45/2016 Oddfellowblettur Gunnarshólmi

Árið 2017, fimmtudaginn 12. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 45/2016, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 um að synja beiðni um heimild til að vinna deiliskipulag fyrir Oddfellowblett úr landi jarðarinnar Gunnarshólma.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. maí 2016, er barst nefndinni 13. s.m., kærir Miklibær ehf., þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 að synja beiðni um heimild til að vinna deiliskipulag fyrir Oddfellowblett úr landi jarðarinnar Gunnarshólma. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 8. júní 2016.

Málavextir: Með bréfi, dags. 18. mars 2014, sendi kærandi fyrirspurn um hvort leyft yrði að byggja íbúðarhús ásamt hesthúsi á spildu sinni úr landi jarðarinnar Gunnarshólma, svonefndum Oddfellowbletti, með líku sniði og leyft hefði verið á sínum tíma á lóðum í landi Vatnsenda við Elliðavatn. Hinn 15. apríl s.á. var bréfið lagt fram á fundi skipulagsnefndar sem frestaði afgreiðslu málsins og óskaði eftir umsögn bæjarlögmanns. Með bréfi, dags. 26. mars 2015, var fyrirspurn kæranda ítrekuð og tekið fram að óskað væri eftir allt að 400 m2 íbúðarhúsi ásamt allt að 200 m2 hesthúsi. Með bréfi, dags. 28. maí s.á., voru af hálfu kæranda settar fram frekari röksemdir vegna erindis hans. Kom þar fram að vegna breytinga á skipulagslögum nr. 123/2010 yrði að vinna deiliskipulag að spildunni og væri kærandi reiðubúinn til þess fengi hann til þess heimild skipulagsyfirvalda. Væri ekkert því til fyrirstöðu að deiliskipuleggja umrædda spildu og heimila að því búnu byggingu þeirra mannvirkja sem áður hefði verið beðið um.

Á fundi skipulagsnefndar 24. ágúst 2015 var málið tekið fyrir og lögð fram umsögn bæjarlögmanns, dags. 29. maí s.á. Var það mat bæjarlögmanns að ekki væru þeir annmarkar fyrir hendi að ekki væri unnt að afgreiða umsókn kæranda. Á fundi skipulagsnefndar hinn 11. apríl 2016 var málið tekið fyrir að nýju og bókað að lagt væri fram að nýju erindi kæranda, dags. 18. mars 2014. Óskað væri eftir heimild til að leggja inn tillögu að deiliskipulagi Oddfellowbletts við Hólmsá og fælist í tillögunni að reisa mætti íbúðarhús ásamt hesthúsi á lóðinni. Hafnaði skipulagsnefnd beiðninni og vísaði málinu til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi sínum 26. apríl 2016.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að svæðið sem um ræði sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Í gr. 4.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Segi þar að meginviðfangsefni aðalskipulags sé stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og byggðarþróun. Þá segi að í skipulagsgögnum skuli gera grein fyrir og marka stefnu um neðangreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um stakar framkvæmdir. Þar segi: „Hvernig farið skuli með stakar skipulagsskyldar framkvæmdir sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, enda sé um að ræða framkvæmdir sem ekki eru taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Hér er átt við smávirkjanir, litlar spennistöðvar, minni háttar mannvirki, stök fjarskiptamöstur, stakar vindmyllur o.þ.h. Þetta getur einnig átt við um stök frístundahús, stök íbúðarhús og aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur. Stefna um hvar eða við hvaða aðstæður framangreind mannvirkjagerð er heimil eða óheimil og aðrar skipulagsforsendur fyrir gerð deiliskipulags eða veitingu leyfa til framkvæmda.“ Samkvæmt þessu sé beinlínis gert ráð fyrir því að heimila megi á grundvelli aðalskipulags stök íbúðarhús á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur.

Samkvæmt þessu hefði ekkert átt að vera því til fyrirstöðu að heimila kæranda þá uppbyggingu á umræddri spildu sem hann hafi falast eftir. Nægi að um sé að ræða landbúnaðarland samkvæmt aðalskipulagi og sé umrædd uppbygging hvorki háð lögbýlisrétti né heldur til þess fallin að rýra lögbýlisrétt Gunnarshólma. Einnig megi benda á að fordæmi sé fyrir heimild til íbúðarnota lands í nágrenninu, en í landi Geirlands, sunnan Gunnarshólma, sé skilgreint lítið svæði til íbúðarnota, sem væntanlega helgist af því að Geirland sé að öðru leyti skilgreint sem óbyggt svæði.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að fyrri framkvæmdir á sama svæði hafi ekki fordæmisgildi þar sem þær hafi verið í tengslum við landbúnað og ferðaþjónustu sem til staðar sé á landi sem skilgreint sé sem landbúnaðarsvæði. Um sé að ræða íbúðarhús lögbýlishafa, geymslu fyrir landbúnaðartæki og svo stækkun húss fyrir rekstur bænda/heimagistingar. Með nýju Aðalskipulagi Kópavogsbæjar 2012-2024 hafi verið fallið frá hugmyndum um að Gunnarshólmi og land þar í kring væri hugsanlegt framtíðar byggingarland sveitarfélagsins. Með nýju aðalskipulagi hafi verið hætt við framtíðaráætlun um að byggja út og markmiðið í dag sé að þétta byggð í sveitarfélaginu, en á svæðinu við Lækjarbotna sé víkjandi byggð.

Í gildandi aðalskipulagi sé landnotkun svæðisins skilgreind sem landbúnaðarsvæði og komi þar fram að reiknað sé með því að landnotkun verði óbreytt á skipulagstímabilinu. Það deiliskipulag sem óskað sé eftir sé ekki í neinum tengslum við þann landbúnað sem sé á Gunnarshólma. Markmið gildandi aðalskipulags sé að á þessu svæði sé víkjandi byggð og í stað þess komi útivistarsvæði. Sé það mat sveitarfélagsins að bygging íbúðarhúsnæðis og hesthúss væri í ósamræmi við markmið aðalskipulag sveitarfélagsins, en í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi reit eða svæði. Að mati sveitarfélagsins sé erindi kæranda í andstöðu við gildandi aðalskipulag Kópavogs.

Niðurstaða: Í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er m.a. gert ráð fyrir því að sveitarstjórn geti veitt landeiganda eða framkvæmdaraðila, samkvæmt hans beiðni, heimild til að vinna sjálfur að gerð deiliskipulags, sbr. 14. gr. breytingalaga nr. 59/2014. Var erindi kæranda beint í þann farveg og er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs að synja honum um heimild til að láta vinna deiliskipulag fyrir svonefndan Oddfellowblett.

Samkvæmt skipulagslögum er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Annast þær jafnframt og bera ábyrgð á gerð aðal og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Í skipulagsáætlunum er sett fram stefna skipulagsyfirvalda um þróun byggðar og landnotkun og teknar ákvarðanir um samgöngur og mannvirki sem þeim tengjast. Sveitarstjórnum er því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags en við beitingu þess valds ber þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Sveitarstjórnir eru enn fremur bundnar af lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná þeim markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Svo sem áður hefur komið fram er unnt að óska eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt. Einstakir aðilar eiga þó almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda.

Landbúnaðarsvæði er skilgreint svo í q-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að það sé svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Í gr. 4.3.1. í reglugerðinni er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags og er tekið fram að þar skuli, eftir því sem við eigi, gera grein fyrir og marka stefnu og setja fram með ákvörðunum um landnotkun, m.a. um landbúnað, sbr. e-lið, og þá m.a. um helstu atriði sem varða mannvirkjagerð. Fjallað er um stakar framkvæmdir í k-lið sömu greinar, þ.e. að eftir því sem við eigi skuli gera grein fyrir og marka stefnu um hvernig farið skuli með stakar skipulagsskyldar framkvæmdir, sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, enda sé um að ræða framkvæmdir sem ekki séu taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Gefin eru dæmi og tekið fram að þetta geti einnig átt við um stök frístundahús, stök íbúðarhús og aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur.

Svæðið sem um ræðir er skilgreint sem landbúnaðarsvæði í Aðalskipulagi Kópavogsbæjar 2012-2024 og er reiknað með því að landnotkun þess verði óbreytt, sbr. kafla 2.1.3. Frekari fyrirmæli er ekki að finna um mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum, hvort sem er með eða án tengsla við búrekstur. Hins vegar er í kafla 2. fjallað um byggð og segir nánar í kafla 2.2. að stefna aðalskipulags um byggð miði að því að takmarka útþenslu íbúðarbyggðar og horfa frekar til þess að þétta byggð sem mest innan skipulagðra svæða. Að teknu tilliti til þessa verður að telja að í skjóli skipulagsvalds síns hafi verið lögmætt af hálfu sveitarstjórnar að synja kæranda um heimild til að vinna deiliskipulag.

Kærandi hefur vísað til þess að jafnræðis hafi ekki verið gætt og að finna megi á svæðinu dæmi þess að mannvirki til íbúðarnota hafi verið heimiluð. Í næsta nágrenni við spildu kæranda er innan sveitarfélagsins að finna mannvirki sem ýmist eru tengd búrekstri eða frístundahús. Þá er að finna skilgreint íbúðarsvæði innan svæðis sem annars er skilgreint sem óbyggt svæði og voru mannvirki byggð þar á árunum 2001 og 2002 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, eða í tíð eldra aðalskipulags. Verður tilvikum þessum því ekki jafnað saman og gáfu nefndar framkvæmdir kæranda ekki réttmætar væntingar til jákvæðrar afgreiðslu erindis síns.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 26. apríl 2016 um að synja beiðni um heimild til að vinna deiliskipulag fyrir Oddfellowblett úr landi jarðarinnar Gunnarshólma.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson