Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

100/2015 Hringrás

Árið 2015, fimmtudaginn 26. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 100/2015, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, frá 3. nóvember 2015, um álagningu dagsekta á Hringrás hf. frá og með 11. sama mánaðar vegna vanskila á magntölum úrgangs.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. nóvember 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Hringrás hf., Klettagörðum 9, Reykjavík, ákvörðun Umhverfisstofnunar um að leggja dagsektir á fyrirtækið vegna vanskila á magntölum úrgangs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá krefst hann þess að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um frestun réttaráhrifa meðan kæran er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

Athugasemdir Umhverfisstofnunar vegna kröfu kæranda bárust nefndinni 13. og 18. nóvember 2015.

Málavextir: Kærandi rekur endurvinnslu brotajárns og móttöku spilliefna hérlendis og hefur til þess starfsleyfi frá Umhverfisstofnun á grundvelli laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Skv. 1. mgr. 19. gr. laganna skulu rekstraraðilar fyrir 1. maí ár hvert skila til Umhverfisstofnunar skýrslu um þann úrgang sem meðhöndlaður var á undangengnu almanaksári. Skal skýrslan innihalda upplýsingar um tegund og magn úrgangs, og um uppruna og ráðstöfun hverrar tegundar. Skýrslan skal vera á því formi sem Umhverfisstofnun leggur til. Skýrslurnar skulu gerðar aðgengilegar á heimasíðu stofnunarinnar.

Kærandi afhenti ekki umrædda skýrslu á tilsettum tíma og með bréfi, dags. 12. júní 2015, tilkynnti Umhverfisstofnun honum um áform um áminningu vegna vanskila á magntölum úrgangs. Var honum veittur frestur til 26. s.m. til að bæta úr, með afhendingu upplýsinganna, eða til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Kærandi tjáði Umhverfisstofnun með bréfi, dags. 25. júní 2015, að hann teldi að birting umræddrar skýrslu myndi raska viðskiptahagsmunum sínum og valda sér tjóni. Var kæranda veitt áminning vegna vanskila á magntölum úrgangs með bréfi, dags. 13. ágúst 2015. Frestur var veittur til úrbóta til og með 4. september s.á.

Eftir frekari samskipti kæranda og Umhverfisstofnunar óskaði kærandi eftir því með bréfi, dags. 2. september 2015, að fá að skila inn tveimur skýrslum til Umhverfisstofnunar. Önnur skýrslan átti að vera á því formi sem stofnunin hafði þegar lagt til en hin átti að geyma samandregnar upplýsingar um magntölur úrgangs og vera til birtingar á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi, dags. 9. s.m., var beiðni kæranda hafnað. Kærandi kærði framangreindar ákvarðanir með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. s.m. Kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa þeirra ákvarðana var hafnað með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 29. október 2015.

Með bréfi, dags. 11. september 2015, barst kæranda tilkynning frá Umhverfisstofnun þar sem boðuð voru áform stofnunarinnar um að leggja dagsektir á kæranda, sbr. heimild í 3. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003, vegna vanskila á magntölum úrgangs sem honum bæri að skila skv. 19. gr. sömu laga. Með tölvupósti 3. nóvember s.á. ítrekaði kærandi þá afstöðu sína að hann væri fús til að skila nefndum magntölum til Umhverfisstofnunar, svo framarlega sem ekki yrðu birt persónugreinanleg gögn á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. sama dag, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun stofnunarinnar að gera honum dagsektir vegna vanskila á magntölum úrgangs að fjárhæð 10.000 krónur á dag. Dagsektirnar voru lagðar á „frá og með 11. nóvember 2015 og þar til staðfesting á fullnægjandi úrbótum hefur borist stofnuninni“. Hefur þessi ákvörðun verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur mikla hagsmuni í húfi fyrir sig verði þær upplýsingar sem Umhverfisstofnun óski eftir gerðar opinberar á því formi sem stofnunin leggi til. Í umræddum skýrslum sé að finna viðkvæmar viðskiptaupplýsingar, sér í lagi hjá kæranda vegna rekstrarforms hans, sem geti skaðað samkeppnisstöðu hans. Kærandi hafi nýtt sér lögbundinn rétt sinn til að bera ákvarðanir Umhverfisstofnunar undir úrskurðarnefndina og sú ákvörðun stofnunarinnar að leggja á kæranda dagsektir áður en niðurstaða sé fengin í málinu dragi úr lögbundnum og stjórnarskrárvörðum rétti hans til endurskoðunar stjórnvaldsákvarðana er hann varði. Kæruheimild 67. gr. laga nr. 55/2003 væri þýðingarlaus fyrir kæranda ef ákvörðun Umhverfisstofnunar um að leggja á hann dagsektir stæði óhögguð meðan á meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni stæði, sérstaklega með tilliti til langs málsmeðferðartíma nefndarinnar.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun fer fram á að kröfum kæranda verði hafnað. Samkvæmt 19. gr. laga nr. 55/2003 hvíli sú skylda á rekstraraðilum að skila viðkomandi skýrslum fyrir 1. maí ár hvert. Jafnframt hvíli skylda á Umhverfisstofnun að taka við þeim og gera þær aðgengilegar á heimasíðu sinni. Loks fari fram mikil úrvinnsla upplýsinga úr skýrslunum og Umhverfisstofnun hafi þá skyldu að safna viðkomandi tölfræðiupplýsingum og senda áfram samkvæmt skyldum Íslands gagnvart samningnum um hið Evrópska efnahagssvæði (EES) og loftslagssamningi Sameinuðu þjóðanna, þ.e. til Hagstofu Evrópusambandsins (Eurostat) og skrifstofu loftslagssamningsins. Um sé að ræða u.þ.b. 10 skýrslur árlega með þremur skiladögum. Mikilvægt sé að Umhverfisstofnun standi skil á skýrslunum á réttum tíma og því áríðandi að rekstraraðilar standi skil á sínum upplýsingum samkvæmt framangreindu. Frekari töf á því en þegar sé orðin myndi leiða til þess að forsendur upplýsingagjafar stofnunarinnar yrðu ófullnægjandi og því sé nauðsynlegt að stofnunin fái nefndar upplýsingar hið fyrsta. Skili Umhverfisstofnun ekki tölfræðiupplýsingunum til framangreindra aðila gildi almennar reglur um brot á skyldum Íslands skv. EES-samningnum og þjóðréttarlegum skyldum.

Umhverfisstofnun hafi gætt meðalhófs í málinu og færð hafi verið fram skýr rök fyrir kröfum stofnunarinnar. Kærandi hafi fengið eðlilega fresti og hafi fundað með stofnuninni um málið. Kærandi hafi verið áminntur og stofnunin geti ekki látið hjá líða að framfylgja lagaskyldu í nafni meðalhófs. Dagsektir séu þvingunarúrræði og geti ákvörðun um dagsektir eðli málsins samkvæmt verið íþyngjandi fyrir rekstraraðila. Það sé einmitt tilgangur dagsekta að vera þvingandi til aðgerða en þó ekki sem refsing eða refsikennd viðurlög, þar sem lagðar séu á sektir vegna tiltekins háttalags sem átt hafi sér stað. Dagsektir séu úrræði stjórnvalda til að breyta háttsemi rekstraraðila til framtíðar, þannig að stjórnvaldið geti gert skyldu sína samkvæmt lögum og reglugerðum og gagnvart öðrum stjórnvöldum, öðrum rekstraraðilum og almenningi til að tryggja það að rekstraraðilar starfi í samræmi við þær réttarheimildir sem um starfsemi þeirra gildi.

Umhverfisstofnun telji ekki rétt að fresta réttaráhrifum þvingunarúrræða á þeim forsendum að þau geti verið íþyngjandi. Í því liggi rökin fyrir þvingunarúrræðum, að þau knýi á um að aðili fari að leikreglum og lögmætum tilmælum stjórnvalda. Ef stjórnvöld ættu einungis að nota áhrifaminni tæki til að hafa áhrif á hagsmuni aðila svo að þeir breyttu rétt, svo sem veitingu áminningar, þá gæti það leitt til þess að stjórnvöld yrðu vanmáttug til að taka á brotlegum aðilum með markvissum hætti, sem sé í andstöðu við það hlutverk og þá ábyrgð sem stjórnvöldum sé falið. Ákvarðanir stjórnvalda séu kæranlegar til æðra stjórnvalds og fái aðilar sem kæri efnisúrskurð í málum sínum, en meginreglan sé sú að kæra skuli ekki fresta réttaráhrifum nema að veigamikil rök knýi á um slíkt.

Niðurstaða: Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda¬mála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og sé um að ræða ákvörðun sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum hennar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna. Hefur úrskurðarnefndin á grundvelli þessa ákvæðis sjálfstæða heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Ágreiningur í máli þessu snýst að grunni til um skyldu kæranda skv. 19. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs til að láta Umhverfisstofnun í té upplýsingar um magntölur úrgangs er kærandi hefur meðhöndlað á undangengnu ári. Snýst ágreiningurinn aðallega um það hversu miklar upplýsingar Umhverfisstofnun skuli birta á heimasíðu sinni, en kærandi telur að með birtingu persónugreinanlegra upplýsinga geti viðskiptahagsmunir hans beðið skaða. Hefur Umhverfisstofnun nú þegar veitt kæranda áminningu og frest til úrbóta skv. 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003. Kærumál vegna þeirrar ákvörðunar bíður afgreiðslu hjá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun felur í sér að lagðar eru á kæranda 10.000 króna dagsektir fyrir hvern dag er líður án þess að kærandi skili Umhverfisstofnun hinum umdeildu magntölum. Ljóst er að um íþyngjandi ákvörðun er að ræða og að kærandi á fjárhagslegra hagsmuna að gæta. Kærandi hefur nýtt sér lögbundinn rétt sinn til að bera undir úrskurðarnefndina réttarágreining um lögmæti kröfu þeirrar um afhendingu magntalna sem dagsektarákvarðanir Umhverfisstofnunar lúta að. Stofnunin hefur lýst því að úrvinnsla slíkra talna fari fram hjá stofnuninni áður en þeim sé skilað til alþjóðastofnana í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Verði endanleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á þann veg að kæranda beri að skila nefndum tölum til Umhverfisstofnunar á því formi sem hún krefst gefst stofnuninni færi á að vinna úr þeim tölum og uppfæra upplýsingar sínar til alþjóðastofnana í samræmi við það. Að sama skapi er ljóst að verði endanleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar kæranda í hag verður hann ekki þvingaður til þeirra aðgerða sem stofnunin stefnir að með álagningu dagsekta. Að öllu virtu þykja þeir hagsmunir sem Umhverfisstofnun vísar til ekki vera svo brýnir að þeir vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að þurfa ekki að sæta þvingunarúrræðum, svo sem dagsektum, vegna athafna sem ágreiningur er uppi um hvort séu lögmætar á meðan sá ágreiningur hefur ekki verið til lykta leiddur hjá úrskurðarnefndinni, sem hefur ágreiningsmálið til meðferðar. Í því sambandi verður ekki litið fram hjá því að ákveðinn vafi er uppi um lagaskyldu þá sem hér er um deilt og verður að svo stöddu að skýra þann vafa kæranda í hag.

Með hliðsjón af framangreindu þykir rétt að fresta réttaráhrifum hinna kærðu ákvörðunar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 3. nóvember 2015 um álagningu dagsekta á Hringrás hf. frá 11. sama mánaðar vegna vanskila á magntölum úrgangs.

_______________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
                              Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon