Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

20/2016 Kerlingarfjöll

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 2. júlí 2015 um að heimila efnistöku vegna 1. áfanga uppbyggingar hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúa Hrunamannahrepps frá 30. september 2015 um að samþykkja byggingu hótels með 40 herbergjum í Ásgarði á svæði Kerlingarfjalla.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. mars 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá samþykkt byggingarfulltrúa Hrunamannahrepps frá 30. september 2015 að heimila byggingu 1.869 m² hótels í Ásgarði í Kerlingarfjöllum. Enn fremur er kærð sú ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 2. júlí 2015 að leggjast ekki gegn efnistöku í Kerlingarfjöllum vegna framangreindrar hótelbyggingar.

Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar, en ekki þótti tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda fyrr þar sem framkvæmdir höfðu þegar hafist haustið 2015 en var ekki framhaldið um vetrartímann vegna aðstæðna.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hrunamannahreppi 21. mars og 25. apríl 2016.

Málavextir: Hinn 2. júlí 2015 tók sveitarstjórn Hrunamannahrepps fyrir erindi Fannborgar ehf. um heimild til efnistöku vegna fyrirhugaðra framkvæmda í Ásgarði og Hveradölum í Kerlingarfjöllum. Var fært til bókar að nú lægi fyrir álit Skipulagsstofnunar um að framkvæmdir við heildaruppbyggingu hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum, utan 1. áfanga. Í ljósi þessa væri ekki hægt að veita leyfi fyrir efnistöku fyrir heildaruppbyggingu svæðisins en ekki væri gerð athugsemd við efnistöku í tengslum við 1. áfanga uppbyggingarinnar, þ.e. á svæðum merktum B, C og E í fyrirliggjandi greinargerð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Hrunamannahrepps 30. september 2015 var tekin fyrir umsókn Fannborgar ehf. um leyfi til að reisa 1.869 m² hótel í Ásgarði í Kerlingarfjöllum. Um tveggja hæða byggingu væri að ræða með kjallara, þjónustuálmu og gistiálmu með 40 herbergjum. Var umsóknin samþykkt og bókað að uppfyllt væru ákvæði laga um mannvirki nr. 160/2010. Einnig var fært til bókar að byggingarleyfi yrði gefið út að uppfylltum skilyrðum er fram kæmu í gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Gaf byggingarfulltrúi út leyfi til byggingar greinds hótels 4. desember 2015.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann eigi lögvarða hagsmuni skv. 1. ml. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Tengist mál þetta á órjúfanlegan hátt öðru máli sem kærandi hafi skotið til úrskurðarnefndarinnar og byggi ákvarðanir leyfisveitenda á ákvörðun þeirri sem kærð hafi verið í því máli. Þá sé kæranda á grundvelli b-liðar síðari málsliðar 3. mgr. 4. gr. greindra laga ekki nauðsyn á að sýna fram á lögvarða hagsmuni sína, en hinar kærðu ákvarðanir varði framkvæmdir sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.

Kæra þessi sé sett fram innan lögbundins kærufrests. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um samþykki byggingarleyfisins fyrr en 17. febrúar 2016 og ekki um ákvörðun um efnistöku fyrr en 7. mars s.á. Með tölvupósti kæranda til byggingarfulltrúa 8. og 10. febrúar 2016 hafi verið óskað upplýsinga um hvort gefið hefði verið út byggingarleyfi til framkvæmdaraðila vegna byggingar 1. áfanga hótels í Kerlingarfjöllum. Svar hafi borist 17. s.m. og þar komið fram að byggingarleyfið hafi verið samþykkt 30. september 2015. Í svarpósti til kæranda 22. febrúar 2016 hefði verið frá því greint að leyfið hefði þó ekki verið útgefið. Hafi kærandi orðið þess áskynja 4. mars s.á. að framkvæmdir væru hafnar.

Lögum samkvæmt sé skrifleg tilkynning um að leyfisveitandi fallist á byggingaráform ekki ígildi byggingarleyfis. Verði því að líta svo á að ekki hafi enn verið útgefið byggingarleyfi í skilningi mannvirkjalaga nr. 160/2010. Þá liggi fyrir að framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku hafi ekki verið gefið út.

Ljóst sé að slíkir annmarkar séu á hinum kærðu ákvörðunum að fella beri þær úr gildi. Umrætt svæði sé allt innan þjóðlendu, en ekki hafi legið fyrir áskilin leyfi samkvæmt lögum nr. 58/1998 um þjóðlendur. Ákvörðun um byggingarleyfi hafi stuðst við heimildarlaust samþykki sveitarstjórnar til efnistöku fyrir framkvæmdinni eða hagnýtingar á landi til þeirrar efnistöku, en ekki hafi verið leitað samþykkis forsætisráðherra skv. 2. mgr. 3. gr. laganna. Jafnframt sé ákvörðunin ólögmæt þar sem ekki virðist hafa legið fyrir nauðsynlegt samþykki forsætisráðherra skv. 3. mgr. 3. gr. þjóðlendalaga um að heimila nýtingu lands til byggingar umrædds hótels. Sé í þessu sambandi einnig vísað til ákvæða mannvirkjalaga og kafla 2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þá verði ekki séð að gætt hafi verið 4. mgr. tilvitnaðs ákvæðis laganna um endurgjald. Breyti samningar milli Hrunamannahrepps og framkvæmdaraðila, dags. 25. ágúst 2015, engu í þessu sambandi.

Málsrök Hrunamannahrepps: Af hálfu Hrunamannahrepps er þess krafist að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Kærandi geti ekki átt aðild að kærumálinu þar sem hann hafi ekki lögvarinna hagsmuni að gæta. Varði kröfur kæranda ekki ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskylda framkvæmd og því geti a-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ekki átt við. Þá hafi kæra borist úrskurðarnefndinni utan lögbundins kærufrests. Hafi kæranda verið tilkynnt með tölvupósti 9. október 2015 að byggingarleyfi lægi fyrir og hafi það verið gefið út 4. desember s.á. Fullljóst sé að kæranda hafi verið vel kunnugt um útgáfu hins kærða byggingarleyfis.

Öllum röksemdum kæranda sé hafnað. Réttum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt við samþykkt hins kærða byggingarleyfis og hafi engin rök verið færð fyrir öðru. 

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir aðallega þá kröfu að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Til vara sé þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað og hinar kærðu ákvarðanir staðfestar.

Telja verði að kæra sé of seint fram komin. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé frestur til að kæra ákvörðun til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hana, nema á annan veg sé mælt í lögum. Lögbundinn kærufrestur vegna ákvörðunar sveitarstjórnar um efnistöku hafi runnið út 2. ágúst 2015 og kærufrestur vegna ákvörðunar byggingarfulltrúa  hafi hafist 30. september s.á. Kæra hafi ekki borist fyrr en 8. mars 2016, nokkrum mánuðum eftir lok kærufrests. Sé röksemdum kæranda um upphaf kærufrests alfarið hafnað.

Bent sé á að kærandi hafi getað kynnt sér stöðu mála á heimasíðu sveitarstjórnar og byggingarfulltrúa, en þar séu fundargerðir birtar. Fyrir úrskurðarnefndinni liggi kæra frá kæranda vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda í Kerlingarfjöllum. Hafi kærandi bæði haft efni og sérstaklega ríka ástæðu til að fylgjast náið með framgangi framkvæmda við Kerlingarfjöll, sem hann hafi lengi vitað að væru í uppsiglingu. Hafi honum í öllu falli mátt vera kunnugt um hinar kærðu ákvarðanir fljótlega eftir að framkvæmdir hófust. Hafi honum þá borið að kynna sér kærurétt sinn og gera reka að því að skjóta málinu til úrskurðarnefndarinnar. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 84/2011. Kæranda hafi sérstaklega verið tilkynnt með tölvupósti byggingarfulltrúa 9. október 2015 að byggingarleyfi fyrir 1. áfanga framkvæmdarinnar lægi fyrir. Í öllu falli sé ljóst að kæranda hafi í síðasta lagi mátt vera kunnugt um hinar kærðu ákvarðanir undir lok janúar 2016, þegar hann hafi fengið senda tillögu að matsáætlun þar sem fram komi með skýrum hætti að framkvæmdir við 1. áfanga séu hafnar. Þá verði ekki séð að afsakanlegt sé eða að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Yrði það verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa yrði málinu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni, enda hafi framkvæmdum verið haldið áfram í góðri trú eftir að kærufresti lauk. Verði að túlka allar undanþágur frá hinum lögbundna kærufresti þröngt.

Sé ekki fallist á frávísun máls þessa sé mótmælt rökum kæranda er snúa að því að byggingarleyfi hafi ekki verið gefið út. Útgáfa þess sé sjálfstætt álitamál sem engin áhrif geti haft á gildi ákvörðunar um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi. Málatilbúnaður kæranda að þessu leyti varði því ekki álitaefni hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar og komi því ekki til álita í máli þessu.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur sé það hlutverk forsætisráðherra að skera úr ágreiningi um veitingu leyfa. Því sé hafnað að tilvitnuð leyfi skv. 3. gr. laganna, hafi þurft að liggja fyrir áður en ákvarðanir um samþykkt byggingaráforma eða um heimild til efnistöku hafi verið teknar. Ekki sé gert að sérstöku skilyrði í mannvirkjalögum nr. 160/2010, byggingarreglugerð nr. 112/2012 og skipulagslögum nr. 123/2010 að öll leyfi sem þurfi til að ráðast í framkvæmd séu nauðsynlegur undanfari ákvörðunar um samþykkt byggingar- eða framkvæmdaleyfisumsókna. Ekki megi heldur lesa það úr lögum nr. 58/1998 eða lögskýringargögnum. Geti skortur á tilskildum leyfum því ekki talist vera ágalli sem varðað geti ógildingu hinnar kærðu ákvarðana. Jafnframt sé því vísað á bug að 4. mgr. 3. gr. þjóðlendulaga eigi við um leyfisveitingar samkvæmt öðrum lögum en þjóðlendulögum. Þá sé ljóst að um heimildarákvæði sé að ræða.

Athugasemdir kæranda við málsrökum sveitarfélagsins og leyfishafa: Kærandi áréttar sjónarmið sín sem að framan eru rakin. Jafnframt fer hann fram á að úrskurðarnefndin hafi í huga starfsaðstæður kæranda þegar metin verði áhrif þess að ekki hafi verið brugðist strax við með nýrri kæru þegar fyrir hafi legið vitneskja um samþykki til útgáfu byggingarleyfis í október 2015, enda hefði leyfisveitandi ítrekað staðhæft við framkvæmdastjóra kæranda í október 2015 og febrúar 2016 að byggingarleyfi hefði ekki verið gefið út. Ekki sé hægt að ætlast til þess af kæranda að hann vefengdi orð forsvarsmanna leyfisveitanda um að leyfi væri óútgefið. Hafi kærandi enga ástæðu haft til að ætla að framkvæmdir gætu hafist eða myndu hefjast án útgáfu slíks leyfis. Ekki liggi heldur fyrir að leyfisveitingin hafi verið birt í Lögbirtingablaðinu eða öðru blaði. Þá skipti það engu þótt fundargerðir séu aðgengilegar á netinu. Hafi ekkert bent til þess að byggingarframkvæmdir væru í gangi eða yfir höfuð mögulegar yfir hávetur í Kerlingarfjöllum. Hafi leyfisveitandi ekki upplýst kæranda um kærurétt eða kærufrest.

Framkvæmdastjóri kæranda hafi óskað eftir gögnum í október 2015 og í febrúar 2016, þegar byggingarleyfi lægi fyrir. Hafi þau aldrei borist og hefði það fyrst verið 19. apríl 2016, eftir að kærandi hafi fengið afrit af gögnum málsins hjá nefndinni, að kæranda hafi orðið ljóst að þrátt fyrir ítrekaðar fullyrðingar af hálfu leyfisveitanda hefði byggingarleyfi í raun verið gefið út.

Líta verði svo á að kærufrestur hafi ekki getað byrjað að líða á meðan kæranda hafi ekki verið kunnugt um að byggingarleyfi hefði verið gefið út eða að veitt hefði verið leyfi til efnistöku. Geti fresturinn fyrst byrjað að líða þegar kærandi hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla að ákvörðun sú sem honum hefði vissulega verið kunnugt um hefði komið til framkvæmda, það er að skilyrði útgáfu byggingarleyfis hefði verið uppfyllt og það gefið út. Það hefði kæranda í fyrsta lagi getað verið kunnugt um þegar upplýsingar hefðu farið að berast um að framkvæmdir hefðu hafist. Önnur og strangari skýring geti ekki átt rétt á sér eins og atvikum hafi verið háttað. Hafi kærandi ekki sýnt af sér tómlæti um að halda málinu áfram.

Á því sé byggt að ekki verði horft fram hjá 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki við úrlausn á því hvaða atburður marki upphaf kærufrests. Líta verði svo á að útgáfa byggingarleyfis teljist „ákvörðun“ í skilningi ákvæðisins, en skilyrt samþykkt í bókun í fundargerð sé ekki það tímamark sem miða beri við, eins og hér á standi. Sé vísað í 59. gr. mannvirkjalaga. Álykta verði að það sé hin skriflega útgáfa byggingarleyfisins sem fyrst geti markað upphaf kærufrests. Samkvæmt því hafi kærufrestur ekki getað byrjað að líða fyrr en eftir að kærandi setti fram kæru, þar sem honum hefði ekki verið kunnugt um það fyrr en hann fékk afrit af umsögnum 19. apríl 2016 að leyfi hefði verið gefið út.

Kærandi geri jafnframt athugsemd við samþykkt stöðuleyfi. Þá hafi sveitarstjórn verið vanhæf til töku hinnar kærðu ákvörðunar sökum einkaréttarlegra hagsmuna sinna.

Athugasemdir leyfishafa við athugasemdum kæranda: Leyfishafi áréttar að jafnvel þótt miðað sé við síðasta mögulega tímamark megi ljóst vera að kæran hafi borist að liðnum lögbundnum kærufresti. Sé lögð áhersla á að óumdeilt verði að teljast að kæranda hafi verið fullkunnugt um kæruleiðir og kærufresti til úrskurðarnefndarinnar en kærandi hafi rekið fjöldamörg kærumál fyrir úrskurðarnefndinni undanfarin áratug.

Því sé mótmælt að útgáfa stöðuleyfis komi til álita í máli þessu. Hafnað sé að engin gögn hafi verið lögð fram varðandi afstöðu forsætisráðuneytisins til leyfisveitingar samkvæmt þjóðlendulögum nr. 58/1998 og sé m.a. vísað til lóðarleigusamnings í þessu efni. Loks sé tekið fram að sveitarstjórnarmenn hafi ekki haft neinna hagsmuna að gæta er valdið geti vanhæfi þeirra til aðkomu að málinu.

——

Aðilar hafa fært fram ítarlegri sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin, en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 23. júní 2016.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi leyfisveitinga vegna uppbyggingar hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum. Kærandi hefur m.a. gert athugasemd við að stöðuleyfi hafi verið veitt fyrir herbergjaeiningum, sem síðar skyldu notaðar sem 2. hæð fyrirhugaðrar hótelbyggingar. Beinir hann því til úrskurðarnefndarinnar „að skoða umrætt stöðuleyfi í tengslum við þetta mál“. Af aðstæðum á vettvangi er ljóst að umræddar herbergiseiningar eru nú þegar orðnar hluti af þeim byggingarframkvæmdum sem lokið hefur verið við á svæðinu. Var á vettvangi upplýst um það af hálfu leyfishafa að framkvæmdum vegna þessa hefði lokið á haustmánuðum ársins 2015, eða áður en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Þykir því ekki ástæða til að fjalla frekar um nefnt stöðuleyfi.

Í málinu er gerð krafa um frávísun með þeim rökum að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta auk þess sem kæra hafi borist að liðnum kærufresti.

Um málsmeðferð og kæruaðild að máli þessu fer eftir 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en skv. 3. mgr. hennar geta umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök kært nánar tilgreindar ákvarðanir, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Þar á meðal geta slík samtök kært ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið nefndrar 3. mgr. 4. gr. Þegar frumvarp til laganna var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að efnisinnihald hans breyttist. Í athugasemdum með frumvarpinu segir um greindan lið að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi til framkvæmda. Hér undir falli m.a. framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að háðar skuli mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna. Þau leyfi sem um sé að ræða séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem sé háð mati á umhverfisáhrifum.

Með úrskurði, uppkveðnum fyrr í dag í máli nr. 60/2015, féllst úrskurðarnefndin á þá kröfu kæranda að fella úr gildi þann hluta ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2015 að 1. áfangi uppbyggingar hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum. Að þeirri niðurstöðu fenginni stendur óhögguð sú ákvörðun stofnunarinnar að heildaruppbygging hálendismiðstöðvarinnar skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þar með á kærandi, sem er umhverfisverndarsamtök, kæruaðild á grundvelli framangreinds b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í 2. mgr. umræddrar 4. gr. laga nr. 130/2011 er kveðið á um að kærufrestur til nefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun. Ekki sér þess stað í gögnum málsins að kærandi hafi vitað eða mátt vita um útgáfu framkvæmdaleyfis til efnistöku fyrr en kæra barst í málinu, þrátt fyrir að hann hafi óskað eftir upplýsingum þar um frá leyfisveitanda. Verður þeim hluta málsins því ekki vísað frá á grundvelli þess að kærufrestur sé liðinn.

Hið kærða byggingarleyfi var samþykkt 30. september 2015 og gefið út 4. desember s.á. Af hálfu kæranda var sendur tölvupóstur til byggingarfulltrúa 9. október það ár og leitað upplýsinga um útgefin leyfi vegna framkvæmdanna. Í svari byggingarfulltrúa sama dag segir að byggingarleyfi hafi verið gefið út vegna 1. áfanga framkvæmdanna og er jafnframt tekið fram að nánari upplýsingar verði sendar. Að mati úrskurðarnefndarinnar mátti kæranda vera kunnugt um efni byggingarleyfisins á þessu tímamarki þrátt fyrir að ekki væri upplýst nánar í tölvupóstinum til hverra framkvæmda 1. áfangi tæki, en kærandi er aðili annars máls fyrir úrskurðarnefndinni þar sem kærð er ákvörðun Skipulagsstofnunar varðandi nefndan 1. áfanga. Kæra í því máli barst úrskurðarnefndinni 4. ágúst 2015, um tveimur mánuðum fyrir samskipti kæranda við byggingarfulltrúa, og fjallar kæran efnislega um umræddan 1. áfanga. Þykir því ekki varhugavert að miða upphaf kærufrests vegna hins kærða byggingarleyfis við tölvupóst byggingarfulltrúa 9. október 2015. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni hins vegar 8. mars 2016, eða um fjórum mánuðum eftir að kærufresti lauk.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá að vísa kærunni frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr., eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tl. 1. mgr. Í athugasemdum við nefndan 1. tl. er tekið fram í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að nefna megi sem dæmi að lægra sett stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. laganna eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Við mat á því hvort fyrir hendi séu skilyrði til að taka kæru til meðferðar á grundvelli nefndra töluliða þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni, en undir þeim kringumstæðum sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Er ótvírætt að leyfishafi í máli þessu á verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til þess verður ekki talið afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr. Kemur þá til skoðunar hvort taka beri málið til meðferðar á grundvelli þess að veigamiklar ástæður mæli með því. Við mat á því verður samkvæmt framangreindu að líta til hagsmuna aðila máls, en að mati úrskurðarnefndarinnar koma þar einnig til skoðunar almannahagsmunir. Slíkir almannahagsmunir geta m.a. tengst framkvæmdum á svæðum á náttúruminjaskrá, en svo háttar t.a.m. um Kerlingarfjöll, sem einnig lúta hverfisvernd samkvæmt Aðalskipulagi Hrunamannahrepps 2003-2015. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 er tekið fram í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Er þar öðrum þræði vísað til hagsmuna leyfishafa. Með vísan til alls framangreinds þykja ekki nægar ástæður liggja til grundvallar því að taka kærumálið til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undantekningaákvæða 28. gr. stjórnsýslulaga þrátt fyrir fyrrgreinda almannahagsmuni. Verður þeim hluta kærunnar sem snýr að byggingarleyfi því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Þá er ákvæði sama efnis að finna í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með úrskurði, uppkveðnum fyrr í dag í máli nr. 60/2015, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2015, þess efnis að framkvæmd sú sem hér er um deilt skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Verður þegar af framangreindum ástæðum að ógilda hið kærða framkvæmdaleyfi til efnistöku.

Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta er tiltekið að til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu að öðru leyti en greini í 2. mgr. 3. gr. þurfi leyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar, en sé nýting heimiluð til lengri tíma en eins árs þurfi jafnframt samþykki ráðherra. Leyfishafi og Hrunamannahreppur hafa gert með sér lóðarleigusamning til 25 ára vegna lóðar undir hálendismiðstöð í Kerlingarfjöllum. Samningurinn var samþykktur af forsætisráðherra í samræmi við framangreint ákvæði. Í málinu liggur jafnframt fyrir sú afstaða forsætisráðuneytisins, í tölvupósti frá 29. mars 2016, að þar sem samþykki liggi fyrir samningnum á grundvelli 3. og 4. mgr. 3. gr. laganna þurfi ekki að koma til samþykkis vegna einstakra framkvæmda við mannvirki á hinni leigðu lóð. Úrskurðarnefndin bendir hins vegar á að í 2. mgr. 3. gr. tilvitnaðra laga er einnig kveðið á um að leyfi ráðherra þurfi m.a. til að nýta námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku lá fyrir 2. júlí 2015 og verður ekki séð af gögnum málsins að leyfi skv. fyrrnefndri 2. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 hafi þá legið fyrir.

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. og 14. gr. skipulagslaga, sbr. og 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þar segir nánar að ef annað sé ekki ákveðið í samþykkt sveitarfélags gefi skipulagsfulltrúi út framkvæmdaleyfi, að fengnu samþykki sveitarstjórnar. Um þau gögn sem fylgja skulu framkvæmdaleyfisumsókn er fjallað í 7. gr. reglugerðarinnar og er í 2. mgr. hennar m.a. talið upp að umsókninni skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum. Verður að skilja nefnd ákvæði svo að leyfi skv. lögum nr. 58/1998 þurfi að liggja fyrir þegar leyfisveitandi, þ.e. sveitarstjórn, tekur afstöðu til umsóknarinnar. Sama máli gegnir um aðrar leyfisveitingar, s.s. á grundvelli vatnalaga nr. 15/1923, en ekki verður séð að við veitingu framkvæmdaleyfis hafi legið fyrir gögn um hvort Orkustofnun hafi verið tilkynnt um fyrirhugaða efnistöku úr áreyrum Ásgarðsár í samræmi við 1. mgr. 144. gr. þeirra laga. 

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hrunamannahrepps frá 2. júlí 2015 um að heimila efnistöku vegna 1. áfanga uppbyggingar við hálendismiðstöð í Kerlingarfjöllum.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                   Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                 Þorsteinn Þorsteinsson