4/2020 Kjalvegur

Árið 2020, föstudaginn 22. maí fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2019 um að uppbygging Kjalvegar í Bláskógabyggð skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Fannborg ehf., rekstraraðili ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2019 að uppbygging Kjalvegar í Bláskógabyggð skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að fyrirhuguð vegaframkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 24. febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 15. apríl 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaðar vegaframkvæmdir á Kjalvegi í Bláskógabyggð, frá Árbúðum að Kerlingarfjallavegi. Var tilkynningin send á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 2.03 í 1. viðauka laganna.

Skipulagsstofnun óskaði umsagna frá Bláskógabyggð, forsætisráðuneyti, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Minjastofnun Íslands, Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun. Bárust umsagnir frá öllum aðilum í maí 2019. Frekari upplýsingar frá framkvæmdaraðila bárust í lok þess mánaðar.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila er því lýst að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér endurbætur á 17,3 km kafla á Kjalvegi. Á vegkaflanum verði vegurinn af vegtegund C8 þó þannig að hann verði byggður upp sem 6 m breiður vegur með 50-80 km/klst. hönnunarhraða. Vegkaflinn verði í um 0,5-0,7 m hæð yfir aðliggjandi landi. Um verði að ræða nýlagningu á tæplega 5 km kafla og tilheyrandi efnistöku. Áætlað sé að raskað verði á einhvern hátt 170.000 m2 svæði umfram núverandi veg og áætluð efnisþörf sé samtals um 172.600 m3.

Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar kemur fram að Vegagerðin hafi áður endurbætt tæplega 40 km kafla sunnanverðs Kjalvegar og standi nú eftir um 60 km kafli af mjóum niðurgröfnum malarvegi. Eingöngu um 3 km kafli af fyrri endurbótum hafi fengið umfjöllun samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Um það mál hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úrskurðað árið 2016. Í úrskurði nefndarinnar segi meðal annars: „Það er álit úrskurðarnefndarinnar að almennt verði ekki við það búið að skoða eingöngu stakar framkvæmdir án þess að huga að samhengi þeirra við framkvæmdir, sem þegar hafa átt sér stað og fyrirhugaðar eru, þegar augljóst er að þær tengjast. Er enda ljóst að almennt er sá háttur að hluta niður framkvæmdir til þess fallinn að fara á svig við […] markmið laga nr. 106/2000 […]“ Þótt hin áformaða framkvæmd sé takmörkuð að umfangi verði að mati Skipulagsstofnunar að horfa til þess að hún sé liður í stærri framkvæmdaáformum um endurbætur á Kjalvegi, þ.e. þeim næstum 40 km kafla sem þegar hafi verið byggður upp og endurbættur sunnan Árbúða og svo um 40 km kafla norðan Kerlingarfjallavegar, sem enn sé mjór, niðurgrafinn malarvegur.

Á grundvelli fyrirliggjandi gagna var það niðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Því skyldi framkvæmdin háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er tekið fram að hann hafi um langt skeið rekið ferðaþjónustu í Kerlingarfjöllum og eigi óumdeilda lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun í skilningi 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hann hafi staðið fyrir umtalsverðri uppbyggingu á starfsemi sinni undanfarin ár og muni mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar vegaframkvæmdar hafa neikvæð áhrif á starfsemi hans.

Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 83/2015 þar sem framkvæmdir á um 2,9 km kafla Kjalvegar hafi verið til umfjöllunar. Úrskurðurinn hafi að geyma ágæta lýsingu á þeim endurbótum sem hafi verið unnar á Kjalvegi undanfarin ár og séu fyrirhugaðar framkvæmdir í beinu og eðlilegu framhaldi af þeim framkvæmdum og í raun aðeins viðbót við þær. Að mati kæranda séu aðstæður varðandi fyrirhugaða framkvæmd mjög sambærilegar og lýst sé í tilgreindum úrskurði. Um eðlislíka framkvæmd sé að ræða nú nema kannski að því er varði lengd vegakaflans. Um sé að ræða algerlega sambærilega gerð vega, enda nýi kaflinn í beinu framhaldi af þeim eldri, sem að áliti nefndarinnar hafi verið hvorki mikill að umfangi né áhrifum. Hafi nefndin ekki talið tilefni til þess að koma í veg fyrir svokallað „salami slicing“ í fyrrgreindum úrskurði og engin rök séu til að gera það nú. Ekki sé hægt að benda á neitt viðmið í 2. viðauka með lögum nr, 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem hafi áhrif á matsskylduna umfram það sem hafi verið til skoðunar í framangreindum úrskurði. Framkvæmdin falli að auki ekki undir skilgreiningu p-liðar 3. gr. laganna á umtalsverðum umhverfisáhrifum, en framkvæmdin sé t.a.m. ekki óafturkræf og sé hægt að beita mótvægisaðgerðum til að draga úr umhverfisáhrifum vegna hennar.

Þá telji kærandi augljóst að fyrirhuguð framkvæmd muni hafa jákvæð áhrif á suma umhverfisþætti eins og andrúmsloft og veðurfar, heilsu og öryggi, vistkerfi, hagræna og félagslega þætti. Ferðatími á Kjalvegi hafi styst verulega vegna nýlegra lagfæringa á veginum, það þýði minni olíumengun, minnkað kolefnisfótspor og minna dekkjaslit og örplastmengun. Sléttara yfirborð vega þýði jafnframt minni skemmdir á bílum en núverandi vegur sé með mjög grýttu yfirborði og tilheyrandi hættu fyrir rafmagnsbíla. Þar sem hin kærða ákvörðun muni fyrirsjáanlega valda miklum töfum á fyrirhuguðum framkvæmdum virðist hún í beinni andstöðu við breyttar áherslur í loftlagsmálum og loftlagsáætlun ríkisstjórnarinnar sem stefni m.a. að orkuskiptum í samgöngum.

Hvað form varði hafi Vegagerðin tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða vegaframkvæmd 15. apríl 2019. Hafi það verið gert á grundvelli 6. gr. laga nr.106/2000 og vísað sérstaklega til liðar 2.03 í 1. viðauka laganna. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laganna skuli Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast taka ákvörðun um hvort að viðkomandi framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Af ákvörðuninni megi ráða að öll gögn sem Skipulagsstofnun byggði ákvörðun sína á hafi borist stofnuninni 24. maí 2019. Frestur til þess að taka ákvörðun hafi því verið löngu liðinn þegar ákvörðunin hafi verið tekin nær sjö mánuðum síðar, eða 20. desember 2019. Hafi ekki aðeins orðið tafir hafi orðið á afgreiðslu málsins heldur hafi stofnunin ekki haft heimild til þess að taka umrædda ákvörðun þegar frestir nefndrar 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið liðnir.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er tekið fram að meðferð málsins hafi dregist á langinn hjá stofnuninni og verið umfram lögbundinn afgreiðslufrest. Það megi fyrst og fremst rekja til sumarfría og manneklu. Hins vegar hafni stofnunin því að drátturinn leiði til ógildingar á ákvörðun stofnunarinnar. Bent sé á að svo að til greina komi að telja tafir á afgreiðslu máls geti valdið ógildingu ákvörðunar verði þær að hafa haft áhrif á niðurstöðu ákvörðunar málsins. Efnisleg niðurstaða í hinu kærða máli hefði ekki breyst þótt stofnunin hefði tekið matsskylduákvörðunina fyrr.

Kærandi mistúlki úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 83/2015. Að mati Skipulagsstofnunar hafi úrskurðarnefndin lagt áherslu á sjónarmið um „salami slicing“ og samlegðaráhrif framkvæmda. Nánar tiltekið beri ekki aðeins að líta til hinnar tilkynntu framkvæmdar heldur einnig til annara framkvæmda, sem þegar hafi átt sér stað og séu fyrirhugaðar, svo framarlega sem þær tengist með augljósum hætti þeirri framkvæmd sem tilkynnt sé.

Niðurstaða: Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sæta ákvarðanir um matsskyldu framkvæmdar skv. 6. gr. laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fer um aðild o.fl. samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. þeirra laga geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi nánar tilgreindar ákvarðanir að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meðal þeirra eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Kærandi í máli þessu er einkahlutafélag í atvinnurekstri sem uppfyllir ekki skilyrði framangreinds ákvæðis. Verður hann því að uppfylla þau almennu skilyrði til kæruaðildar sem áður greinir.

Hin kærða ákvörðun veitir ekki leyfi til framkvæmda heldur mælir hún fyrir um að fyrirhugaðar vegaframkvæmdir við Kjalveg skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Af málatilbúnaði kæranda verður ráðið að hann sé ósammála niðurstöðu Skipulagsstofnunar og telji jákvæða umhverfisþætti vega þyngra en þá neikvæðu. Framkvæmdin leiði til minni mengunar og akstur utan vega hverfi að mestu. Hin kærða ákvörðun muni fyrirsjáanlega valda miklum töfum á fyrirhuguðum vegaframkvæmdum sem sé í andstöðu við áherslur í loftslagsmálum, en að óbreyttu sé vegurinn vart fær rafmagnsbílum. Þau atriði sem kærandi nefnir teljast jafnan til almannahagsmuna. Þegar horft er til þess að starfsstöð kæranda er í um 10 km fjarlægð frá Kjalvegi verður ekki séð að einstaklingsbundnum hagsmunum hans verði raskað í neinum mæli vegna hinnar kærðu ákvörðunar, s.s. vegna þess að sú mengun minnki í ekki bráð sem hann telur stafa af umferð um veginn eins og hann er í dag. Þá er ekki hægt að játa kæranda kæruaðild á þeim grundvelli að hin kærða ákvörðun leiði til tafa á framkvæmd sem hann hefur ekki forræði á þótt hún kunni að leiða til betra aðgengis að starfsstöð hans. Hefur hann enda ekki verulega hagsmuni umfram aðra af því að þær samgöngur verði bættar. Þar sem kærandi verður ekki talinn eiga þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem gerðir eru að skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kæru hans vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.