sé. Þetta eigi bæði við um veglínu upp Strandarfjöll og á heiðinni. Vegir skuli vera eins lítið uppbyggðir og kostur sé og falla vel að landslagi þannig að þeir hafi sem minnst áhrif á víðernin. Í fyrstu séu vegirnir ætlaðir fyrir aðkomu tækja til rannsókna á fyrirhuguðu virkjunarsvæði Hvalárvirkjunar. Leitast skuli við að halda vegaframkvæmdum í algjöru lágmarki á þessu stigi og skuli umfang þeirra takmarkast við það að nauðsynleg tæki komist að rannsóknarsvæðum. Þar sem það sé mögulegt skuli vegagerð sleppt. Samhliða vegagerðinni skuli hugað að frágangi svæðisins og öllu raski haldið í lágmarki. Komi til virkjunarframkvæmda skuli vegirnir nýttir sem aðkomuvegir að lónum og stíflum. Ef fallið verði frá virkjunaráformum skuli vegirnir og brúin fjarlægð og ummerki þeirra eins og kostur sé. Loks er samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins gert ráð fyrir þremur nýjum efnistökusvæðum í tengslum við vegagerð og uppbyggingu starfsmannabúða. Efnistökusvæði ES18 við Hvalárósa, svæði ES19 vestan megin við Neðra-Hvalárvatn og efnistökusvæði ES20 í Hvalá, rúmum kílómetra ofan við Hvalárfoss.
Fellur framkvæmdalýsing í fylgigögnum með útgefnu framkvæmdaleyfi fyrir gerð vinnuvega og efnistöku að því sem áður er rakið úr deiliskipulaginu, en leyfið tekur ekki til starfsmannabúða. Að auki er í nefndum gögnum að finna nánari lýsingu á fyrirhuguðum rannsóknum.
Kærendur máls þessa eru hluti eigenda Drangavíkur, eigandi Dranga, nokkrir eigendur lóða í landi Eyrar við Ingólfsfjörð, sem og hluti eigenda jarðarinnar Seljaness. Vísa þeir til eignarhalds síns um lögvarða hagsmuni sína sem þeir telja raskað með hinum kærðu ákvörðunum.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var dómsmáli hluta eigenda Drangavíkur vísað frá af dómstólum, sbr. úrskurð Landsréttar í máli nr. 54/2020, þar sem þeir hefðu ekki sýnt nægilega fram á að þeir hefðu þá lögvörðu hagsmuni sem gætu leitt til þess að efnisdómur gengi um kröfur þeirra. Tók dómurinn fram að eigendurnir teldu þinglýstar landamerkjaskrár frá 1890 staðfesta eignarrétt þeirra yfir mun stærra landsvæði en áður hefði verið talið og miðað hefði verið við í opinberum gögnum. Sóknaraðilar hefðu ekki fyrr gert reka að því að fá skorið úr ágreiningi um landamerki Drangavíkur, Engjaness og Ófeigsfjarðar og yrði ekki leyst úr slíkum ágreiningi án aðildar eigenda síðargreindu jarðanna. Þá tók dómurinn fram að þegar litið væri til grenndarsjónarmiða, án tillits til stöðu landamerkja, hefðu aðilar í ljósi fjarlægðar jarðarinnar frá framkvæmdum ekki sýnt fram á slíka röskun á hagsmunum Drangavíkur, svo sem vegna hávaða, sjónmengunar eða annarra atriða, að eignarréttindi þeirra sem nytu verndar meginreglna nábýlis- og grenndarréttar væru skert.
Líkt og í nefndu dómsmáli byggja kærendur að Drangavík á því fyrir úrskurðarnefndinni að fyrirhugað virkjunarsvæði, svo og vegaframkvæmdir sem hinar kærðu ákvarðanir heimili, verði að hluta innan landamerkja jarðarinnar. Við fyrirhugaðar vegaframkvæmdir muni óbyggð víðerni innan landamerkjanna skerðast. Hafa atvik breyst að því leyti að tilteknir eigendur Drangavíkur hafa nú höfðað landamerkjamál og er aðalkrafa stefnenda í því máli sú að Drangavík verði talin eiga landamerki að jörðinni Ófeigsfirði, þau verði dregin sunnan við Neðra-Eyvindafjarðarvatn og raunar sunnar en landamerki Engjaness og Ófeigsfjarðar hafa verið talin liggja. Varakrafa í dómsmálinu lýtur að því að landamerki Drangavíkur og Engjaness verði talin liggja um Neðra-Eyvindarfjarðarvatn.
Á sveitarfélagsuppdrætti gildandi Aðalskipulags Árneshrepps 2005-2025 eru landamerki Ófeigsfjarðar og Engjaness m.a. sýnd um Neðra-Eyvindarfjarðarvatn og mörk jarðanna Engjaness og Drangavíkur nokkru norðar. Norðanverð mörk virkjunarsvæðis fyrirhugaðrar Hvalárvirkjunar eru á uppdrættinum sýnd meðfram Eyvindarfjarðará, sem skilur að Ófeigsfjörð og Engjanes, í átt að Neðra-Eyvindarfjarðarvatni. Áður en komið er að vatninu er dregin lína til norðurs að sýndum landamerkjum Engjaness og Drangavíkur sem mörk virkjunarsvæðisins fylgja að sýndum landamerkjum Engjaness og Dranga og þaðan vestur að Drangajökli. Í hinu kærða deiliskipulagi er tekið fram að deiliskipulagssvæðið sé að fullu innan jarðarinnar Ófeigsfjarðar og kemur það heim og saman við þau mörk jarðarinnar sem áður er lýst og sýnd eru til skýringar, en án staðfestingar, í aðalskipulagi. Nyrsti hluti deiliskipulagssvæðisins er skammt sunnan Neðra-Eyvindarfjarðarvatns og nái aðalkrafa kærenda fram að ganga í nýhöfðuðu landamerkjamáli mun lítill hluti skipulagssvæðisins, þar sem ekki er gert ráð fyrir öðrum framkvæmdum en vinnuvegi, fara inn á land kærenda.
Í Aðalskipulagi Árneshrepps 2005-2025, sem öðlaðist gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2014, kemur fram að ýmsar tafir hafi orðið á framgangi og staðfestingu aðalskipulagstillögunnar og sé ástæða þess m.a. áætlun um virkjun Hvalár. Við upphaf skipulagsvinnu hafi verið gert ráð fyrir tiltölulega litlum breytingum á landnotkun en virkjun Hvalár einungis verið kynnt sem framtíðarmöguleiki. Það hafi breyst við þá ákvörðun hreppsnefndar að stefna að því að staðfesta virkjunarsvæði við Ófeigsfjörð með virkjun Hvalár. Mun sú ákvörðun hafa verið tekin veturinn 2007-2008. Ágreiningur um eignarréttindi, sem stafar af óvissu um hvernig túlka beri þinglýstar landamerkjaskrár, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, enda á slíkur ágreiningur undir dómstóla. Eins og fram er komið hefur nú verið höfðað landamerkjamál um þann ágreining, en þar til úr honum hefur verið skorið verður að telja líkur á því að opinber gögn, s.s. skipulagsáætlanir, sýni þá legu landamerkja sem almennt hafi verið talin rétt. Miðað við það er meira en kílómetri frá landamerkjum Drangavíkur að deiliskipulagssvæðinu sunnan Neðra-Eyvindarfjarðarvatns þar sem vinnuvegur endar, en frekari framkvæmdir eru fyrirhugaðar sunnar á skipulagssvæðinu. Drangar eru norðan Drangavíkur og því lengra frá skipulagssvæðinu. Jörðin Seljanes liggur að jörðinni Ófeigsfirði austan megin, en frá landamerkjum jarðanna eru a.m.k. 3 km að skipulagssvæðinu þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Eyri í Ingólfsfirði er enn lengra frá skipulagssvæðinu.
Kærendur geta ekki byggt einstaklingshagsmuni sína á atriðum sem varða almannahag, s.s. sjónarmiðum um verndun víðerna eða náttúru, án þess að sýna sérstaklega fram á hvernig einstaklingsbundnir hagsmunir þeirra skerðast. Í þágu undirbúningsrannsókna gera hinar kærðu ákvarðanir eingöngu ráð fyrir lagningu vinnuvega, efnistöku og gerð starfsmannabúða, sem samkvæmt framansögðu verða í mesta lagi 400 m2 að flatarmáli og að hámarki 7 m háar. Í ljósi þeirra takmörkuðu framkvæmda sem um ræðir, sem og þess að skipulagssvæðið er í töluverðri fjarlægð frá eignum kærenda, munu hagsmunir þeirra ekki skerðast í þeim mæli að það skapi þeim kæruaðild jafnvel þótt einhverjir þeirra kunni að heyra hljóð berast frá framkvæmdum á skipulagssvæðinu eða kærendur að Seljanesi t.d. eygi þær starfsmannabúðir sem heimilað er að reisa. Munu þær búðir t.a.m. ekki skerða útsýni þeirra kærenda þótt ásýnd lands verði breytt að nokkru. Af sömu sökum er ekki hægt að líta svo á að möguleikar kærenda að Seljanesi og Eyri til uppbyggingar, t.d. ferðaþjónustu, séu takmarkaðir í nokkru. Verður atvikum þessum ekki jafnað saman við atvik í þeim kærumálum vegna fiskeldis sem kærendur hafa vísað til.
Með hliðsjón af framangreindum aðstæðum öllum og eins og atvikum máls þessa er háttað þykja þær framkvæmdir sem leyfðar hafa verið og sækja stoð sína í umdeilt deiliskipulag ekki þess eðlis að þær snerti grenndarhagsmuni eða aðra einstaklega lögvarða hagsmuni kærenda með þeim hætti að þeir geti talist eiga kæruaðild í máli þessu. Þar sem skilyrðum kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 telst ekki fullnægt verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist þar sem málsmeðferð þess var frestað á meðan hinar kærðu ákvarðanir voru til meðferðar hjá dómstólum.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
