Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

71/2016 Álakvísl

Árið 2016, föstudaginn 9. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 71/2016, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 26. febrúar 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna endurnýjunar Reykjaæða og nýs göngustígs við Ártúnsholt.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Álakvísl 49, 45, og 51, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 26. febrúar 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi til Veitna ohf. vegna endurnýjunar Reykjaæða og göngustígs við Ártúnsholt.

Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 7. júlí og 30. ágúst 2016.

Málavextir: Reykjaæðar liggja frá dælustöð Veitna ohf. við Dælustöðvarveg í Mosfellsbæ að hitaveitugeymum í Öskjuhlíð. Fara þær um Ártúnsholt í Reykjavík og tekur hið kærða framkvæmdaleyfi til endurnýjunar þess hluta vatnsæðanna og einnig göngustígs, sem yfir lögnunum er, en hann liggur við raðhúsalóðina Álakvísl 45-51 (oddatölur), þar sem fasteignir kærenda standa og hafa lóðarhafar girt af lóðina við nefndan göngustíg.

Í maí árið 2015 var íbúðareigendum á framkvæmdasvæðinu tilkynnt um fyrirhugaða endurnýjun lagna í Ártúnsholti og lagningu hjólastígs á því svæði þar sem fyrir var göngustígur. Í kjölfar mótmæla íbúa vegna hjólastígsins var fallið frá þeirri fyrirætlun og ákveðið að endurnýja fyrrnefndan göngustíg. Hinn 26. janúar 2016 sóttu Veitur ohf. um framkvæmdaleyfi fyrir endurnýjun á Reykjaæðum við Ártúnsholt á um 890 m kafla frá Höfðabakka í vesturátt gegnum Ártúnsholtið og fyrir lagningu nýs göngustígs á sama svæði. Um var að ræða endurnýjun á meginflutningsæðum hitaveitunnar til borgarinnar, en þessar flutningsæðar sjá um 40% alls höfuðborgarsvæðisins fyrir heitu vatni. Áætlaður framkvæmdatími var frá maí til loka október 2016.

Á fundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur 26. febrúar 2016 var samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir fyrrgreindri framkvæmd á grundvelli Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030, deiliskipulags fyrir Ártúnsholtið, sem samþykkt hafði verið 3. desember 1982, með síðari breytingum, uppdráttar Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 17. september 2015, bréfs Veitna ohf., dags. 26. janúar 2016, og umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 26. febrúar 2016. Framkvæmdaleyfið var síðan gefið út 18. apríl 2016. Mun nýr göngustígur verða 2,5 m að breidd og breiðari en stígur sá sem fyrir er.

Málsrök kærenda: Kærendur árétta að þeir mótmæli fyrirhuguðum framkvæmdum harðlega og telji þær brjóta í bága við lög. Þeir hafi m.a. átt í samskiptum við Reykjavíkurborg í mars og apríl 2016 og komið þá á framfæri mótmælum sínum. Formlegt erindi hafi verið sent f.h. eins kæranda til borgarinnar 23. maí s.á., þar sem fyrirhuguðum framkvæmdum hafi verið mótmælt. Það hafi svo fyrst verið með svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 26. maí 2016, að íbúar hafi fengið tilkynningu um að framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út 18. apríl s.á., og hafi málið því verið kært innan lögboðins frests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í hinu kærða framkvæmdaleyfi komi fram að það sé grundvallað á tilteknum gögnum. Hvergi sé vitnað til álits eigenda á umræddu svæði né vikið að mótmælum þeirra í tengslum við framkvæmdirnar, þrátt fyrir að vikið hafi verið að þeirri skoðun í erindi Orkuveitu Reykja¬víkur frá 17. september 2015 að íbúar á svæðinu hafi „stækkað lóðir langt inn í kvaðir, á land sem er ekki í þeirra eigu“ og legið hafi fyrir hörð mótmæli íbúa frá fyrri stigum. Verði að telja að þegar af þeirri ástæðu hafi verið fullt tilefni fyrir Reykjavíkurborg til að gefa íbúum tækifæri til að koma á framfæri sínum sjónarmiðum hvað þetta varðaði, enda ljóst að framkvæmdaaðilum hafi verið fullkunnugt um andstöðu eigenda við það með hvaða hætti svæðin yrðu nýtt.

Samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu, dags. 31. maí 1988, sem ráðherraskipuð stjórn Verkamannabústaða í Reykjavík hafi útbúið og framkvæmdastjóri undirritað, fylgi íbúðum kærenda „einkaafnotaréttur á lóðarspildu fjögurra metra breiðri, eða að stíg, jafnlangri íbúðinni“. Telji kærendur því að umræddar framkvæmdir Reykjavíkurborgar við hitalögn á svæðinu og jafnframt breikkun göngustígs leiði eðli málsins samkvæmt til skerðingar á sameign eigenda að íbúðum lóðarinnar. Þess beri að geta að eignarréttur sé varinn af 72. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og Mannréttindasáttmála Evrópu og verði ekki skertur nema almenningsþörf krefji, lagafyrirmæli séu fyrir hendi og fullt verð komi fyrir, auk þess sem eignarréttarhugtak stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmálans sé túlkað rúmt og taki til hvers kyns eignarréttinda, beinna sem óbeinna. Að mati kærenda geti Reykjavíkurborg ekki borið því við að eignaskiptayfirlýsingin sé henni óviðkomandi þar sem borgin sé ekki eiginlegur aðili að henni, enda um að ræða þinglýstar eignarheimildir sem hafi verið í gildi sl. 30 ár, og íbúðareigendur á svæðinu alla tíð leitt rétt sinn frá án athugasemda frá borgaryfirvöldum.

Kærendur telji auk þess að málsmeðferð og ákvörðun Reykjavíkurborgar um að veita umrætt framkvæmdaleyfi sé í andstöðu við lögfestar og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins, þar sem sú ákvörðun hafi verið tekin án nokkurs tillits til háværra mótmæla eigenda íbúða á svæðinu, m.a. kærenda, og án þess að málið hafi verið rannsakað til hlítar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að hið kærða framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út skv. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar, þar sem um hafi verið að ræða nýjan stíg og endurnýjun á umfangsmiklu lagnakerfi borgarinnar. Framkvæmdaleyfið eigi stoð í aðalskipulagi Reykjavíkurborgar og deiliskipulagi fyrir Ártúnsholtið, sem samþykkt hafi verið 3. desember 1982. Samkvæmt lóðarleigusamningi fyrir Álakvísl 49, samþykktum í borgarráði 4. maí 1982, sem þinglýst hafi verið 21. júlí 1988 og mæliblaði, sem fyrst hafi verið gefið út 23. febrúar 1988, séu engar heimildir til staðar fyrir eigendur á 1. hæð húsa á svæðinu til að hafa einkaafnotarétt á lóðarspildu að stíg. Sú eignaskiptayfirlýsing sem kærendur byggi á sé hvorki í samræmi við lóðarleigusamning né mæliblað. Yfirlýsingin ákvarði hlutdeild hvers eiganda í sameign og marki með því grundvöll að réttindum og skyldum eigenda innbyrðis og gagnvart einstökum hlutum húss en ekki gagnvart Reykjavíkurborg, enda sé borgin ekki aðili að henni, og hafi þessi yfirtaka lóðareiganda yfir borgarlandi enga þýðingu. Gatnagerðargjöld hafi verið innheimt samkvæmt lóðarleigusamningi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst. Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda var kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem sætir kæru til nefndarinnar. Framkvæmdaleyfið hafi verið gefið út 18. apríl 2016, en nokkru fyrr hafi kærendur þó haft vitneskju um yfirvofandi framkvæmd, eða frá því í maí 2015. Kynningarfundur með íbúum hverfisins hafi verið haldinn 17. mars 2016, þar sem komið hafi fram að fyrirhugað væri að hefja framkvæmdir um miðjan apríl. Ræsfundur vegna verksins hafi verið haldinn 15. og 18. apríl, en þá hafi verktaki hafist handa. Með bréfi, dags. 26. maí s.á., hafi Reykjavíkurborg tilkynnt að fram kominni kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda væri hafnað og upplýst um að framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út. Geti kærendum ekki hafa dulist hvenær ætlunin væri að hefja framkvæmdir. Um leið og þær hafi hafist, hinn 18. apríl 2016, hafi þeim mátt vera ljóst að framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út. Kæra hafi hins vegar ekki verið lögð fram fyrr en 24. júní s.á., eða rúmum tveimur mánuðum eftir útgáfu leyfisins, og hafi hinn lögbundni kærufrestur þá verið liðinn.

Um lóðina Álakvísl 45-51 gildi lóðarleigusamningur við Reykjavíkurborg. Í honum sé tilgreind sú fasteign sem Reykjavíkurborg hafi veitt kærendum afnot af. Komi þar skýrt fram hver endamörk lóðarinnar séu gagnvart aðliggjandi borgarlandi við götuna Straum í Ártúns¬holti. Eignaskiptayfirlýsingin, sem gerð hafi verið um fasteignina og þinglýst 31. maí 1988, sé samkomulag eigenda fasteignarinnar sín á milli um skiptingu eignanna, m.a. í séreignir og sameignir, og ákvarði hún hlut hvers gagnvart öðrum. Með yfirlýsingunni geti eigendur ekki markað sér stærri eign en þeim hafi að lögum verið veitt afnot af og samkomulag um annað hafi ekkert gildi gagnvart þriðja aðila.

Óháð deilunni um eignarréttinn þá sé ljóst að kvaðir séu til staðar um lóðir í borgarlandi. Verði litið svo á að kærendur hafi með einhverjum hætti eignast það land sem standi utan við þá lóð sem þeim sé leigð á grundvelli lóðarleigusamnings, þó slíkt eigi almennt að vera á forræði dómstóla að meta, sé ljóst að þau afnot verði að taka mið af þeim óbeinu eignarréttindum sem þar séu fyrir. Greint hafi verið frá því að kvöð sé um hitaveitulagnir í borgarlandinu, sem liggi utan við lóðina Álakvísl 45-51. Af slíkri kvöð leiði að leyfishafi hafi rétt til að viðhalda þeim lögnum og endurnýja þær eins og þurfi, óháð því hver fari með handhöfn eignarréttinda lóðarinnar sem teljist borgarland.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er frestur til að kæra ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Umþrætt framkvæmdaleyfi var gefið út af Reykjavíkurborg 18. apríl 2016. Í gögnum málsins kemur fram að undirbúningsframkvæmdir hafi farið af stað 11. apríl s.á. með fellingu trjáa og runna og uppsetningu öryggisgirðinga og vinnubúða. Við útgáfu leyfisins hafi verið hafist handa við að grafa frá lögnum. Upplýst hefur verið að framkvæmdir hafi byrjað á sitt hvorum enda framkvæmdasvæðisins en fasteignir kærenda eru um miðbik þess. Ekki verður af málsatvikum ráðið með vissu að kærendur hafi vitað eða mátt vita um tímasetningu ákvörðunar um veitingu framkvæmdaleyfisins og útgáfu þess fyrr en þeim barst bréf Reykjavíkurborgar, dags. 26. maí 2016, þar sem þeim var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun. Verður því við það miðað að kæra í máli þessu, sem barst úrskurðarnefndinni 24. júní 2016, hafi borist innan lögmælts kærufrests.

Í hnotskurn er í máli þessu deilt um lóðarmörk kærenda gagnvart framkvæmdasvæði því sem hin kærða ákvörðun tekur til og þar með hvort með heimiluðum framkvæmdum sé gengið á lóðarréttindi þeirra.

Hinn 26. janúar 2016 sóttu Veitur ohf. um framkvæmdaleyfið sem um er deilt í þessu máli. Með umsókninni fylgdi yfirlitsmynd í mælikvarðanum 1:1000, ásamt öðrum hönnunar¬gögnum sem sýndu fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og landi skv. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá var einnig lögð fram greinargerð með lýsingu framkvæmdar og rökstuðningi fyrir óbreyttri legu hitaveitulagnanna ásamt lýsingu á áætluðum framkvæmdatíma og hvernig að framkvæmdinni yrði staðið. Framkvæmdin er í samræmi við aðal- og deiliskipulag svæðisins ásamt lóðarleigusamningi og mæliblaði. Ekki verður annað ráðið en að hið kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við ákvæði reglugerðar um framkvæmdaleyfi, stjórnsýslulög og skipulagslög.

Í 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi og túlkun samninga í því sambandi, svo sem um lóðarleiguréttindi, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, enda á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkur um að samþykkja framkvæmdaleyfi vegna endurnýjunar Reykjaæða við Ártúnsholt ásamt nýjum göngustíg.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson