Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

47/2016 Borgarbraut Borgarbyggð

Árið 2016, föstudaginn 23. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 14. apríl 2016 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir lóðirnar 55-59 við Borgarbraut, Borgarnesi, og ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 26. s.m. um að veita leyfi fyrir jarðvegsvinnu á byggingarsvæði lóða nr. 57 og 59 við Borgarbraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. maí 2016, er barst nefndinni 18. s.m., kærir Borgarland ehf., eigandi Borgarbrautar 56-60, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 14. apríl 2016 að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir lóðirnar Borgarbraut 55-59. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 26. s.m. að veita leyfi fyrir jarðvegsvinnu á byggingarsvæði lóða nr. 57 og 59. Er gerð sú krafa að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 6. júní 2016.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júlí 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 8. júlí 2016 um að veita leyfi til sökkulvinnu á byggingarsvæði lóðanna Borgarbraut 57 og 59. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami aðili stendur að báðum kærumálunum verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 93/2016, sameinað máli þessu. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til síðari stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Borgarbyggð 25. maí, 27. júní, 15. og 19. júlí og 31. ágúst 2016.

Málavextir: Hinn 10. desember 2015 samþykkti sveitarstjórn Borgarbyggðar að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59. Í breytingunni fólst að lóð nr. 55-57 var skipt upp í tvær lóðir, byggingarmagn á svæðinu aukið um 1.569 m2 og hæð húsa breytt. Var tillagan auglýst í fjölmiðlum 16. desember s.á. með athugasemdarfresti til 29. janúar 2016. Bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Var þeim svarað af skipulagsfulltrúa. Deiliskipulagsbreytingin var svo samþykkt á sveitarstjórnarfundi 11. febrúar 2016. Hinn 14. apríl s.á. var deiliskipulagsbreytingin tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar þar sem breytingar höfðu verið gerðar á tillögunni vegna athugasemda frá Skipulagsstofnun. Var skipulagsbreytingin samþykkt með áorðnum breytingum og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 20. s.m.

Hinn 26. apríl 2016 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Borgarbyggðar samþykkt að veita leyfi fyrir jarðvegsvinnu á lóðum nr. 57 og 59. Hinn 8. júlí 2016 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Borgarbyggðar samþykkt að veita byggingarleyfi fyrir sökkulvinnu á fyrrgreindum lóðum.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er skírskotað til þess að í hinni kærðu skipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir að hámarksbyggingarmagn á byggingareitum Borgarbrautar 57 og 59 verði 3.600 m2 annars vegar og 4.777 m2 hins vegar, en með því sé nýtingarhlutfall lóðanna 1,52 og 2,09. Þetta sé í ósamræmi við gildandi aðalskipulag sveitarfélagsins enda komi þar skýrlega fram að hámarks nýtingarhlutfall innan miðsvæðis sé 1,0. Með því að tilgreina hámarks nýtingarhlutfall á miðsvæðinu sérstaklega hafi sveitarfélagið skuldbundið sig til þess að þéttleiki byggðar og áframhaldandi uppbygging innan miðsvæðisins verði hagað þannig að nýtingarhlutfall á einstökum lóðum eða reitum innan miðsvæðisins fari ekki yfir 1,0.

Svo mikil hækkun á nýtingarhlutfalli líkt og hér um ræði hafi umtalsverð grenndaráhrif í för með sér. Staðfest aðalskipulag sé bindandi fyrir sveitarfélagið og íbúa þess sem eigi að geta gengið út frá því að þróun byggðar og landnotkun sé hagað til samræmis við skipulagsáætlanir.

Fyrirhuguð uppbygging muni leiða til verulegra takmarkana á möguleikum annarra lóðarhafa miðsvæðisins til að auka byggingarmagn á sínum lóðum, en með hinni kærðu skipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir uppbyggingu á um 16% þess byggingarmagns sem sé kveðið á um í aðalskipulagi fyrir miðsvæðið í heild. Með því sé með ólögmætun hætti farið gegn jafnræði sem eðlilegt sé að ríki á milli lóðarhafa á miðsvæðinu til möguleika á uppbyggingu og breytinga á svæðinu.

Jafnframt hafi ekki verið rannsakað nægilega hvort umferðamannvirki myndu anna aukinni umferð og hvort bílastæðaþörf sé fullnægt. Samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé gerð krafa um að skilmálar um fjölda bílastæða og frágang þeirra sé getið í deiliskipulagi. Í hinni kærðu skipulagstillögu sé tekið fram að fjöldi bílastæða miðist við eitt stæði á hverja 80 m2 íbúð, sé íbúðin stærri séu tvö stæði á íbúð. Hins vegar sé ekki tekið fram hver sé fjöldi eða stærð fyrirhugaðra íbúða né hvernig rými nýbyggingar skiptist á milli notkunarflokka og því sé útilokað að reikna bílastæðaþörf. Auk þess sé ekki gert ráð fyrir bílastæði fyrir hópferðabíla né hreyfihamlaða. Hin kærða skipulagsbreyting stríði gegn ákvæðum skipulagslaga, stjórnsýslulaga og skipulagsreglugerðar og því beri að fella hana úr gildi.

Málsrök Borgarbyggðar: Sveitarfélagið vísar til þess að samkvæmt aðalskipulagi sé heimilt að miða við reitanýtingu við ákvörðun nýtingarhlutfalls tiltekinna landnotkunarreita. Það þýði að sveitarfélaginu sé heimilt að ákvarða hámarksnýtingarhlutfall fyrir landnotkunarreitinn „Miðsvæði“ eins og hann sé skilgreindur í gildandi aðalskipulagi.

Heimilað nýtingarhlutfall á miðsvæði sé á bilinu 0,35-1,0 og miðað við að nýtingarhlutfall skuli vera allt að 1,0 sé því heimilt að byggja allt að 60.000 m2 á svæðinu. Í dag séu byggðir á miðsvæðinu ríflega 13.200 m2 sem samsvari nýtingarhlutfalli 0,22. Ef fyrirhugaðar byggingar rísi, sem hin kærða deiliskipulagsbreyting geri ráð fyrir, myndu byggðir fermetrar á miðsvæðinu aukast um tæplega 9.600 m2 og verði því ríflega 22.800 m2 og hækki nýtingarhlutfall svæðisins í 0,38. Nýtingarhlutfall yrði því eftir sem áður langt undir því hámarksviðmiði sem gildandi aðalskipulag setji á svæðinu, þ.e. 1,0.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi komi fram að á miðsvæði skuli vera blönduð landnotkun íbúða, þjónustustofnana, verslunar og þjónustu og falli fyrirhuguð nýting bygginga á lóðunum Borgarbraut 55-59 fullkomlega innan þeirrar skilgreiningar. Jafnframt sé á það bent að samkvæmt núgildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir mannvirkjum á lóðunum þar sem saman gætu farið íbúðir á efri hæðum og atvinnurekstur á jarðhæð, allt að 8.000 m2 að stærð, með nýtingarhlutfalli 1,15.

Í kærunni sé vísað til þess að nýtingarhlutfall lóðar nr. 57 við Borgarbraut sé 1,52 og nýtingarhlutfall lóðar nr. 59 sé 2,09. Samkvæmt gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skuli ákvarða nýtingarhlutfall fyrir einstakar lóðir eða afmörkuð svæði eftir landfræðilegum aðstæðum og markmiðum skipulagsins. Sé því réttast að horfa til meðalnýtingarhlutfalls deiliskipulagssvæðisins sem sé 1,4 vegna nýbygginga ef byggðir verða bílakjallarar, þar sem þeir séu heimilaðir, eða 1,17 ef aðeins sé miðað við þann hluta þeirra sem rísa megi ofan jarðar. Því sé ekki verið að auka byggingarmagn á umræddum lóðum svo mikið að kærandi hafi af þeirri ráðstöfun sérstaka hagsmuni.

Litið hafi verið til þess að minnka skuggavarp af fyrirhuguðum byggingum með því að breyta legu byggingarreita og með því að breyta leyfilegri hæð Borgarbrautar 55 sem og að gera efri hæðir allra bygginganna inndregnar. Þar að auki sé verið að vinna að því að setja upp hópferðabifreiðastæði á mismunandi stöðum. Jafnframt sé fjöldi bílastæða tilgreindur í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að samkvæmt aðalskipulagi megi byggja allt að 60.000 m2 á miðsvæðinu og hafi aðeins lítill hluti þess byggingarmagns þegar verið byggður. Byggingar þær sem eigi að rísa á lóðunum Borgarbraut 55-59 séu langt innan þess byggingarmagns. Auk þess sé á það bent að samkvæmt 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli nýtingarhlutfall ákveðið í deiliskipulagi.

Fyrirhugaðar framkvæmdir séu eitt stærsta uppbyggingarverkefni sem í hafi verið ráðist í Borgarbyggð og muni uppbyggingin og fyrirhuguð starfsemi verða mikil lyftistöng fyrir byggðarlagið. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið unnin að mikilli vandvirkni og tillit tekið til allra þeirra þátta sem nauðsynlegir séu og lög og reglugerðir kveði á um.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eru í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingareiti og byggðamynstur. Skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal það að jafnaði taka til svæða sem mynda heildstæða einingu, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Sveitarstjórn er heimilt að gera breytingar á deiliskipulagi telji hún þess þörf, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna, en skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna. Kæranda og sveitarfélaginu greinir á um túlkun ákvæða aðalskipulagsins um nýtingarhlutfall umrædds svæðis og þar með hvort innbyrðis samræmi sé milli aðalskipulags og deiliskipulags í því efni.

Í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 er umrætt svæði skilgreint sem miðsvæði (M) og er þar heimiluð blönduð landnotkun íbúða, þjónustustofnana, verslunar og þjónustu. Í töflu aðalskipulagsins um skilgreind svæði innan Borgarness er tekið fram að umrætt svæði sé sex hektarar að stærð með nýtingarhlutfall 0,35-1,0. Segir síðan í almennri umfjöllun um miðsvæðið að þar sem að nokkru leyti sé um þéttingu í byggðu umhverfi að ræða, megi reikna með að nýtingarhlutfall geti sumstaðar farið upp undir 1,0. Af greindri umfjöllun verður ekki annað ráðið en að verið sé í nefndri töflu að vísa til nýtingarhlutfalls fyrir einstakar lóðir eða götureiti innan hins skilgreinda miðsvæðis, en skilgreint nýtingarhlutfall eigi ekki við um miðsvæðið í heild eins og sveitarfélagið byggir á. Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur í sér uppbyggingu á þremur lóðum, þ.e. lóðum nr. 55, 57 og 59 við Borgarbraut. Kemur fram að hámarksnýtingarhlutfall lóðar nr. 55 verði 0,54, lóðar nr. 57 1,25 en með kjallara 1,52 og lóðar nr. 59 1,67 en með kjallara 2,09. Er ljóst að nýtingarhlutfall á síðargreindu lóðunum er yfir tilgreindu hámarksnýtingarhlutfalli í aðalskipulagi. Sveitarfélög eru bundið af þeirri stefnumörkun sem sett er í aðalskipulagi hverju sinni og verða að gæta þess að samræmi sé á milli aðalskipulags og deiliskipulags. Að framangreindu virtu verður ekki séð að áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana sé fullnægt og verður af þeim sökum ekki hjá því komist að fella hina kærðu skipulagsbreytingu úr gildi.

Hin kærðu byggingarleyfi fólu í sér heimild fyrir framkvæmdum á lóðum nr. 57 og 59 við Borgarbraut við jarðvegsvinnu og gerð sökkuls. Ekki verður séð að þær framkvæmdir séu þess eðlis að raskað geti hagsmunum kæranda. Þá liggur fyrir að hinn 16. september 2016 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Borgarbyggðar veitt leyfi til að reisa íbúðarhús, þjónustukjarna og hótel í samræmi við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Verður að líta svo á að hin nýja ákvörðun taki einnig til þeirrar undirbúningsvinnu sem eldri leyfi tóku til.

Með vísan til þess sem að framan er rakið eiga kærendur ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti hinna kærðu byggingarleyfa og skortir því á að uppfyllt sé skilyrði kæruaðildar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að fyrir hendi séu lögvarðir hagsmunir. Verður þessum þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 14. apríl 2016 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir lóðirnar 55-59 er felld úr gildi.

Ákvarðanir byggingarfulltrúa Borgarbyggðar frá 26. apríl 2016 og 8. júlí s.á um að veita leyfi fyrir jarðvegsvinnu og sökkulvinnu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson