Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

24/2016 Flatahraun

Árið 2016, föstudaginn 9. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2016, kæra á synjun skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 14. maí 2014 á beiðni um að breyta skráningu eignarhluta 0201 og 0202 í fasteigninni að Flatahrauni 29, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til innanríkisráðuneytisins, dags. 26. maí 2014, er barst ráðuneytinu sama dag, og framsent var til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 23. febrúar 2016, kærir G, Flatahrauni 29, Hafnarfirði, , persónulega og f.h. H.F.G. ehf., þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 14. maí 2014 að synja beiðni um breytta skráningu húsnæðis að Flatahrauni 29, Hafnarfirði. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. júlí 2016, er móttekið var 19. s.m., er jafnframt kærð sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 22. júní 2016 að leggja á dagsektir vegna búsetu að Flatahrauni 29. Verður það mál, sem er númer 103/2016, sameinað máli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um að nefndar ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Hafnarfjarðarbæ 28. júlí og í ágúst 2016.

Málavextir: Árið 2012 eignaðist H.F.G. ehf. eignarhlutana 0201 og 0202 að Flatahrauni 29, en báðir þessir hlutar eru skráðir sem skrifstofur í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands.

Í mars 2009 synjaði skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðarbæjar beiðni þáverandi eigenda, sem jafnframt eru meðal kærenda í máli þessu, um að breyta skráningu fyrrgreindra rýma í íbúðarhúsnæði. Var afgreiðsla ráðsins studd þeim rökum að eignin væri á skilgreindu athafnasvæði þar sem almennt skyldi ekki gera ráð fyrir íbúðum, sbr. 2. mgr. gr. 4.6.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Í júlí s.á. var kærendunum tilkynnt að rýma bæri íbúð í húsinu án tafar, ella yrði gerð tillaga um beitingu dagsekta. Var ofangreindum afgreiðslum skotið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem felldi úr gildi synjun ráðsins um breytta skráningu og vísaði frá kæru um rýmingu íbúðar þar sem ekki væri um lokaákvörðun að ræða. Kom fram í úrskurði nefndarinnar, í málinu nr. 24/2009, að rök skipulags- og byggingarráðs væru ekki haldbær og að rökstuðningi fyrir synjun væri því ábótavant, en í tilvísuðu ákvæði skipulagsreglugerðarinnar kæmi fram að á athafnasvæðum væri unnt að gera ráð fyrir íbúðum tengdum starfsemi fyrirtækja, s.s. fyrir húsverði.
 
Hinn 15. apríl 2010 kvað Yfirfasteignamatsnefnd upp úrskurð í máli nr. 8/2010 þar sem fallist var á beiðni eigenda fyrrgreindra eignarhluta um að greiða skyldi fasteignaskatt af eignunum „miðað við núverandi notkun þeirra sem íbúðarhúsnæðis“. Var tilgreint að í eldri úrskurðum nefndarinnar hefði verið á því byggt að raunveruleg notkun húsnæðis réði því í hvaða gjaldflokk þær féllu, en ekki skráð notkun þess eða samþykki byggingaryfirvalda. Með bréfi Hafnarfjarðarbæjar til eins kærenda, dags. 14. desember 2010, var tekið fram að bærinn hefði breytt skráningu á skattflokki rýmanna, þ.e. úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði.

Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 2. apríl 2014 kom fram að borist hefði ábending um ólöglega búsetu í nefndu húsi og óviðundandi ástand lóðarinnar. Í framhaldi af því var því beint til eiganda fyrrgreindra eignarhluta að gera grein fyrir starfsemi í húsinu og notkun lóðar. Í kjölfar þessa fóru kærendur á ný fram á það við skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar að húsnæði þeirra yrði skráð íbúðarhúsnæði en ekki skrifstofuhúsnæði. Var erindið tekið fyrir á fundi hans 14. maí 2014 og því synjað með þeim rökum að umrætt hús væri á athafnasvæði og ekki væri gert ráð fyrir íbúðum á slíkum svæðum í aðalskipulagi.

Í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 27. maí 2016, sem stílað var á kærandann, Gylfa Sveinsson, var tekið fram að enn væri um ólöglega búsetu að ræða á efri hæð Flatahrauns 29, en húsnæði hans væri skráð sem skrifstofa en ekki sem íbúð. Var tiltekið að breyta þyrfti húsnæði hans í samræmi við samþykktar teikningar. Var honum veittur þriggja vikna frestur til að breyta húsnæðinu en að öðrum kosti yrðu lagðar á hann dagsektir. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 22. júní s.á. var síðan bókað undir yfirskriftinni Flatahraun 29 að dagsektir vegna ólöglegrar búsetu á efri hæð hússins væru teknar til afgreiðslu. Var tiltekið að eigandi hefði fengið bréf, dags. 27. maí s.á., um væntanlegar dagsektir. Loks var bókað að samþykkt væri að leggja dagsektir á eiganda eignarhlutanna 0201 og 0202, í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, þar sem greind rými hefðu verið innréttuð sem íbúðarhúsnæði án leyfa og þar væri ólögleg búseta. Með bréfi stíluðu á Gylfa Sveinsson, dags. 1. júlí 2016, var tilkynnt um framangreinda afgreiðslu og tiltekið að gjöld væru 20.000 kr. á dag frá dagsetningu bréfsins.

Málsrök kærenda: Kærendur gera verulegar athugasemdir við meðferð og afgreiðslu málsins hjá sveitarfélaginu. Brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu en sveitarfélagið hafi áður samþykkt íbúðir í hverfinu, t.d. að Flatahrauni 23 og Stapahrauni 1. Jafnframt hafi verið brotið gegn lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 og sé bent á að alltaf fari saman álagningarprósenta og gjaldstofn. Vísað sé til úrskurðar Yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 8/2010, en þar hafi hvorki verið gerð athugasemd við breytingar eða notkun húsnæðisins né skráningu lögheimilis í húsinu. Jafnframt sé vísað í dóm Hæstaréttar í máli nr. 85/2006. Ráði raunveruleg notkun húsnæðisins því í hvaða gjaldflokk það falli og beri byggingarfulltrúa að breyta henni til samræmis. Einnig sé skírskotað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 24/2009 en með honum hafi breytt skráning verið leyfð og lögleg búseta sem hafist hafi 8. júní 1993 staðfest. Standist ekki að unnt sé að leggja á dagsektir vegna ólöglegrar búsetu. Fari afgreiðsla málsins gegn hagsmunum og eignarrétti kærenda og rýri jafnframt verðgildi eigna þeirra.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið tekur fram að árið 1989 hafi verið samþykktar reglur varðandi húsvarðaríbúðir í Hafnarfirði en þær séu ekki lengur í gildi. Þar hafi m.a. komið fram að í atvinnuhúsnæði sem væri stærra en 1000 m² væri heimilt að innrétta eina húsvarðaríbúð að hámarksstærð 70 m². Hafi kærendur aldrei átt 1000 m² atvinnuhúsnæði að Flatahrauni 29. Samkvæmt samþykktum teikningum og fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands séu umræddar eignir skrifstofuhúsnæði. Í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 séu þær á athafnasvæði þar sem íbúðir séu ekki leyfðar. Þrettán einstaklingar séu samkvæmt þjóðskrá með lögheimili að Flatahrauni 29 og sé því um ólöglega búsetu þar að ræða. Á þeim forsendum hafi verið ákveðið að leggja dagsektir á eiganda rýmanna.

Niðurstaða: Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu eignaðist einn kærenda, einkahlutafélagið H.F.G. ehf., eignarhluta 0201 og 0202 í fasteigninni að Flatahrauni 29 á árinu 2012. Aðrir kærendur eru fyrri eigendur og íbúar greindra rýma. Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er tekið fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra beinist að. Eftir eigendaskipti að nefndum eignarhlutum hefur greint einkahlutafélag hagsmuna að gæta, en þar sem aðrir kærendur eru ekki lengur tengdir eignarhlutunum sem eigendur eða afnotahafar verða þeir ekki taldir eiga lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi gildi hinna kærðu ákvarðana. Verður kröfum þeirra því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ef óskað er eftir að breyta upplýsingum um fasteign í fasteignaskrá skal eigandi sækja um það hjá viðkomandi sveitarfélagi, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, en skv. 1. mgr. 19. gr. laganna ber viðkomandi sveitarstjórn ábyrgð á tilkynningum um breytingar á mannvirkjum í umdæmum þeirra. Skal hún að jafnaði fela byggingarfulltrúa upplýsingagjöf þar um, sbr. 2. mgr. nefndrar lagagreinar, en leyfi hans þarf til að breyta notkun mannvirkis, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, og þarf það að samræmast skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. t.a.m. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. þeirra laga.

Af fyrirliggjandi gögnum er ljóst að eignarhlutar 0201 og 0202 eru innréttaðir sem íbúðir. Munu þær hafa verið nýttar sem slíkar til fjölda ára. Er gjaldstofn fasteignagjalda við það miðaður, þ.e. raunveruleg not rýmanna, eins og fram kemur í úrskurði Yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 8/2010. Hefur sú ákvörðun þó ekki þýðingu við afgreiðslu byggingarfulltrúa á því hvernig umrædd rými skuli skráð í fasteignaskrá heldur skal hann fyrst og fremst líta til þess hver heimiluð notkun er, enda er það á valdsviði hans að taka ákvörðun þar um. Koma þar áðurnefnd mannvirkjalög og skipulagslög nr. 123/2010 fyrst og fremst til skoðunar, eða eftir atvikum reglugerðir settar með stoð í þeim lögum.

Núgildandi skipulagsreglugerð er nr. 90/2013 og þar er m.a. kveðið á um landnotkunarflokka, svo sem athafnasvæði. Fram kemur í e-lið í gr. 6.2. að þar sé um að ræða svæði fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta sé á mengun, svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir. Einnig atvinnustarfsemi sem þarfnist mikils rýmis, t.d. vinnusvæði utandyra á lóðum eða starfsemi sem hafi í för með sér þungaflutninga, svo sem vörugeymslur og matvælaiðnaður. Er ljóst samkvæmt framangreindu að á slíkum svæðum er ekki gert ráð fyrir íbúðum, en það er breyting frá áður gildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem féll úr gildi í janúar 2013. Þar var kveðið á um að unnt væri að gera ráð fyrir íbúðum á athafnasvæðum, að vissum skilyrðum uppfylltum.

Flatahraun 29 er á svonefndu athafnasvæði samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025, sem og aðalskipulagi sveitarfélagsins 2005-2025, sem féll úr gildi 24. júlí 2014 við gildistöku núgildandi aðalskipulags. Segir svo í gildandi aðalskipulagi að ekki séu heimilaðar íbúðir á athafnasvæðum en þó megi gera ráð fyrir íbúðum tengdum starfsemi fyrirtækja, svo sem húsvarðaríbúðum, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili. Ákvæði aðalskipulagsins, um íbúðir á athafnasvæðum, samræmist ekki téðu ákvæði skipulagsreglugerðarinnar. Getur aðalskipulag ekki breytt eða vikið til hliðar nefndu reglugerðarákvæði. Var skipulags- og byggingarfulltrúa því rétt að synja því að umdeildir eignarhlutar yrðu skráðir sem íbúðir, enda voru ekki skilyrði til þess að hann heimilaði breytta notkun þeirra í andstöðu við tilvitnað ákvæði skipulagsreglugerðar. Verður kröfu kæranda um ógildingu á þeirri ákvörðun því hafnað.

Samkvæmt mannvirkjalögum er byggingarfulltrúa heimilt að beita nánar tilgreindum þvingunarúrræðum til þess að knýja aðila til athafna eða athafnaleysis. Þannig er byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum allt að 500.000 kr., sbr. 2. mgr. 56. gr. laganna. Vísaði skipulags- og byggingarfulltrúi til þeirrar lagaheimildar í ákvörðun sinni um að leggja á dagsektir vegna heimildrarlausrar breyttrar notkunar á þeim eignarhlutum sem um ræðir. Sá ágalli var hins vegar á meðferð málsins að skorað var á annan af fyrri eigendum húsnæðisins, Gylfa Sveinsson, sem jafnframt er fyrirsvarsmaður H.F.G. ehf., að breyta húsnæði sínu og honum gefinn frestur til þess, ella yrðu lagðar á hann dagsektir. Er ekki annað að skilja á orðalagi bréfsins frá 27. maí 2016 en að skyldur þessar séu lagðar á hann persónulega, enda ekki vikið að einkahlutafélaginu í neinu. Þá er ekki að félaginu vikið í bókun skipulags- og byggingarfulltrúa um að leggja skuli dagsektir á eiganda húsnæðisins heldur vísað til þess að áðurgreint bréf hafi verið sent honum. Þrátt fyrir forsögu málsins var þessi afgreiðsla til þess fallin að valda ruglingi í andstöðu við þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvörðun sé svo ákveðin og skýr að aðilar máls geti gert sér grein fyrir efni hennar sem og réttarstöðu sinni. Þegar litið er til þess að hin kærða álagning dagsekta er íþyngjandi ákvörðun, sem haldin er verulegum annmörkum hvað skýrleika varðar, verður ekki hjá því komist að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Kröfum G í máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu H.F.G. ehf. um ógildingu á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 14. maí 2014 um að synja beiðni um að breyta skráningu eignarhluta 0201 og 0202 í fasteigninni að Flatahrauni 29, Hafnarfirði.

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 22. júní 2016 um að leggja á dagsektir vegna búsetu í fyrrgreindum eignarhlutum hússins.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson