Árið 2019, fimmtudaginn 8. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 45/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. febrúar 2018 um að synja umsókn um leyfi til innflutnings á einni milljón risaostra (Crassostrea gigas) á ári til þriggja ára til áframræktunar við Kaldárós við Faxaflóa.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. mars 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Litla-Hraun ehf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. febrúar 2018 að synja umsókn um leyfi til að flytja inn eina milljón þrílitna ostra á ári til þriggja ára, alls þrjár milljónir ostra, til áframræktunar í tilraunaskyni á jörðinni Litla-Hrauni við Kaldárós við Faxaflóa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að kæranda verði heimilaður innflutningur á einni milljón þrílitna ostra á ári í þrjú ár, þ.e. á samtals þremur milljónum ostra.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 18. apríl 2018 og 3. júní 2019.
Málavextir: Í janúar 2017 veitti Matvælastofnun kæranda tilraunaleyfi til þriggja ára með nánar tilgreindum skilyrðum til ræktunar á risaostrum (Crassostrea gigas) við Kaldárós við Faxaflóa, með vísan til 7. gr. laga nr. 90/2011 um skeldýrarækt. Í kjölfarið sótti kærandi um leyfi til innflutnings á umræddri tegund til áframræktunar á sama svæði. Í erindinu kom fram að stefnt væri að innflutningi á 6 mm ostrum frá eldisstöð í Frakklandi sem aldar yrðu í búrum frá Kanada. Ostrurnar yrðu fluttar inn í litlum skömmtum í tvígang í upphafi, en eftir það yrði „svolítið magn“ flutt til Íslands. Jafnframt yrði hugað að því að koma á fót eldisstöð á Íslandi. Framsendi Matvælastofnun erindið til Umhverfisstofnunar með tölvupósti 23. febrúar 2017.
Umhverfisstofnun tók umsóknina til meðferðar og leitaði umsagnar sérfræðinganefndar um framandi lífverur, sbr. 3. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Taldi nefndin í umsögn sinni, dags. 10. apríl 2017, að hafna bæri umsókninni vegna hættu á neikvæðum áhrifum á vistkerfið. Með bréfi, dags. 17. maí s.á., kom kærandi að frekari gögnum og sjónarmiðum sínum við greinda umsögn. Veitti sérfræðinganefndin umsögn að nýju, dags. 30. júní 2017, og áleit sem fyrr að hafna bæri umsókninni.
Í framhaldi þessa áttu sér stað nokkur samskipti milli Umhverfisstofnunar og lögmanns kæranda og var umsókninni breytt á þann veg að hún takmarkaðist við þrílitna ostrur. Óskaði stofnunin frekari upplýsinga og gagna vegna umsóknarinnar, sem bárust henni með tölvubréfum 1. og 4. september og 9. og 12. október 2017. Einu þeirra fylgdi áhættumat, dags. 6. október s.á. Í bréfunum kom m.a. fram að til stæði að flytja inn þrílitna ostrur frá eldisstöð á Spáni og að fjöldi þeirra yrði eitt þúsund á ári. Var tiltekið að kynblöndun ostranna við aðrar lífverur væri ómöguleg þar sem ostrurnar væru ófrjóar, sem og vegna hitastigs sjávar við Ísland. Smithætta ætti engin að vera en ostrurnar væru með vottorð frá spænskum yfirvöldum um hreinleika og hæfi til útflutnings. Ekki ætti að vera hætta á slysasleppingum en ostrurnar yrðu í lokuðum búrum sem fest yrðu með akkeri í botn sjávar. Í áhættumatinu var m.a. tiltekið að ekki yrði séð að ostrurækt hefði í för með sér meiri áhrif á umhverfið en önnur skeldýrarækt. Hefði áhætta verið metin óveruleg eða nær engin.
Umhverfisstofnun óskaði umsagnar sérfræðinganefndar um framandi lífverur að nýju og var niðurstaða nefndarinnar í umsögn, dags. 1. desember 2017, sú sama og áður, þ.e. að hafna bæri umsókninni. Í umsögninni var og tekið fram að munurinn á þrílitna og tvílitna ostrum, sem áður hefði verið ráðgert að flytja inn, fælist einkum í því að þrílitna ostrur væru taldar nær ófrjóar og því mun minni líkur á því að þær gætu fjölgað sér. Taldi nefndin að hafa yrði í huga að þrílitna ostrur væru þó ekki fullkomlega ófrjóar og því væri ekki hægt að útiloka að fyrirhuguð ræktun þeirra gæti haft neikvæð áhrif á íslenskt vistkerfi í framtíðinni. Kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum við umrædda umsögn með bréfi, dags. 10. janúar 2018, og taldi hana haldna verulegum ágöllum vegna skorts á rökstuðningi og gögnum. Auk þess færu fullyrðingar nefndarinnar í bága við þær heimildir sem nefndin vísaði til.
Hinn 19. janúar 2018 veitti Umhverfisstofnun kæranda leyfi til innflutnings á eitt þúsund þrílitna risaostrum á ári í þrjú ár, alls þrjú þúsund ostrum, til áframhaldandi tilraunaræktunar við svæðið Kaldárós við Faxaflóa. Leyfið var veitt með nánar tilgreindum skilyrðum, svo sem að sendingum skyldi fylgja uppruna- og heilbrigðisvottorð. Jafnframt ætti að skila til Umhverfisstofnunar aðgerðaráætlun vegna slysasleppinga og 1. mars ár hvert skyldi skila til stofnunarinnar skýrslu um starfsemi undangengins árs þar sem fram kæmu m.a. upplýsingar um mánaðarlegar mælingar á hitastigi sjávar við ræktunarstað. Í kjölfar þessa mun kærandi hafa haft samband við Umhverfisstofnun og upplýst stofnunina um að mistök hefðu átt sér stað við tilgreiningu á fjölda ostra, en umsóknin tæki í raun til innflutnings á einni milljón ostra á ári en ekki til þúsund ostra líkt og leyfi hefði verið veitt fyrir. Afturkallaði stofnunin fyrrgreinda ákvörðun sína og tók málið fyrir að nýju.
Með bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 19. febrúar 2018, var umsókn um leyfi til innflutnings á alls einni milljón risaostra á ári til þriggja ára synjað. Í ákvörðun stofnunarinnar var m.a. til þess vísað að umsagnir sérfræðinganefndar um framandi lífverur væru efnislega samhljóða um það að leita ætti allra leiða til að koma í veg fyrir að umrædd tegund næði fótfestu á Íslandi. Áliti nefndin að um ágenga tegund væri að ræða og að til staðar væri ákveðin smithætta, en hvort tveggja gæti haft áhrif á líffræðilega fjölbreytni. Fjallaði Umhverfisstofnun sérstaklega um ágengni tegundarinnar, frjósemi hennar og smithættu og taldi hvað umsóknina varðaði heildstætt að ekki væru til nægjanlega góð gögn um vistkerfi ræktunarsvæðisins og væri því erfitt að meta nákvæmlega hvaða áhrif fyrirhuguð ostrurækt gæti haft á svæðið. Næði tegundin að breiða úr sér við strendur landsins gæti það haft í för með sér neikvæð áhrif á þau vistkerfi þar sem hún næði útbreiðslu, en tegundin yrði þá ríkjandi og gæti umbreytt vistkerfum.
Þá mætti leiða að því líkur að aukinn fjöldi dýra gæti haft verulega neikvæð áhrif á líffræðilega fjölbreytni á svæðinu óháð því hvort ostrurnar slyppu þar sem aukinn fjöldi lífvera á svæðinu kallaði á aukna samkeppni um fæðu. Var og tekið fram að það hefði verið meginforsenda fyrir fyrri leyfisveitingu Umhverfisstofnunar að innflutningurinn væri ekki til þess fallinn að ógna eða hafa veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni.
Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að til grundvallar þeirri niðurstöðu Umhverfisstofnunar að fallast ekki á heimild til innflutnings hafi einkum legið þrjár ástæður, þ.e. smithætta, ágengni tegundarinnar og frjósemi hennar. Hvað ágengni tegundarinnar varði sé bent á að ostrur af umræddri tegund hafi aldrei fundist fyrir norðan 60°N breiddargráðu. Samkvæmt NOBANIS-gagnagrunninum (European Network on Invasive Alien Species) sé tegundin ekki talin ágeng í Norður-Evrópu eða á Norðurlöndum heldur á heitara svæði, þ.e. svokölluðu tempruðu loftlagssvæði við strendur Belgíu, Hollands og Þýskalands. Þurfi sjávarhiti að ná 22°C samfellt í tvær vikur til að ostrurnar geti fjölgað sér og þroskast. Ekki sé fyrirséð að sjór við Íslandsstrendur muni ná þeim hita á næstu 50-100 árum. Hitastig sjávar við Ísland nái aldrei 18-22°C hita og sé meirihluta árs undir 5°C. Jafnvel sjávarhiti inn til stranda við Faxaflóa mælist sjaldnast yfir 14°C. Í skýrslu vísindanefndar um loftslagsbreytingar frá árinu 2008 komi fram að spáð sé tiltölulega takmarkaðri hlýnun sjávar við Ísland á næstu 50-100 árum, þ.e. um 1-2°C. Líkurnar á því að ostrurnar geti orðið ágengar við strendur Íslands séu því litlar sem engar. Þá komi einnig fram í NOBANIS-heimildinni að með því að nýta eldisrækt sé verið að fyrirbyggja óæskilega dreifingu tegundarinnar, en kærandi hyggist einmitt beita slíkri rækt.
Ekki geti talist málefnalegt að byggja á því við synjun leyfis að smithætta geti verið til staðar. Fyrir muni liggja heilsuvottun sem staðfesti að ostrurnar séu ekki smitaðar af Herpes (OsHV1) veirusjúkdómi áður en innflutningur eigi sér stað. Smithætta verði því ekki fyrir hendi og hafi Umhverfisstofnun ekki fært fram nein rök fyrir því hvers vegna svo ætti að vera þrátt fyrir fyrrgreinda vottun. Eðlilegra verði að telja að heimilaður hefði verið innflutningur gegn því skilyrði að staðfest væri fyrir innflutning hverju sinni að ostrur væru ekki smitaðar. Hafi þannig ekki verið gætt meðalhófs við afgreiðslu málsins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fisksjúkdómanefnd hafi staðfest með umsögn frá 30. nóvember 2015 að hún legðist ekki gegn innflutningi á ungviði ostru af þeirri tegund sem hér um ræði, væru ákveðin skilyrði uppfyllt. Verði ekki annað séð en að vísindamenn á vegum nefndarinnar líti því svo á að ostrurnar séu ekki til þess fallnar að valda fisksjúkdómum hér við land sé allra varúðarráðstafana gætt.
Ostrurnar séu ófrjóar við innflutning og því óhugsandi að þær geti fjölgað sér. Með því að binda innflutning við þrílitna ostrur, sem sé að mati sérfræðinga 99,94% öruggt að geti ekki fjölgað sér, sé brugðist við hættu á óæskilegri fjölgun, sem þá þegar sé lítil sem engin vegna hitastigs sjávar við Ísland. Enn fremur hafi sérfræðingar Matvælastofnunar staðfest að lirfur ostrunnar séu mjög viðkvæmar fyrir kulda og þoli ekki lægra hitastig en 5°C. Ólíklegt sé því að lirfur næðu sér á strik við Íslandsstrendur ef til þess kæmi að ostrurnar næðu að fjölga sér, en á því séu nánast engar líkur. Þegar Umhverfisstofnun hafi heimilað kæranda innflutning á eitt þúsund ostrum á ári hafi hún talið að lítil hætta væri á því að þær gætu fjölgað sér. Verði ekki betur séð en að Umhverfisstofnun sé að falla frá fyrra mati sínu án þess að það sé sérstaklega rökstutt. Virðist stofnunin ekki byggja höfnun sína á vísindalegum gögnum heldur á eigin skoðunum. Litið sé fram hjá því að sýnt sé að ostrurnar séu ófrjóar og að hitastig sjávar við Ísland nú og í framtíðinni muni ekki bjóða upp á þær aðstæður að ostrurnar geti fjölgað sér, þroskast og þrifist. Hafi Umhverfisstofnun ekki fært fram neinar haldbærar sannanir um hið gagnstæða. Kærandi hafi gripið til allra nauðsynlegra ráðstafana til að koma í veg fyrir ágengni, smithættu og frjósemi ostranna. Loks sé bent á að aðrir aðilar hafi fengið heimild til að flytja inn ostrur af sömu gerð og frá sama aðila.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að við fyrri leyfisveitingu til kæranda hafi stofnunin farið gegn umsögnum sérfræðinganefndar um framandi lífverur þar sem það hafi verið mat stofnunarinnar að hægt væri að framkvæma tilraunir með ostrurækt, enda hefði verið sótt um innflutningsleyfi fyrir tiltölulega litlu magni. Ákveðið hafi verið að binda þá leyfisveitingu skilyrðum um skýrslugjöf þar sem fram kæmu upplýsingar um m.a. hitastig sjávar á ræktunarstað, hvort tegundin fjölgaði sér o.fl. Stofnunin hafi talið að miðað við þann fjölda sem upphaflega hefði verið sótt um gæti kærandi hæglega sinnt aðgæsluskyldu sinni samkvæmt 65. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og stofnunin sinnt skyldu sinni á grundvelli 67. gr. sömu laga ef skýrslur gæfu ástæðu til að ætla að hin ágenga framandi lífvera ógnaði eða hefði veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni. Það mat hafi gjörbreyst þegar í ljós hafi komi að sótt væri um leyfi fyrir þúsund sinnum fleiri ostrum. Þá hafi nýjar upplýsingar komið fram sem mælt hafi gegn því að tegundin yrði flutt til landsins.
Meginástæða fyrir því að uppfærðri umsókn kæranda hafi verið hafnað sé sú að ástæða sé til að ætla að innflutningur þriggja milljón risaostra til áframræktunar á svæði sem ekki hafi verið rannsakað sé til þess fallinn að ógna eða hafa veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni. Helstu þættir sem stofnunin hafi skoðað við það mat hafi verið ágengni tegundarinnar, frjósemi hennar og möguleg smithætta af hennar völdum. Röksemdir Umhverfisstofnunar séu byggðar á umsögnum sérfræðinganefndar og frá öðrum stjórnvöldum, t.a.m. Náttúrufræðistofnun Íslands og Hafrannsóknastofnun, sem og úr NOBANIS-gagnagrunninum.
Nýlegar rannsóknir sýni fram á að umrædd tegund hafi fundist á tveimur stöðum norðan við 60°N breiddar, en árið 2016 hafi hún bæði fundist meðfram ströndum Noregs og í kræklingarækt á Hjaltlandseyjum, tæpum 500 km norðar en hún hafi áður fundist, við aðstæður og hitastig sem áður hafði verið talið að tegundin þrifist ekki í. Í NOBANIS-skýrslunni sé sérstökum aðlögunareiginleikum tegundarinnar lýst og fjallað um að fátt gefi til kynna að draga muni úr útbreiðslu hennar. Virðist tegundin getað fjölgað sér og lifað af við mun lægra hitastig en áður hafi verið vitað.
Að auki segi í NOBANIS-skýrslunni að tegundin hafi enn sem komið er ekki komið upp varanlegu búsvæði norðan við 60°N breiddar, líklega vegna kulda. Aftur á móti gefi nýlegar rannsóknir á vexti og fjölgun tegundarinnar til kynna að tegundin hafi ekki náð vistfræðilegum og lífeðlisfræðilegum mörkum sínum og að frá landfræðilegu sjónarhorni séu það aðeins miðbaugs- og norðurskautssvæði sem gætu talist óhentug fyrir ræktun eða útbreiðslu tegundarinnar.
Hvergi segi í umræddri skýrslu að tegundin teljist ekki ágeng í Norður-Evrópu eða á Norðurlöndum. Virðist kærandi gagnálykta sem svo vegna umfjöllunar um ágengni tegundarinnar á tempruðum svæðum. Í skýrslunni komi fram að tegundin sé mjög áhættusöm framandi tegund á slíkum svæðum. Komist sé að þeirri niðurstöðu að tegundin hafi náð stöðugri fótfestu í Evrópu og að hún virðist njóta góðs af hlýnun sjávar. Þá segi að ásamt öðrum ágengum framandi lífverum hafi tegundin valdið miklum neikvæðum áhrifum á fuglategundir og virkni vistkerfa. Loks sé vísað til þess að evrópskur sérfræðingahópur hafi í kjölfar rannsókna komist að þeirri niðurstöðu að tegundin væri meðal hundrað ágengustu framandi tegunda í Evrópu. Í NOBANIS-skýrslunni segi einnig að tegundin búi yfir þeim eiginleika að geta aðlagast ýmsum umhverfisaðstæðum, hún vaxi hratt og hafi gott þol við ýmsar aðstæður, t.a.m. á gruggugum svæðum og svæðum þar sem umhverfisálag sé mikið. Jafnframt hafi komið í ljós við endurskoðun umsóknarinnar að í Noregi hafi sérstakri aðgerðaráætlun verið hrint í framkvæmd vegna ágengni tegundarinnar. Í aðgerðaráætluninni sé tegundin flokkuð í áhættuflokkinn „svært hoy riskiko“ og sé því tegund sem sé talin geta haft alvarleg áhrif á vistkerfi og líkleg til að breiðast út á stórum svæðum.
Hugtakið ágeng framandi lífvera sé skilgreind í 3. tölul. 5. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sem framandi lífvera sem valdi eða sé líklegt að valdi rýrnun líffræðilegrar fjölbreytni. Óháð því hvort ostrurnar geti fjölgað sér við íslenskar aðstæður þá geti ræktun á þremur milljónum ostra haft veruleg áhrif á lífríkið á ræktunarstað. Þá gefi upplýsingar úr NOBANIS-skýrslunni um aðlögunareiginleika tegundarinnar og upplýsingar úr aðgerðaráætlun Norðmanna um að tegundin leiti í skjólsæl grunn svæði ástæðu til að ætla að alls ekki sé hægt að útiloka að tegundin nái að fjölga sér og breiða úr sér við strendur Íslands. Mikilvægt sé að hafa í huga að engar mælingar hafi farið fram á sjárvarhita við Kaldárós, en í ljósi þess að um sé að ræða leirur og tiltölulega grunnt svæði megi ætla að sjávarhiti geti orðið hærri þar en á þeim svæðum sem Hafrannsóknastofnun stundi hitamælingar. Einnig sé gerð athugasemd við tilvísun kæranda til skýrslu vísindanefndar um loftlagsbreytingar. Í skýrslunni segi að þær breytingar sem þar sé fjallað um „snerti fyrst og fremst hafsvæðið á landgrunninum í kringum Ísland og á nærliggjandi svæðum“. Ljóst sé að ekki sé verið að fjalla um yfirborðshita eða sjávarhita við aðstæður sem séu sambærilegar fyrirhuguðum ræktunarstað.
Sótt sé um innflutningsleyfi fyrir slíku magni að ostrurnar gætu ógnað eða haft veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni á svæðinu, m.a. vegna aukinnar samkeppni um fæðu við þær villtu tegundir sem fyrir séu. Svæðið við Kaldárósa sé hluti af stærra svæði sem Náttúrufræðistofnun Íslands hafi skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði á Íslandi. Það sé jafnframt á lista Birdlife International sem mikilvægt fuglasvæði (IBA) í Evrópu og á heimsvísu. Meðal þeirra tegunda sem nýti svæðið og nái alþjóðlegum verndarviðmiðum séu álftir, margæs, sendlingur og jaðrakan.
Ályktun kæranda um að eldisræktun tegundar hér á landi sé til þess fallin að fyrirbyggja óæskilega dreifingu tegundarinnar eigi ekki við nokkur rök að styðjast. Sú umfjöllun sem kærandi vísi til í þessu samhengi sé í kafla NOBANIS-skýrslunnar sem fjalli um stjórnunaraðferðir. Heilt á litið séu niðurstöður umfjöllunarinnar á þá leið að tegundin sé afar erfið viðureignar og þrautinni þyngri að stjórna útbreiðslu hennar. Tegundin sé einn mesti skaðvaldur Vaðhafsins (d. Vadehavet).
Kærandi telji fulltryggt að við innflutning verði ostrurnar ekki smitaðar af herpesveirunni (OsHV1) og vísi því til stuðnings til umsagnar sem kærandi hafi aflað. Í þeirri umsögn sé vísað til fræðigreinar þar sem fram komi að hitastig sjávar spili að öllum líkindum stórt hlutverk við smit veirunnar, en að erfitt hafi reynst að skilgreina nákvæman hitaþröskuld sem valdi því að veiran komi upp í ostrum og drepi þær. Dæmi sé um að hún hafi komið upp við 22-25°C í Bandaríkjunum og 16-24°C í Frakklandi, auk þess sem ein rannsókn hafi gefið til kynna að veiran geti smitast án þess þó að leiða ostrur til dauða þegar hitastig sjávar sé undir 16°C. Í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar, er veitt hafi verið vegna umsóknar kæranda um tilraunaleyfi, segi að ekki sé hægt að útiloka að veiran sé til staðar í ostrunum þó svo að hún finnist ekki við skimun. Jafnframt kunni aðrar óæskilegar örverur og sníkjudýr sem ekki sé skimað fyrir komið með innfluttum dýrum. Telji sérfræðinganefnd um framandi lífverur að ákveðin hætta sé á smiti sem gæti borist í annan skelfisk. Meti Umhverfisstofnun það svo að ómögulegt sé að koma algjörlega í veg fyrir smithættu þegar til standi að flytja inn það magn sem hér sé til umfjöllunar. Í umsögn fisksjúkdómanefndar sem kærandi vísi til sé ekki minnst á herpesveiruna (OsHV1) en sérstaklega tekið fram að íslenskt eldi lagardýra búi við þær einstöku aðstæður að alvarlegir smitsjúkdómar hafi sjaldan komið upp og að mikilvægt sé að standa vörð um þá stöðu.
Samkvæmt 7. gr. laga um náttúruvernd skuli stjórnvöld við töku ákvarðana sem áhrif hafa á náttúruna taka mið af þeim meginreglum og sjónarmiðum sem fram komi í 8.-11. gr. laganna. Engar vísindalegar rannsóknir hafi farið fram í tengslum við mögulega smithættu af völdum tegundarinnar við íslenskar aðstæður. Í varúðarreglu 9. gr. laganna felist að leitast skuli við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum þegar tekin sé ákvörðun á grundvelli náttúruverndarlaga án þess að fyrir liggi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hafi á náttúruna, líkt og í tilfelli því sem hér um ræði. Hvað varði þann málatilbúnað kæranda að röksemdir Umhverfisstofnunar um smithættu af völdum tegundarinnar séu ómálefnalegar og órökstuddar sé rétt að endurtaka að möguleg smithætta sé aðeins einn af þremur þáttum sem niðurstaða stofnunarinnar hafi byggst á.
Þrílitna ostrur séu ekki fullkomlega ófrjóar. Rannsóknir hafi sýnt að þrílitna ostrur geti myndað kynfrumur í nokkrum mæli, eða allt að 42%, líkt og fram komi í umsögn sérfræðinganefndarinnar, dags. 1. desember 2017. Í umsögninni segi jafnframt að áframhaldandi þroskun sé ekki eins árangursrík og að möguleikar á æxlun séu aðeins um 0,06%. Þrátt fyrir að möguleikar á æxlun séu litlir sé mikilvægt að hafa í huga að þrílitna ostrur sé ekki stöðugt ástand þar sem frumubreytingar geti orðið til þess að þær verði aftur tvílitna. Rannsóknir hafi sýnt fram á að í ræktun þar sem aðeins þrílitna ostrur hafi verið notaðar hafi fundist frumur í 20% ostranna sem séu bæði tví- og þrílitna. Jafngildi það sexhundruð þúsund tvílitna ostrum af þeim fjölda sem kærandi hafi sótt um leyfi fyrir. Talið sé að lirfur tegundarinnar þoli ekki lægra hitastig en 5°C, en hluta úr ári sé hitastig sjávar hins vegar hærra og engar hitamælingar hafi farið fram á ræktunarstað. Telja megi nær ómögulegt að tryggja að ostrurnar séu fullkomlega ófrjóar og geti ekki fjölgað sér hér á landi.
Mat Umhverfisstofnunar við leyfisveitinguna 19. janúar 2018 hafi tekið mið að því að sótt væri um innflutningsleyfi fyrir þrjú þúsund ostrum. Slíkt mat breytist eðli málsins samkvæmt mjög mikið þegar um sé að ræða þúsund sinnum fleiri ostrur. Í því samhengi megi nefna að 0,06% af þrjú þúsund ostrum séu tæplega tvær ostrur, en 0,06% af þremur milljónum ostra séu átjánhundruð ostrur. Um sé að ræða gífurlega frjósama tegund en hver ostra geti framleitt á bilinu 50-100 milljónir eggja samkvæmt NOBANIS-skýrslunni.
Þegar málið hafi komið til kasta Umhverfisstofnunar hefði hún aldrei afgreitt umsókn um innflutningsleyfi fyrir ostrur af þeirri tegund sem hér um ræði eða fyrir aðrar ostrutegundir. Samkvæmt upplýsingum frá Matvælastofnun hafi tvö íslensk fyrirtæki fengið leyfi til innflutnings á ostrum. Sótt hafi verið um þau leyfi fyrir gildistöku laga nr. 60/2013 og hafi leyfin verið afgreidd á grundvelli laga nr. 54/1990 um innflutning dýra. Í gildistíð laga nr. 44/1999 um náttúruvernd hafi verið kveðið á um að Umhverfisstofnun gæti veitt leyfi fyrir innflutningi, ræktun og dreifingu framandi lífvera að því leyti sem ekki væri kveðið á um það í öðrum lögum, sbr. 41. gr. laganna. Hvergi hafi þó verið minnst á að Umhverfisstofnun bæri að líta til áhrifa innflutnings, ræktunar eða dreifingar á líffræðilega fjölbreytni. Svo sé heldur ekki í lögum nr. 54/1990. Telji Umhverfisstofnun að hún sé á engan hátt bundin af þeim fordæmum sem kærandi vísi til.
Þá geri Umhverfisstofnun athugasemdir við áhættumat, dags. 6. október 2017, en í því sé hvorki útskýrt hvernig komist sé að þeirri niðurstöðu að ostrurnar séu „þrílitna og því ófrjóar (99,94%)“, né heimilda getið. Þá sé ekki fjallað um þá staðreynd að þær séu ekki fullkomlega ófrjóar. Enn fremur sé sú staðhæfing að ostrurækt muni ekki hafa meiri áhrif en önnur skeldýrarækt ekki útskýrð nánar.
Athugasemdir kæranda við greinargerð Umhverfisstofnunar: Kærandi tekur fram að hann hafi í upphafi leitað til Matvælastofnunar um innflutningsleyfi en hann hafi búist við því að umsóknin yrði afgreidd á grundvelli laga nr. 54/1990 um innflutning dýra. Í umræddum lögum séu lindýr frá eldisstöð, líkt og ostrur þær er hér um ræði, undanþegnar innflutningsbanni á dýrum erlendis frá séu þau ætluð til eldis í eldisstöð, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Í kjölfar samskipta kæranda og Matvælastofnunar hafi málinu verið vísað til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, sem hafi vísað því aftur til Matvælastofnunar til þóknanlegrar meðferðar. Fram hafi komið að ráðuneytið hafi úrskurðað að ekki þyrfti að afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins skv. 5. gr. fyrrnefndra laga þar sem þessi tegund hefði áður verið flutt inn til landsins til áframræktunar og þá farið í gegnum slíkt umsagnarferli.
Nánar tilgreint félag hafi flutt inn ostrusmælki af sömu tegund og frá sömu eldisstöð á Spáni frá 2013 til 2017 á grundvelli laga um innflutning dýra. Hafi Matvælastofnun ekki vísað þeim umsóknum til Umhverfisstofnunar eða sú stofnun gripið til aðgerða þrátt fyrir að lög nr. 60/2013 um náttúruvernd hafi tekið gildi árið 2015. Matvælastofnun hafi veitt innflutningsleyfi vegna ostrutegundarinnar árin 2016 og 2017 og það sé því rangt að öll fyrirliggjandi fordæmi séu fyrir gildistöku náttúruverndarlaga. Sé mál kæranda að öllu leyti sambærilegt máli fyrrnefnds félags. Umhverfisstofnun sé skylt að tryggja að íslensk fyrirtæki í sambærilegri stöðu fái sambærilega meðferð mála sinna og hafi kærandi lögmætar væntingar til þess. Einnig sé stofnuninni skylt að beita og skýra lög um náttúruvernd til samræmis við önnur lög og viðurkennda framkvæmd þeirra, svo sem lög nr. 54/1990, svo jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé fullnægt. Um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé að ræða sem takmarki verulega atvinnuréttindi kæranda og möguleika hans til atvinnustarfsemi hérlendis á vettvangi eldisræktunar lindýra.
Ekki fáist staðist að allar forsendur fyrir upphaflegri leyfisveitingu hafi brostið þegar upplýsingar um fjölda innfluttra ostra hafi verið leiðréttar, líkt og Umhverfisstofnun haldi fram. Í samþykki stofnunarinnar, dags. 19. janúar 2018, hafi verið fallist á fjölmörg sjónarmið kæranda um ágengni, frjósemi og smithættu ostrutegundarinnar og þau lögð til grundvallar ákvörðun um að leyfa innflutning án þess að vísa sérstaklega til fjölda ostra. Hafi mat stofnunarinnar um áhrif innflutningsins á líffræðilega fjölbreytni nánast að öllu leyti grundvallast á fjölda ostra þá sé slík stjórnsýsluframkvæmd ómálefnaleg og jafnvel ólögmæt í ljósi 3. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013. Hljóti mat og stjórnvaldsákvörðun stofnunarinnar að þurfa að byggja á fleiri þáttum en fjöldatölum og tölfræðilegum áhættuútreikningum stofnunarinnar á slysafjölgunum, í ljósi þess að tilvitnað lagaákvæði og umrædd hugtök í náttúruverndarlögum virðast aðallega tengjast eðli og eiginleika viðkomandi lífveru í líffræðilegu tilliti.
Kærandi hafi fært fram rök fyrir því í andmælum sínum til Umhverfisstofnunar, dags. 17. maí 2017, að risaostrur séu ekki framandi lífverur í skilningi náttúruverndarlaga. Þær hafi fundist hér við land í kringum árið 1802 og aðrir hafi flutt tegundina inn undanfarin ár án þess að náttúruverndarlög hafi komið til skoðunar. Þrátt fyrir rök og sjónarmið kæranda hafi Umhverfisstofnun aldrei rökstutt hvers vegna um „framandi lífveru“ sé að ræða í skilningi 8. tölul. 5. gr. náttúruverndarlaga. Sjónarmið kæranda um þetta atriði hafi hins vegar gefið Umhverfisstofnun sérstakt tilefni til að fullnægja rannsóknarskyldu og færa rök fyrir afstöðu sinni í þessum efnum.
Engin algild skilgreining sé á því hvaða landsvæði falli undir norðurskautssvæðið en það sé vanalega afmarkað við heimskautsbaug (66°33´N). Margar aðferðir séu hins vegar notaðar til að skilgreina norðurskautið. Í skilgreiningu vistfræðinnar falli ræktunarstaður kæranda við Kaldárósa innan norðurskautsins, en til dæmis Noregur ekki. Sé staðurinn þar með óhentugur fyrir ræktun og útbreiðslu ostrutegundarinnar enda hafi komið í ljós hjá öðrum innflytjendum og ræktendum að ræktunin sé verulegum erfiðleikum háð, svo sem vegna náttúru og veðurfars.
——
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en höfð hafa verið til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 19. febrúar 2018 að synja kæranda um leyfi fyrir innflutningi á þremur milljónum risaostra til áframræktunar í Kaldárósi við Faxaflóa.
Líkt og fram hefur komið mun kærandi upphaflega hafa sótt um innflutningsleyfi til Matvælastofnunar á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990 um innflutning dýra. Í því lagaákvæði kemur fram að heimilt sé að flytja til landsins lifandi fisk, krabbadýr eða lindýr frá eldisstöð, óháð þroskastigi, þ.m.t. hrogn og svil, að meðtöldum dýrum sem lifi upprunalega villt en séu ætluð til eldis í eldisstöð, enda skuli innflutningurinn háður skilyrðum reglugerða sem ráðherra setji að fengnum nánar tilgreindum umsögnum. Vísaði Matvælastofnun máli kæranda til Umhverfisstofnunar og taldi eðlilegt að stofnunin fjallaði um erindi hans og samþykkti áður en Matvælastofnun afgreiddi erindið endanlega. Skírskotaði Matvælastofnun til 63. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og til 5. gr. laga nr. 54/1990, en í síðargreinda ákvæðinu er mælt fyrir um að áður en leyfi sé veitt til innflutnings á nýjum dýrategundum eða erlendum stofnum tegunda sem hér séu fyrir skuli ráðherra afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins. Til slíks innflutnings skuli jafnframt afla leyfis Umhverfisstofnunar í samræmi við ákvæði 63. gr. laga nr. 60/2013, en í því ákvæði segir að óheimilt sé að flytja inn og dreifa lifandi framandi lífverum nema með leyfi Umhverfisstofnunar.
Í 1. mgr. 41. gr. eldri laga nr. 44/1999 um náttúruvernd var vísað til þess að Umhverfisstofnun gæti veitt leyfi fyrir innflutningi, ræktun og dreifingu lifandi framandi lífvera að því leyti sem ekki væri kveðið á um það í öðrum lögum, svo sem lögum nr. 54/1990. Sá fyrirvari eldri laga er ekki lengur til staðar og ljóst samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 að svo fremi að um lifandi framandi lífverur sé að ræða þarf leyfi Umhverfisstofnunar til innflutnings þeirra. Auk þess getur eftir atvikum þurft leyfi samkvæmt öðrum lögum, s.s. lögum nr. 54/1990. Leyfi til innflutnings risaostra, sem veitt voru í samræmi við ákvæði laga nr. 54/1990 fyrir gildistöku laga nr. 60/2013, hafa því ekki þýðingu í þessu máli. Kærandi hefur jafnframt vísað til þess að frá gildistöku síðarnefndu laganna hafi Matvælastofnun gefið út leyfi til slíks innflutnings og fari synjun um leyfi honum til handa því í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Gat kærandi ekki búist við því að leyfi yrði gefið út honum til handa með sama hætti, enda er skýrt í lögum að leyfi til innflutnings lifandi framandi lífvera sé háð leyfi Umhverfisstofnunar. Getur kærandi ekki með vísan til jafnræðis unnið betri rétt en lög heimila á hverjum tíma.
Svo sem fram er komið er í 1. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 kveðið á um að óheimilt sé að flytja inn og dreifa lifandi framandi lífverum nema með leyfi Umhverfisstofnunar. Á framangreindri meginreglu eru ákveðnar undantekningar, en þær eiga ekki við í þessu máli. Með umsókn um slíkt leyfi skal fylgja áhættumat sem umsækjandi hafi aflað, sbr. 2. mgr. 63. gr. Í því skal m.a. koma fram mat á hættu á því hvort viðkomandi lífverur séu ágengar og þeim áhrifum sem það kunni að hafa á líffræðilega fjölbreytni. Samkvæmt 3. mgr. nefndrar 63. gr. skal Umhverfisstofnun leita umsagnar sérfræðinganefndar skv. 4. mgr. um umsóknir um leyfi skv. 1. mgr. Óheimilt er að veita leyfi ef ástæða er til að ætla að innflutningurinn ógni eða hafi veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni og getur stofnunin bundið leyfi skilyrðum sem dragi úr hættu á því að hann hafi áhrif á lífríkið, sbr. 3. mgr. 63. gr. laganna. Samkvæmt 5. mgr. sömu lagagreinar hefur ráðherra heimild til að setja reglugerð um innflutning og dreifingu framandi lífvera, en svo sem greinir í frumvarpi því sem varð að greindum lögum er gert ráð fyrir að í slíkri reglugerð séu sett nánari fyrirmæli, þ. á m. um áhættumat og þau sjónarmið sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort leyfi skuli veitt, sem og um störf sérfræðinganefndar. Í reglugerð getur ráðherra einnig ákveðið að banna innflutning og dreifingu tiltekinna framandi tegunda eða að vissar tegundir megi flytja inn án leyfis. Hefur ráðherra ekki nýtt sér nefnda reglugerðarheimild og kemur því til skoðunar hvort innflutningur á risaostrum falli undir ákvæði 63. gr. laganna, en skilyrði þess að svo sé er að um sé að ræða innflutning eða dreifingu á lifandi framandi lífverum.
Samkvæmt 8. tölul. 5. gr. laga nr. 60/2013 eru framandi lífverur skilgreindar með svofelldum hætti: „Tegund eða lægri flokkunareining, svo sem afbrigði, kyn eða stofn, þ.m.t. lífhlutar, kynfrumur, fræ, egg eða dreifingarform sem geta lifað af og fjölgað sér, sem menn hafa flutt vísvitandi eða óvitandi út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði“. Skilgreiningin svo orðuð kom inn með lögum nr. 109/2015 er breyttu náttúruverndarlögum, en fyrir gildistöku breytingarlaganna var gert ráð fyrir því að skilgreiningin væri afmörkuð í tíma. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 109/2015 kemur fram að lagt sé til að skilgreining á framandi lífverum verði ekki háð því að þær hafi flust út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði eftir miðja 18. öld heldur verði útgangspunkturinn ávallt sá að maðurinn hafi flutt þær út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði vísvitandi eða óvitandi. Þá er í athugasemdum vegna skilgreiningarinnar í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 tekið fram að sú merking orðsins „náttúrulegur“ sem sé lögð til grundvallar hafi skírskotun til markmiðsákvæðis frumvarpsins þar sem segi að lögin eigi að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum.
Í samræmi við þau ákvæði sem áður eru reifuð leitaði Umhverfisstofnun við meðferð málsins umsagnar sérfræðinganefndar um umsókn kæranda um innflutning. Sú nefnd skal vera stjórnvöldum til ráðgjafar um innflutning og ræktun framandi tegunda og dreifingu lifandi lífvera, sbr. 4. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013. Eftir að fyrsta umsögn nefndarinnar lá fyrir 10. apríl 2017 var því fyrst hreyft af kæranda að vafi léki á að ostrurnar féllu undir ákvæði um framandi lífverur í lögum nr. 60/2013, en ostrur hefðu fundist hér við land áður fyrr, t.d. árið 1802. Í umsögn sérfræðinganefndarinnar frá 30. júní 2017 er tekið fram að þrátt fyrir að sögur hermi að ostrur hafi fundist við Íslandsstrendur fyrir meira en 200 árum síðan þá finnist þær ekki við náttúrulegar aðstæður núna. Risaostur hafi aldrei fundist við Ísland og teljist því tvímælalaust framandi lífverur fyrir íslenskt vistkerfi árið 2017. Hélt meðferð málsins og áfram á grundvelli laga nr. 60/2013, líkt og vísað var til af Umhverfisstofnun í samskiptum stofnunarinnar við umboðsmann kæranda, allt þar til hin kærða ákvörðun lá fyrir. Er áréttað í umsögn sérfræðinganefndarinnar frá 1. desember 2017 um endurskoðaða umsókn kæranda að samkvæmt NOBANIS-gagnagrunninum (European Network on Invasive Species) sé ostrutegundin Crassostrea gigas talin ágeng og framandi í N-Evrópu og hætta sé á að þar sem hún nái bólfestu geti hún tekið yfir búsvæði annars skelfisks.
Í hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar er vísað til þess að sótt hafi verið um leyfi í samræmi við 1. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 og eru fleiri tilvísanir til þeirrar réttarheimildar að finna í ákvörðuninni. Í frekari athugasemdum kæranda til úrskurðarnefndarinnar bendir hann þó á að Umhverfisstofnun hafi hvorki rannsakað né rökstutt sérstaklega að umrædd ostrutegund teljist framandi lífvera. Er hvað það varðar til þess að líta að fyrir Umhverfisstofnun lá álit sérfróðra aðila þess efnis að um framandi tegund væri að ræða og að kærandi hafði ekki gert nánari athugasemdir þar að lútandi þótt honum hefði verið kynnt það álit sem fram kom í umsögnum sérfræðinganefndarinnar. Bendir og ekkert í gögnum málsins til annars en að það álit sérfræðinganefndarinnar að risaostrur verði að teljast til framandi lífvera hafi verið rétt. Var að þessum atvikum virtum ekki tilefni til nánari rannsóknar eða rökstuðnings af hálfu Umhverfisstofnunar um þetta efni. Er í því sambandi rétt að benda á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 21/1939 um ostrurækt er tekið fram að ostrur séu ekki til við strendur Íslands. Þótt ostrur kunni af sögulegum ástæðum að hafa fundist hér áður þarf ekki að efast um það að þær risaostrur sem kunna að finnast hér við land, og eru eftir atvikum í eldi, hafa borist hingað af mannavöldum og eru ekki hluti af náttúru Íslands, sbr. 8. tölul. 5. gr., sbr. og 1. gr. laga nr. 60/2013. Fór Umhverfisstofnun réttilega með umsókn kæranda á grundvelli þeirra laga og bar stofnuninni að gæta að ákvæðum þeirra, sem og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, líkt og endranær.
Umsókn um leyfi skal skv. 2. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 fylgja áhættumat sem umsækjandi hefur aflað og skal þar m.a. koma fram mat á hættu á því hvort viðkomandi lífverur séu ágengar og þeim áhrifum sem það kann að hafa á líffræðilega fjölbreytni. Er ágeng framandi lífvera skilgreind í 3. tölul. 5. gr. náttúruverndarlaga sem framandi lífvera sem veldur eða líklegt er að valdi rýrnun líffræðilegrar fjölbreytni. Nánari skýringar á því hvaða upplýsingar þurfi að koma fram í áhættumati koma fram í athugasemdum við 5. mgr. 63. gr. í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum, en eins og áður sagði er þar fjallað um heimild ráðherra til að setja reglugerð með nánari fyrirmælum. Í athugasemdunum er tekið fram að í reglugerð skuli fjalla um áhættumat skv. 2. mgr. greinarinnar og að í slíku mati þurfi m.a. að koma fram upplýsingar um vistfræði viðkomandi tegundar í upprunalegum heimkynnum, reynslu annarra þjóða af innflutningi tegundarinnar og hvort ætla megi að tegundin geti dreifst óheft út fyrir það svæði sem henni sé ætlað. Skilaði kærandi Umhverfisstofnun áhættumati, dags. 6. október 2017. Niðurstaða þess var sú að áhætta vegna fyrirhugaðs innflutnings væri óveruleg eða nær engin. Í matinu kemur einnig fram að tegundin sé upprunalega frá Kyrrahafsströndum Asíu en hafi verið dreift víða um heim til ræktunar. Risaostrur þær sem nota eigi séu þrílitna og því ófrjóar (99,94%) auk þess sem egg og lirfur tegundarinnar geti ekki lifað við lægra hitastig en 5°C og nái ekki að þroskast eðlilega nema að hitastig sjávar sé ekki undir 22°C í tvær vikur. Geti ostrurnar þ.a.l. ekki aukið kyn sitt hér við land. Tryggt sé frá framleiðanda að ostrurnar séu ekki smitaðar af Herpes (OsHV1) veirusjúkdómnum en auk þess sé ólíklegt að sýking af völdum þeirrar veiru komi fram við lægra hitastig sjávar en 16°C. Þrátt fyrir skort á reglugerð með nánari leiðbeiningum um hvernig áhættumat skuli unnið verður ekki fram hjá því litið að efni þess áhættumats sem fylgdi endurbættri umsókn kæranda er fremur rýrt að efni til og í raun er í því ekki lagt mat á hvaða afleiðingar það kynni mögulega að hafa á líffræðilega fjölbreytni ef tegundin myndi þrífast hér og reynast ágeng, sbr. orðalag 2. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013. Í stað þess er gengið út frá því að svo verði ekki og því slegið föstu að áhætta verði óveruleg eða nær engin. Allt að einu telur kærandi að allar fyrirliggjandi upplýsingar og gögn bendi til þess að ekki sé hætta á því að umrædd ostrutegund geti fjölgað sér og þroskast við þær aðstæður sem finna megi við Íslandsstrendur, en að auki sé tryggt að ekki stafi af þeim smithætta.
Í 3. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013 segir að óheimilt sé að veita leyfi til innflutnings lifandi framandi lífvera ef ástæða er til að ætla að innflutningurinn ógni eða hafi veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni, en líffræðileg fjölbreytni er skilgreind í 13. tölul. 5. gr. laganna sem: „Breytileiki meðal lifandi vera á öllum skipulagsstigum lífs, þar á meðal í vistkerfum á landi, í sjó og í ferskvatni. Hugtakið tekur til vistfræðilegra tengsla milli vistkerfa og nær til fjölbreytni innan tegunda og milli tegunda og vistkerfa.“ Í athugasemdum við 13. tölul. 5. gr. í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum er m.a. tekið fram að skýring hugtaksins byggist á því hvernig hugtakið sé skilgreint í samningnum um líffræðilega fjölbreytni, sem Ísland er aðili að. Nánar er fjallað um samninginn í athugasemdum frumvarpsins með XI. kafla og tekið fram að samkvæmt h-lið 8. gr. hans skuli hver samningsaðili, eftir því sem hægt sé og viðeigandi, koma í veg fyrir að fluttar séu inn framandi tegundir sem ógni vistkerfum, vistgerðum eða tegundum eða að öðrum kosti stjórna þeim eða uppræta þær. Á grundvelli þessa ákvæðis hafi verið gefnar út leiðbeiningarreglur, sem samningsaðilar hafi samþykkt, um ágengar framandi tegundir. Í inngangskafla reglnanna sé áréttað að samningsaðilar geri sér grein fyrir að ágengar framandi tegundir séu eitt af því sem helst ógni líffræðilegri fjölbreytni, einkum í vistkerfum sem séu landfræðilega og þróunarlega einangruð, og að hættan sem af þeim stafi kunni að aukast vegna aukinnar heimsverslunar, samgangna, ferðamennsku og loftslagsbreytinga. Í leiðbeiningarreglunum sé byggt á svokallaðri þriggja stiga nálgun og eitt meginatriða hennar sé það sjónarmið að yfirleitt sé mun hagkvæmara og umhverfisvænna að koma í veg fyrir innflutning ágengra framandi tegunda en að ráðast í aðgerðir eftir að slíkar tegundir hafi fest sig í sessi. Einnig er reifað í athugasemdunum að komið hafi verið á fót samstarfsverkefni þjóða í Norður-Evrópu (NOBANIS) sem hafi það að markmiði að draga úr eða koma í veg fyrir tjón af völdum ágengra tegunda. Verkefnið miði að því að þróa og búa til net gagnagrunna með upplýsingum um framandi tegundir í Norður-Evrópu og gera þær aðgengilegar á veraldarvefnum. Þá segir í athugasemdunum að mikilvægt sé að viðhafa sérstaka aðgát við innflutning, ræktun og dreifingu framandi tegunda hér á landi vegna sérstöðu Íslands sem eyríkis með viðkvæma og sérstaka náttúru. Af framangreindu má ráða að rík aðgæsluskylda sé lögð á þau stjórnvöld sem hafa það hlutverk að meta umsóknir sem varða innflutning á framandi lífverum.
Við meðferð málsins leit Umhverfisstofnun einkum til þriggja þátta, þ.e. ágengni tegundarinnar, frjósemi hennar og mögulegrar smithættu af hennar völdum. Kemur fram í hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar að hún hafi kynnt sér upplýsingar um tegundina í NOBANIS-gagnagrunninum og skýrslu norsku umhverfisstofnunarinnar um aðgerðaráætlun (n. Handlingsplan stillehavsøsters, Miljødirektoratet) vegna ostra af sömu tegund og sótt sé um innflutningsleyfi fyrir. Einnig hafi verið aflað umsagna sérfræðinganefndar um framandi lífverur, litið til umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 20. október 2015, þar sem fjallað hafi verið um sambærilega umsókn, sem og til umsagnar fisksjúkdómanefndar, dags. 30. nóvember 2015. Þá hafi verið skoðaðar upplýsingar frá Hafrannsóknastofnun um hitastig sjávar. Bendir ekkert í gögnum málsins til annars en að umfjöllun Umhverfisstofnunar um framangreinda þætti hafi verið fullnægjandi og að vísað hafi verið með forsvaranlegum hætti til þeirra gagna sem nefnd hafa verið. Vísaði stofnunin m.a. til ráðgefandi niðurstöðu sérfræðinganefndarinnar auk þess sem stofnunin lagði sjálfstætt mat á það hvort skilyrði til þess innflutnings sem um var sótt væru fyrir hendi.
Með vísan til umfjöllunar í ákvörðuninni um ágengni tegundarinnar, lífslíkur og mögulega útbreiðslu við strendur landsins var niðurstaða Umhverfisstofnunar sú að ekki hafi verið lagt nægjanlega gott mat á það hvaða afleiðingar það gæti haft í för með sér ef tegundin þrifist við strendur Íslands. Þá lægju ekki fyrir upplýsingar um hitastig sjávar á ræktunarstað og því ekki hægt að útiloka að tegundin gæti fjölgað sér og orðið ágeng á svæðinu. Jafnframt hefði það veruleg áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar að sótt væri um leyfi til innflutnings á miklum fjölda ostra án þess að fyrir lægju upplýsingar um vistkerfið á ræktunarstað og því ekki hægt að útiloka að ræktunin ógnaði eða hefði veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni. Skyldi samkvæmt 9. gr. laga um náttúruvernd leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum þegar tekin væri ákvörðun á grundvelli laganna án þess að fyrir lægi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hefði á náttúruna. Hvað frjósemi tegundarinnar varðaði væri það mat stofnunarinnar að þrátt fyrir að litlar líkur væru á því að þrílitna ostrur gætu fjölgað sér þá hefði fyrirhugaður ræktunarstaður ekki verið rannsakaður nægilega vel til að ganga úr skugga um að aðstæður væru ekki til þess fallnar að tegundin gæti fjölgað sér. Væri það mat Umhverfisstofnunar, með vísan til 9. og 3. mgr. 63. gr. laga um náttúruvernd, að sá fjöldi ostra sem sótt væri um leyfi fyrir gæti verið til þess fallinn að ógna eða hafa veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni. Þá mætti leiða líkur að því að með þann fjölda sem hér um ræddi yrði erfiðara að koma algjörlega í veg fyrir smithættu.
Loks dregur Umhverfisstofnun saman niðurstöðu sína hvað varðar umsóknina. Taldi stofnunin að ekki væru til nægjanlega góð gögn um vistkerfi ræktunarsvæðisins og því erfitt að meta nákvæmlega hvaða áhrif fyrirhuguð ostrurækt gæti haft á svæðið. Næði tegundin að breiða úr sér við strendur landsins gæti það haft í för með sér neikvæð áhrif á þau vistkerfi þar sem hún næði útbreiðslu. Tegundin yrði þá ríkjandi og gæti umbreytt vistkerfum. Hefði tegundin dafnað svo vel í Danmörku, Bandaríkjunum, Kanada, Frakklandi, Hollandi og Svíþjóð að hún hefði yfirtekið kræklingasvæði, sem aftur hefði keðjuverkandi áhrif á fæðu fugla. Þá mætti leiða að því líkur að aukinn fjöldi dýra gæti haft verulega neikvæð áhrif á líffræðilega fjölbreytni á svæðinu óháð því hvort ostrurnar slyppu, þar sem að aukinn fjöldi lífvera á svæðinu kallaði á aukna samkeppni um fæðu. Þessi aukna samkeppni gæti jafnframt haft í för með sér keðjuverkandi áhrif upp fæðukeðjuna. Væri svæðið við Kaldárósa hluti af stærra svæði sem Náttúrufræðistofnun Íslands hefði skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði á Íslandi. Jafnframt væri svæðið á lista Birdlife International sem mikilvægt fuglasvæði (IBA) í Evrópu og á heimsvísu.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 60/2013 er markmið laganna að vernda til framtíðar fjölbreytni íslenskrar náttúru, þar á meðal líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni og fjölbreytni landslags. Lögin eiga og að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru á eigin forsendum og verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt og einnig stuðla að endurheimt raskaðra vistkerfa og auknu þoli íslenskra vistkerfa gegn náttúruhamförum og hnattrænum umhverfisbreytingum. Er tekið fram í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum að orðalagið „til framtíðar“ undirstriki að stefnumið náttúruverndar þurfi að hugsa til langs tíma með hagsmuni komandi kynslóða í huga.
Fyrirhugað ræktunarsvæði er við Kaldárós við Faxaflóa, en svæðið er mikilvægt fuglasvæði, eins og fram kemur í ákvörðun Umhverfisstofnunar. Fyrir liggur að Hafrannsóknastofnun hefur ekki gert mælingar á hitastigi sjávar á þessu svæði en upplýsingar þess efnis eru veigamikill þáttur við mat á því hvort smithætta stafi af risaostrum og hvort þær geti fjölgað sér, en hvoru tveggja getur haft áhrif á vistkerfi staðarins og hugsanlega ógnað eða haft áhrif á líffræðilega fjölbreytni þess. Verður að telja rannsókn á vistkerfi ræktunarsvæðisins sérstaklega mikilvæga í ljósi þess að nýlegar rannsóknir hafa sýnt að umrædd tegund hefur á undanförnum árum fundist á norðlægari slóðum en áður var talið að hún gæti þrifist á. Samkvæmt upplýsingum úr NOBANIS-gagnagrunninum, líkt og kærandi hefur vísað til, sýnir útbreiðsla tegundarinnar á heimsvísu að einungis svæðið við miðbaug og heimskautasvæðin séu óhagstæð til ræktunar í landfræðilegu tilliti. Hefur kærandi í því sambandi bent á að í skýrslu vísindasiðanefndar um loftslagsmál frá 2008 sé talið að þær loftslagsbreytingar sem þar er fjallað um snerti fyrst og fremst hafsvæðið á landgrunninu í kringum Ísland og á nærliggjandi svæðum þar sem spáð sé tiltölulega takmarkaðri hlýnun sjávar (1-2°C) á næstu 50-100 árum. Samkvæmt NOBANIS-gagnagrunninum hafa risaostrur einstaka aðlögunarhæfni og þótt þær hafi almennt ekki komið sér upp varanlegum búsvæðum norðar en 60°N, líklega vegna of lágs sjávarhita, þá er í einnig bent á nýlega rannsókn sem bendir til þess að tegundin hafi ekki enn náð vistfræðilegum mörkum sínum og að æxlunargeta hennar geti leitt til frekari útbreiðslu. Vísar Umhverfisstofnun og til þess að í aðgerðaáætlun Norðmanna komi fram að talin sé hætta á því að tegundin breiði úr sér allt norður til Lofoten, sem er staðsett norðan 68°N. Þá kemur fram í nefndri aðgerðaáætlun að tegundin finnist á grunnum, skjólsælum svæðum og að við hagstæð veðurskilyrði geti sjávarhiti á slíkum svæðum verið allt að 10°C hærri en yfirborðshiti á opnari strandsvæðum í nágrenninu.
Þrátt fyrir að hverfandi líkur virðist vera á því t.d. að tegundin geti fjölgað sér, þar sem um þrílitna ostrur er að ræða, verður ekki framhjá því litið að ákveðnir óvissuþættir eru fyrir hendi sem leiða til þess að erfitt er að leggja mat á það hvort aðstæður séu með þeim hætti að tegundin geti orðið ágeng og þannig ógnað líffræðilegri fjölbreytni. Sótt var um leyfi til að flytja inn ostrur sem eru þrílitna, en það er ekki stöðugt ástand. Auk þess eru ostrurnar ekki allar ófrjóar og skimun vegna smithættu er ekki óbrigðul. Þá er samkeppni um fæðu á svæðinu óháð því hvort ostrurnar breiða úr sér eða ekki, en fram kemur í áhættumati því er fylgdi umsókn kæranda að þar sem ostrur séu síarar eins og kræklingar þurfi ekki að fóðra þær. Í matinu er hins vegar ekki fjallað um mögulega fæðusamkeppni vegna þessa og þá áhrif hennar. Getur sá mikli fjöldi ostra sem sótt er um leyfi fyrir haft áhrif á alla þessa þætti, en ekki verður annað ráðið af ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. janúar 2018 um leyfi til innflutnings en að hún hafi að miklu leyti verið á því reist að um væri að ræða innflutning á alls þremur þúsundum ostra. Tók enda Umhverfisstofnun fram í þeirri ákvörðun sinni að ólíklegt væri að sá fjöldi ostra sem sótt var um leyfi fyrir næði slíkri útbreiðslu að tegundin ógnaði eða hefði veruleg áhrif á líffræðilega fjölbreytni og áréttaði stofnunin þá afstöðu sína síðar til innflutningsins „eins og hér stendur sérstaklega á“. Verður að telja eðlilegt að mat stofnunarinnar hafi tekið breytingum þegar ljóst var að forsendur væru svo mikið breyttar sem raunin varð hvað varðar fjölda ostra sem áætlað var að flytja inn. Gaf og sá mikli fjöldi stofnuninni tilefni til nánari rannsóknar, sem m.a. leiddi í ljós upplýsingar um hvar tegundin hefði fundist og undir hvaða kringumstæðum hún gæti fundist, sem stofnunin hafði ekki vitneskju um áður.
Að teknu tilliti til ákvæða laga nr. 60/2013, markmiða þeirra og tilgangs um að vernda líffræðilega fjölbreytni, meginreglna laganna, sem kveða m.a. á um vísindalegan grundvöll ákvarðanatöku, sbr. 8. gr., og að þegar ekki liggi fyrir með nægilegri vissu hvaða áhrif ákvörðun hafi á náttúruna skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum, sbr. 9. gr., verður að telja að eins og atvikum er hér háttað hafi Umhverfisstofnun verið rétt að synja umsókn kæranda um leyfi til innflutnings. Að baki synjuninni lágu málefnaleg rök, enda taldi stofnunin að ákveðna þekkingu skorti til að hægt væri að fullyrða að lífríkinu stafaði ekki hætta af svo umfangsmiklum innflutningi. Með hliðsjón af því umfangi verður ekki heldur séð að stofnunin hefði, með vísan til fyrri leyfisveitingar og meðalhófs, átt að fallast á að veita leyfið með skilyrðum til að draga úr hættu á því að innflutningurinn hefði áhrif á lífríkið, sbr. 3. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Það athugist að Umhverfisstofnun leitaði í þrígang umsagnar sérfræðinganefndar um framandi lífverur í samræmi við 3. mgr. 63. gr. laga nr. 60/2013. Umsagnar nefndarinnar var þó ekki leitað að nýju við endurskoðun umsóknarinnar, en fallast verður á að ekki hafi borið nauðsyn til þess þar sem afstaða nefndarinnar var þegar ljós í fyrri umsögnum hennar, að því er virðist óháð fjölda innfluttra ostra.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. febrúar 2018 um að synja umsókn um leyfi til innflutnings á einni milljón risaostra (Crassostrea gigas) á ári til þriggja ára til áframræktunar við Kaldárós við Faxaflóa.
