Fyrir var tekið mál nr. 125/2014, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 7. nóvember 2014 um að endurskoða skuli matsskýrslu fyrir Bjarnarflagsvirkjun, 90 MW jarðvarmavirkjun í Skútustaðahreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir Landsvirkjun, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 7. nóvember 2014 að endurskoða skuli matsskýrslu fyrir Bjarnarflagsvirkjun, 90 MW jarðvarmavirkjun í Skútustaðahreppi. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi í heild sinni en til vara að hún verði felld úr gildi að hluta varðandi þá þætti sem ekki uppfylli skilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um að forsendur hafi breyst verulega frá mati á umhverfisáhrifum.
Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 12. febrúar 2015.
Málavextir: Í Bjarnarflagi, Skútustaðahreppi, er 3 MW jarðgufustöð til raforkuframleiðslu sem tekin var í notkun árið 1969. Hinn 17. desember 2003 lagði Landsvirkjun fram skýrslu um mat á umhverfisáhrifum til Skipulagsstofnunar vegna fyrirhugaðra framkvæmda við 90 MW virkjun í Bjarnarflagi ásamt 132 kV Bjarnarflagslínu 1.
Í meginatriðum skyldi framkvæmdin felast í borun alls 17 nýrra vinnsluhola til gufuöflunar, uppsetningu skiljustöðva, lagningu safnæða, aðveituæða og fráveitu fyrir affallsvatn. Reist yrði stöðvarhús fyrir rafstöð og tengd mannvirki. Þá yrði lögð um 10 km háspennulína að Kröflustöð. Lagðir voru fram tveir möguleikar á staðsetningu virkjunarinnar. Kostur A gerði ráð fyrir að hún yrði sunnan þjóðvegar, meðfram vesturhlíð Námafjalls. Ef sá kostur yrði fyrir valinu yrði reist gestamóttaka í tengslum við virkjunina. Samkvæmt kosti B yrðu helstu mannvirki norðan við þjóðveg, á svipuðum stað og virkjun sú sem fyrir væri. Fyrirhugað væri að reisa virkjunina í tveimur til þremur áföngum. Borholur í fyrsta áfanga yrðu boraðar sunnan þjóðvegar og framhaldið myndi ráðast af árangri. Skiljuvatn frá borholum á svæðinu hefði verið losað á yfirborðið og við það hefðu myndast tvö affallslón, Bjarnarflagslón, norðan þjóðvegar, og baðlón við Jarðbaðshóla sunnan við veginn vestan við Námafjall. Samkvæmt matsskýrslunni yrði það áfram gert en til tals hafi komið að dæla affallsvatni aftur niður, með grunnlosun í 200-400 m djúpar holur og djúplosun á 1.200-2.000 m dýpi. Djúplosun affallsvatns væri þó ekki fyrirhuguð vegna kostnaðar, tímafrekra rannsókna og óvissu um árangur.
Með úrskurði um mat á umhverfisáhrifum frá 26. febrúar 2004 féllst Skipulagsstofnun á framkvæmdina með ákveðnum skilyrðum. Þá taldi stofnunin að gera þyrfti ráð fyrir djúplosun á affallsvatni og að undirbúningur niðurdælingar hæfist um leið og rekstur virkjunar.
Ekki hefur verið sótt um framkvæmdaleyfi vegna greindra framkvæmda, en haustið 2004 hófst starfsemi Jarðbaðanna við Mývatn við fyrrnefnt baðlón. Árin 2006-2008 voru boraðar þrjár holur fyrir væntanlega gufuaflsstöð.
Með bréfi, dags. 30. október 2013, óskaði Landsvirkjun eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um það hvort þörf væri á endurskoðun áðurnefndrar umhverfisskýrslu á grundvelli 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fylgdi beiðninni rýniskýrsla þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að ekki væru þær breytingar á grunnástandi eða lagaramma sem kölluðu á endurskoðun matsskýrslunnar í heild sinni.
Í rýniskýrslunni kemur m.a. fram að samkvæmt upplýsingum kæranda sé ekki um að ræða breytingu á fyrirkomulagi virkjunarinnar nema hvað varði áfangaskiptingu, en nú séu áform um að byggja fyrst 45 MW virkjun og ekki verði tekin ákvörðun um viðbótaruppbyggingu fyrr en reynsla af þeim áfanga liggi fyrir. Fyrirtækið öðlist þannig betri þekkingu á svæðinu og áhrifum af rekstrinum, sem minnka ætti óvissu varðandi umhverfisáhrif af fullbyggðri virkjun og auka möguleika til viðbragða. Hvað varði loftgæði þá sé hagkvæmast að leysa brennisteinsvetnið upp og dæla því aftur niður í jarðhitageyminn. Ef iðnaðarferlar verði valdir til hreinsunar á brennisteinsvetni úr útblæstri megi líta á það sem breytingu á framkvæmdinni. Sú aðferð sem valin verði til hreinsunar kunni að vera tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu. Landsvirkjun hafi snúið áformum um að losa allt affallsvatn í Bjarnarflagslón yfir í að allt affallsvatn verði losað í niðurrennslisholur með grunnlosun, svo það blandist ekki grunnvatni sem berist til Mývatns, en djúplosun á síðari stigum ef nauðsyn krefji. Þetta sé í samræmi við nýtt deiliskipulag fyrir virkjunarsvæði og áherslur Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar. Umfjöllun um jarðskjálfta vegna djúplosunar hafi ekki verið ítarleg í matinu frá 2003 og það gæti talist tæknilega nægjanleg ástæða til að endurtaka þann hluta matsins.
Skipulagsstofnun fór fram á að Skútustaðahreppur, sem leyfisveitandi, óskaði eftir endurskoðun matsins, sem sveitarfélagið og gerði með bréfi, dags. 18. febrúar 2014. Í bréfi Landsvirkjunar sama dag kemur m.a. fram að fyrirhuguð framkvæmd miði við valkost A, en gestamóttaka verði byggð á lóð Jarðbaðanna. Áætlað sé að nota nýja gerð hljóðdeyfis, sem verði niðurgrafinn að hálfu og minnki þar með ásýnd hans ásamt því að fyrstu niðurstöður tilrauna gefi væntingar um að það leiði til betri hljóðdempunar. Tilhögun Bjarnarflagslínu 1 sé breytt og sé hún nú í höndum Landsnets. Vegna nýrrar reglugerðar frá árinu 2010 um mörk brennisteinsvetnis í andrúmslofti hafi verið settir upp mælar sem sýni að styrkur efnisins fari upp yfir leyfileg mörk við ákveðnar veðuraðstæður, þ.e. þar sem hitaskil myndist nálægt yfirborði, og komi í veg fyrir að lofttegundir frá jarðvegi stigi upp. Horft hafi verið til þeirra lausnar að losa brennisteinsvetni í gegnum kæliturna. Því til viðbótar sé verið að útfæra flutning brennisteinsvetnis upp á Námafjall, hreinsun á efninu og svo blöndun í affallsvatn í tengslum við niðurdælingu.
Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun álits Skútustaðhrepps, Byggðastofnunar, Ferðamálastofu, Fiskistofu, Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Náttúrurannsóknarstöðvarinnar við Mývatn, Minjastofnunar Íslands, Orkustofnunar, Umhverfisstofnunar og Veðurstofu Íslands. Jafnframt var auglýst opinberlega eftir athugasemdum. Umsagnir bárust frá framangreindum aðilum, að undanskilinni Byggðastofnun, og að auki bárust athugasemdir frá fjórum öðrum aðilum. Landsvirkjun var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna umsagna og athugasemda, auk þess sem Skipulagsstofnun óskaði frekari gagna.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 7. nóvember 2014, er tiltekið það mat stofnunarinnar að forsendur sem byggt hafi verið á við mat á umhverfisáhrifum hafi breyst verulega í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hafi af rekstri annarra jarðvarmavirkjana síðastliðin ár. Reynslan hafi sýnt að bygging og rekstur jarðvarmavirkjana hafi haft í för með sér áhrif sem ekki hafi verið fyrirséð og misvel hafi gengið að bregðast við þeim. Einnig hafi orðið breytingar á reglum um loftgæði og lögum um verndun Mývatns og Laxár í Þingeyjarsýslu og hafi verið unnin verndaráætlun á grundvelli laganna. Þá hafi orðið breytingar á öðrum forsendum, t.a.m. hafi ferðamannastraumur á áhrifasvæði virkjunarinnar stóraukist á síðustu árum. Virkjunin sé fyrirhuguð á og í nánd við svæði sem um gildi sérstök verndarákvæði. Um Mývatns- og Laxársvæðið gildi sérstök lög um náttúruvernd nr. 97/2004 og Mývatnssvæðið sé einnig skráð sem eitt af Ramsarsvæðum á Íslandi, en það séu svæði sem njóti verndar vegna alþjóðlegs gildis fyrir fuglalíf. Staðsetningin geri það að verkum að sérstaka aðgæslu þurfi að hafa við undirbúning stórra framkvæmda. Stofnunin telji því að við mat á því hvort verulegar breyttar forsendur kalli á endurskoðun matsskýrslu þurfi að horfa til reglna alþjóðlegs umhverfisréttar um varúðarnálgun og lágmarka óvissu um áhrif sem skapast geti af rekstri 90 MW Bjarnarflagsvirkjunar. Kemst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að endurskoða skuli að hluta matsskýrslu um 90 MW Bjarnarflagsvirkjun. Skuli endurskoðunin snúa að áhrifum á hljóðvist, loftgæði, gróður, landslag, ásýnd og ferðamennsku auk áhrifa á grunn- og yfirborðsvatn, niðurrennsli og skjálftavirkni og jarðhitakerfi og orkuforða.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur nánar fram um áhrif á loftgæði að stofnunin telji óvissu um magn og dreifingu á brennisteinsvetni (H2S) frá virkjuninni auk samlegðar frá allt að 210 MW virkjun í Kröflu. Þá virðist hreinsun efnisins vera óhjákvæmileg vegna ákvæða reglugerðar nr. 514/2010 um styrk brennisteinsvetnis í andrúmslofti, en lausn á því liggi ekki fyrir. Aukin reynsla og þekking af rekstri jarðvarmavirkjana hafi beint sjónum að áhrifum þeirra á styrk efnisins og skaðsemi þess fyrir heilsu fólks og annarra lífvera, svo sem viðkvæms gróðurs. Þá hafi landnotkun nærri framkvæmdasvæðinu breyst frá því mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Í ljósi þessa þurfi að endurskoða áhrif brennisteinsvetnis í útblæstri á loftgæði.
Hvað hljóðvist varðar er tekið fram að með gerð ítarlegri hljóðvistargreiningar megi betur meta áhrif virkjunar í hefðbundnum rekstri á hljóðvist. Þrátt fyrir að ekki hafi orðið breytingar á reglugerðarviðmiðum um hávaða telji stofnunin að vegna þeirrar miklu fjölgunar ferðamanna sem heimsæki Mývatnssveit og nærsvæði virkjunarinnar, auk áforma um uppbyggingu ferðaþjónustu, verði að líta svo á að um breyttar forsendur sé að ræða og því þurfi að endurskoða matsskýrslu varðandi áhrif á hljóðvist.
Vegna áhrifa á grunn- og yfirborðsvatn er í ákvörðuninni bent á að ekki hafi farið fram tilraunir með grunnlosun á 200-400 metra dýpi eða djúplosun á því affallsvatni sem falli nú til (um 50 kg/s). Í rýniskýrslu komi fram að prófanir bendi til þess að eftir ákveðna meðhöndlun henti affallsvatnið vel til niðurdælingar og lítil hætta sé á útfellingum sem stíflað geti niðurdælingarholur. Skipulagsstofnun telji mikilvægt að horfa til reynslu af rekstri jarðvarmavirkjana á öðrum háhitasvæðum þar sem ýmsir erfiðleikar hafi komið upp við niðurdælingu. Þannig sé nú t.d. gert ráð fyrir möguleika á afrennsli til sjávar í Svartsengi. Lög nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár hafi tekið gildi eftir að mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir. Í verndaráætlun 2011-2016 fyrir Mývatn og Laxá komi fram að vegna vinnslu háhita úr jörðu þurfi að hafa í huga að kísilrennsli til Mývatns raskist ekki vegna kælingar eða þynningar jarðhitavatnsins sem í það renni. Óvissa sé um áhrif 90 MW virkjunarinnar á niðurdrátt grunnvatns, með mögulegum breytingum á eðli og efni grunnvatnsstraumsins til Mývatns og á vistkerfi þess. Þá þurfi að greina hugsanleg samlegðaráhrif með Kröfluvirkjun. Á grundvelli framangreinds þurfi að endurskoða matsskýrsluna með tilliti til áhrifa á grunn- og yfirborðsvatn og tengsl við vistkerfi Mývatns.
Þegar kemur að áhrifum á jarðhitakerfi og orkuforða telur Skipulagsstofnun að leggja þurfi mat á sjálfbærni vinnslu 90 MWₑ virkjunar í ljósi endurkvarðaðs reiknilíkans fyrir jarðhitakerfið í Námafjalli og með hliðsjón af nýrri skilgreiningu um sjálfbæra vinnslu og nýtingu jarðhita. Í úrskurði stofnunarinnar frá 2004 hafi verið talið að fyrirhuguð virkjun kæmi ekki til með að hafa veruleg og óafturkræf áhrif á jarðhitakerfið, en ekki hafi verið tekið afstaða til þess hvort að vinnslan yrði sjálfbær. Í sérfræðiskýrslu Íslenskra Orkurannsókna (ÍSOR) frá 2013 komi fram að líta megi á 45 MW vinnslu sem sjálfbæra, en að niðurstöður um sjálfbærni 90 MW vinnslu séu ekki afgerandi. Þar af leiðandi þurfi að fara fram endurskoðun með tilliti til áhrifa 90 MW virkjunar á jarðhitaauðlindina, þótt ljóst sé að slíkt mat verði alltaf háð ákveðinni óvissu.
Stofnunin tekur fram að í úrskurði hennar frá árinu 2004 sé ekki fjallað sérstaklega um hættu á jarðskjálftavirkni sökum niðurrennslis. Af framlögðum gögnum að dæma tengist hætta á skjálftavirkni fyrst og fremst djúplosun á affallsvatni, en ekki sé fjallað um hana í gögnum mats á umhverfisáhrifum. Í rýniskýrslu sé gerð grein fyrir skjálftavirkni og þar komi fram að aðstæður og þekking hafi breyst hvað varði jarðskjálftavirkni vegna niðurrennslis. Telji Skipulagsstofnun að því þurfi að endurskoða matsskýrslu með tilliti til hættu fyrir menn og samfélag af skjálftavirkni vegna niðurrennslis affallsvatns.
Um ásýnd, ferðamennsku, landslag og jarðmyndanir telur Skipulagsstofnun mikilvægt að hafa í huga að Bjarnarflagsvirkjun hafi ákveðna sérstöðu umfram aðrar jarðvarmavirkjanir, en hún sé staðsett á svæði þar sem sé rótgróinn ferðamannastaður og hafi verið vinsæll áningarstaður fyrir tíma virkjunarinnar og uppbyggingar aðstöðu við Jarðbaðshóla. Stofnunin telji að í því mati sem lagt hafi verið á fyrirsjánleg áhrif virkjunarinnar á ferðamennsku hafi ekki verið séð fyrir það veigamikla hlutverk sem svæðið gegni í dag með tilliti til ferðamennsku og útivistar. Ferðaþjónusta á svæðinu sé mikilvæg atvinnustarfsemi sem skapi í dag fjölda starfa. Í verndaráætlun fyrir Mývatn og Laxársvæðið komi fram að svæðið sé eitt af helstu ferðamannasvæðum á Íslandi. Stór hluti af upplifun fólks af Mývatnssvæðinu sé útsýni til vatnsins og fjallahringsins. Mannvirki geti haft truflandi áhrif á útsýni og haft í för með sér neikvæða upplifun af svæðinu. Því þurfi jafnframt að endurskoða matsskýrslu með tilliti til áhrifa á ásýnd, jarðmyndanir, landslag og ferðamennsku.
Í niðurstöðu stofnunarinnar um áhrif á gróður segir að í matsskýrslu komi fram að jarðhitagróðurinn í Jarðbaðshólum, vestan við svæði A, sé sérstæður með hátt verndargildi en með tilliti til áhrifa framkvæmdanna á gróður komi kostur A einna best út. Í mati á áhrifum virkjunarinnar á gróður hafi verið tekið mið af beinu raski við framkvæmdina en ekki gert ráð fyrir því að áhrif á gróður gæti náð út fyrir beint framkvæmdasvæði eða kæmi fram við rekstur virkjunarinnar. Frá því að umrætt mat hafi farið fram hafi reynsla af rekstri jarðvarmavirkjana og langtímaáhrifum þeirra á gróður aukist. Hafi komið í ljós nokkuð miklar gróðurskemmdir, þá aðallega mosaskemmdir, vegna efna svo sem brennisteinsvetnis í útblæstri frá borholum. Langtímarannsóknir hafi leitt í ljós gróðurskemmdir í allt að fjögurra km fjarlægð frá Nesjavallavirkjun og Hellisheiðarvirkjun. Þurfi því að endurskoða matsskýrslu með tilliti til áhrifa á gróður.
Í ákvörðuninni kemst Skipulagsstofnun jafnframt að þeirri niðurstöðu að ekki þurfi að endurskoða áhrif á menningarminjar og bein áhrif framkvæmdarinnar á fugla eða lífríki hverasvæða, enda hafi engar breytingar orðið á forsendum fyrri ákvörðunar. Þó þurfi að hafa í huga að mat á mögulegum afleiddum áhrifum sem breytingar á yfirborðs- og grunnvatni geti haft í för með sér á vistkerfi Mývatns geti falið í sér ákveðið mat á dýralífi.
Loks var í ákvörðun Skipulagsstofnunar tiltekið að kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála væri til 14. desember 2014 og barst kæra í máli þessu 12. þess mánaðar, svo sem áður segir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að Skipulagsstofnun hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki lagt til grundvallar þær forsendur sem tilgreindar séu í 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og hafi stofnunin í mörgum tilfellum byggt á allt öðrum forsendum. Þá hafi ekki verið sýnt fram á að orðið hafi verulegar breytingar á fyrrgreindum forsendum. Jafnframt hafi stofnunin virt að vettugi umsagnir helstu fagstofnana eins og Orkustofnunar og Umhverfisstofnunar, sem hafi talið að alls ekki hafi orðið verulegar breytingar á greindum forsendum. Loks hafi ekki verið tekið tillit til breyttra framkvæmdaáforma, sem felist í 45 MW í stað 90 MW virkjunar, er valda muni minni röskun á umhverfi svæðisins.
Með reglugerð nr. 715/2014, sem hafi tekið gildi 14. júlí 2014, hafi verið gerðar breytingar á reglugerð nr. 514/2010 um styrk brennisteinsvetnis í andrúmslofti, en með henni hafi verið dregið úr þörf á mótvægisaðgerðum. Ákvæði um að ekki megi fara yfir heilsuverndarmörk hafi verið breytt í að heimilt sé að fara yfir mörk þrisvar á ári. Þá hafi verið fellt brott ákvæði um að tilkynna skuli þegar brennisteinsvetni hafi mælst yfir ákveðin mörk samfellt í þrjár klukkustundir. Boraðar hafi verið þrjár holur eftir úrskurðinn 2004 og bendi gögn til þess að losun verði minni en talið hafi verið fyrir tíu árum. Við mat á umhverfisáhrifum Kröfluvirkjunar II hafi verið lagt mat á hugsanleg samlegðaráhrif Kröfluvirkjunar og Bjarnarflagsvirkjunar varðandi styrk brennisteinsvetnis í andrúmslofti og áhrif þess að hreinsa efnið úr útblæstri jarðvarmavirkjana. Fram komi í matsskýrslu Kröfluvirkjunar II að í ljósi niðurstaðna geri kærandi ráð fyrir að grípa til viðeigandi ráðstafana í tengslum við fyrirhugaða 90 MW Bjarnarflagsvirkjun. Hafi verið gerð ný dreifingarspá fyrir efnið frá 45 MW virkjun við Bjarnarflag og 60 MW virkjun í Kröflu. Kærandi hafi lagt fram gögn um áætlað magn brennisteinsvetnis frá 90 MW virkjun í Bjarnarflagi byggt á mælingum síðastliðinna tíu ára og lagt mat á dreifingu frá Bjarnarflagsvirkjun, auk samlegðaráhrifa með Kröfluvirkjun, núverandi vinnslu og mögulegri stækkun. Sé það mat Umhverfisstofnunar, sem fari lögum samkvæmt með eftirlit með þessum málaflokki, að umrædd gögn séu fullnægjandi og að nýtt mat muni ekki bæta þá þekkingu sem nú sé til staðar. Ný reglugerð um styrk brennisteinsvetnis í andrúmslofti feli í sér breytingar á forsendum með því að setja viðmið um leyfilegan styrk efnisins. Lagt hafi verið mat á samlegðaráhrif jarðvarmavirkjana á Norðausturlandi vegna útblásturs brennisteinsvetnis miðað við nefnda reglugerð. Niðurstöður sýni að mótvægisaðgerða sé þörf við Bjarnarflagsvirkjun til að uppfylla viðmið reglugerðarinnar. Umhverfisstofnun telji að sú forsendubreyting kalli ekki á endurskoðun matsskýrslu og vísi til útgáfu starfsleyfis varðandi útfærslu mótvægisaðgerða. Árið 2004 hafi verið þéttbýli í Reykjahlíð og áform uppi um uppbyggingu jarðbaða nálægt virkjanasvæði, sem nýtti affallsvatn frá virkjun í Bjarnarflagi. Rekstur Kísiliðjunnar hafi lagst af en svæðið sé enn skilgreint sem iðnaðarsvæði í Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023. Því sé ekki um verulegar breytingar á forsendum að ræða varðandi landnotkun og áhrif á loftgæði. Þá hafi Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra talið að ekki væri ástæða til að endurskoða matsskýrslu þar sem forsendur fyrir fengnum niðurstöðum hafi ekki breyst.
Umhverfisstofnun hafi í umsögn sinni ekki talið ástæðu til að endurskoða mat á umhverfisáhrifum vegna hljóðvistar þar sem kærandi hafi, að því er virðist, yfir að ráða aðferðum til að dempa hávaða frá borholum þannig að hljóðvist verði í samræmi við reglugerð nr. 724/2008. Reglugerðarviðmið um hávaða hafi ekki breyst og tekið hefði verið tillit til þess við mat á umhverfisáhrifum að ferðamönnum myndi líklega fjölga í Mývatnssveit. Bjarnarflagsvirkjun sé starfsleyfisskyld samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, þar með talið mengun vegna hávaða.
Mývatns- og Laxársvæðið hafi verið fyrsta svæðið sem skráð hafi verið samkvæmt Ramsarsamningnum hér á landi árið 1977 og staðfest 1978. Því sé ekki um að ræða forsendubrest varðandi gildi hans frá árinu 2004. Ný lög um verndun Mývatns og Laxár nr. 97/2004 hafi tekið gildi 1. október 2004 og fellt úr gildi lög nr. 36/1974. Breytingarnar feli ekki í sér verulega forsendubreytingu vegna mats á umhverfisáhrifum. Um sé að ræða breytingu á gildissviði laganna, þannig að ekki njóti lengur allur Skútustaðahreppur verndar laganna. Auk þess hafi í matsskýrslu verið tekið tillit til umræddrar lagabreytingar en hún hafi þá verið fyrirhuguð. Kærandi hafi um langt skeið staðið fyrir umfangsmiklum rannsóknum á grunnvatnsstraumum til Mývatns og fylgst reglulega með hitastigi og efnasamsetningu írennslis til að vakta hvort virkjun í Bjarnarflagi, sem nú sé í rekstri, og virkjun við Kröflu hafi áhrif á vatnasviði Mývatns. Umhverfisstofnun taki fram í umsögn sinni að haldbetri upplýsingar um áhrif á grunnvatn muni fyrst liggja fyrir þegar reynsla fáist af 45 MW virkjun.
Kærandi bendi á að niðurstaða Skipulagsstofnunar um niðurrennsli og skjálftavirkni gangi í berhögg við umsögn Orkustofnunar. Þar segi m.a: „Það er niðurstaða Orkustofnunar að förgun affallsvökva með grunnlosun niður fyrir 200 m og yfirborðslosun einvörðungu í neyð við stórfellda bilun og prófanir á djúplosun frá upphafi reksturs samræmist úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2003 og þarfnast ekki endurskoðunar enda ljóst að komist yrði að sömu niðurstöðu út frá þeim upplýsingum sem nú liggja fyrir.“ Þá komi fram í greindri umsögn að nýjar upplýsingar um skjálftaástand á svæðinu og reynsla af djúplosun annars staðar gefi ekki tilefni til að endurmeta umhverfisáhrif af prófunum á djúplosun. Enn fremur hafi Orkustofnun talið að komist yrði að sömu niðurstöðu og úrskurðarorð Skipulagsstofnunar kvæði á um, þ.e.a.s. mikilvægi skjálftamælinga. Loks komi fram í umsögninni að við hugsanlega leyfisveitingu muni Orkustofnun taka á þessum þætti málsins þannig að úrskurðarorðum verði fullnægt. Um prófanir á djúplosun verði að ræða en ekki skilyrði fyrir rekstri virkjunarinnar, enda verði grunnlosun beitt.
Kærandi tekur fram að hann hafi vaktað skjálftavirkni á Mývatnssvæðinu um árabil og hafi verið ákveðið að fjölga þar skjálftamælum. Þrjár stöðvar hafi verið staðsettar við Námafjallssvæðið. Ekki sé hægt að segja til um áhrif djúplosunar á skjálftavirkni áður en hún hefjist, en kærandi hafi nokkra reynslu af djúplosun í Kröflu. Í fyrrnefndri umsögn Orkustofnunar sé bent á að stofnunin hafi nú þróað verklagsreglur sem almennt muni gilda um djúplosun jarðhitavökva í jarðhitakerfi. Þá taki Orkustofnun í umsögn sinni undir að aðstæður í Bjarnarflagi séu frábrugðnar aðstæðum á Hellisheiði, en spennulosun hafi átt sér stað á svæðinu við Kröfluelda og ekki sé mikil spennusöfnun á svæðinu. Líkt og fram komi í umsögn Orkustofnunar sé ekki unnt að vísa til reynslu af niðurdælingu á Hellisheiði þar sem allt aðrar jarðfræðilegar forsendur liggi þar að baki. Aðstæður í Bjarnarflagi geti ekki talist til verulegra breytinga á forsendum í ljósi þess að fyrir liggi upplýsingar um árangur í Kröflu þar sem jarðfræðilegar aðstæður séu mun líkari aðstæðum í Bjarnarflagi. Fylgst sé vel með áhrifum djúplosunar í Kröflu á skjálftavirkni. Byggt á þeirri reynslu sé ekki að vænta verulegra breytinga á skjálftavirkni vegna djúplosunar í Bjarnarflagi.
Kæranda sé kunnugt um þau áhrif sem komið hafi fram við jarðvarmavirkjanir á Suðurlandi, einkum á mosagróður, og hafi látið vakta gróður á svæðum kringum Þeistareyki og Kröflu síðan árið 2012. Við Bjarnarflag sé mun minni gróður en á áðurnefndum svæðum og hafi sambærileg vöktun ekki hafist þar fyrr en á árinu 2014. Hins vegar hafi fundarstaðir sjaldgæfra plantna við Bjarnarflag verið vaktaðir reglulega síðan árið 2012. Með þeirri tilhögum muni verða unnt að greina hvort og þá hver áhrif virkjunar verði á gróður. Engar breytingar hafi orðið á viðmiðum sem notuð séu við mat á umhverfisáhrifum og ekki séu vísbendingar um verulegar breytingar á gróðurfari. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hvað varði áhrif á gróður gangi í berhögg við umsögn og álit fagstofnana, t.a.m. Umhverfisstofnunar.
Í umsögn Orkustofnunar komi fram að við veitingu virkjunar- og nýtingarleyfa ákvarði stofnunin skilyrði fyrir rekstri virkjunarinnar með tilliti til auðlindanýtingar. Endanlegt mat liggi fyrir hjá stofnuninni, sem hafi á að skipa sérfræðingum í þessum málefnum. Breyting á skilgreiningu um sjálfbæra vinnslu og nýtingu jarðhita hafi hér engin áhrif. Jafnframt hafi kærandi þegar látið endurmeta sjálfbærni vinnslu í samræmi við nýju skilgreininguna frá árinu 2013, en Skipulagsstofnun kalli eftir slíku mati í ákvörðun sinni. Stefna kæranda hafi verið að byggja upp jarðhitavirkjanir með varfærnum hætti og í samræmi við það yrði reynsla af rekstri 45 MW raforkuvers, sem metin sé sjálfbær vinnsla, höfð til hliðsjónar áður en tekin yrði ákvörðun um frekari nýtingu. Það heyri til undantekninga að hægt sé að leggja fram svo mikil gögn til að meta sjálfbærni vinnslu, sem raunin sé í tilfelli Bjarnarflagsvirkjunar, þar sem hún hafi verið svo lengi í rekstri.
Grunnurinn að breytingum varðandi útivist og ferðaþjónustu á svæðinu næst virkjuninni byggist m.a. á tilkomu Jarðbaðanna við Mývatn og nýtingu affallsvatns frá virkjun. Við hönnun hafi verið tekið tillit til aukinnar umferðar ferðamanna í nágrenni fyrirhugaðrar virkjunar. Í mati á umhverfisáhrifum hafi því verið spáð að fjöldi ferðamanna myndi aukast. Engar breytingar hafi orðið á lagaramma eða viðmiðum sem lögð hafi verið til grundvallar matinu frá árinu 2003. Með Evrópska landslagssáttmálanum hafi stjórnvöld lýst yfir vilja sínum til að stuðla að landslagsvernd, en með undirritun hans hafi ekki verið innleidd skilyrði eða skilmálar sem feli í sér breytingar eða forsendur umhverfismatsins. Enn á ný fari niðurstaða Skipulagsstofnunar í berhögg við álit og umsagnir fagstofnana og sé bent á umsögn Umhverfisstofnunar í því sambandi.
Hin kærða ákvörðun sé verulega íþyngjandi og feli í sér að kærandi þurfi að fara í mjög kostnaðarsama og umfangsmikla endurskoðun mats á umhverfisáhrifum þótt forsendur hafi ekki breyst verulega. Það sé skilyrði í stjórnsýslurétti að íþyngjandi ákvarðanir eigi sér skýra lagastoð og að gætt sé meðalhófs við töku þeirra. Hin kærða ákvörðun brjóti því í bága við lögmætisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé það ótvírætt brot á andmælarétti að kynna ekki fyrir kæranda slíka íþyngjandi ákvörðun áður en hún hafi verið endanlega tekin. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu hafi fyrst legið fyrir rúmu ári eftir að lögð hafi verið fram upphafleg beiðni um að tekin yrði ákvörðun um hvort þörf væri á slíkri endurskoðun. Í því felist verulegur annmarki á málsmeðferð og brot á 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða. Fljótlegra hefði verið að setja af stað nýtt matsferli. Sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að synja beiðni kæranda um að taka málið fyrir áður en tíu ár hafi verið liðin frá úrskurði um matsskýrslu eigi sér ekki lagastoð. Það sama eigi við um það skilyrði að leyfisveitandi verði að leggja fram beiðni um endurskoðun, einkum í ljósi þess að matsskýrslan falli undir gildissvið eldri laga, sem kveði á um að Skipulagsstofnun skuli þar eiga frumkvæði.
Alþjóðlegur umhverfisréttur hafi ekki tekið verulegum breytingum og sú varúðarregla sem vísað sé til í hinni kærðu ákvörðun sé frá árinu 1992 og hafi því verið í gildi við upphaflega matsskýrslu. Jafnframt sé það meginregla að ekki sé heimilt að beita varúðarreglunni í þessum tilgangi. Þá sé varúðarreglan skilgreind í lögum um náttúruvernd nr. 60/2013, sem ekki hafi tekið gildi.
Þetta sé fyrsta málið sem tekið sé til umfjöllunar þar sem óskað sé ákvörðunar um endurskoðun og óttist kærandi að hin kærða ákvörðun geti orðið fordæmi fyrir aðrar ákvarðanir um endurskoðun sambærilegra matsskýrslna.
Með beiðni um endurskoðun hafi fylgt rýniskýrsla verkfræðistofu þar sem, að beiðni kæranda, hafi verið lagt mat á þá umhverfisþætti sem að breyst hefðu frá árinu 2003 og á það hvort þær breytingar gæfu tilefni til endurskoðunar. Kærandi hafi vakið athygli á því að hugsanlega hefðu forsendur breyst hvað varði umfjöllun um jarðskjálfta vegna niðurdælingar affallsvökva, en slík umfjöllun hafi ekki verið ýtarleg í greindu mati. Í fyrrnefndri rýniskýrslu komi hins vegar fram að þó svo að þetta atriði geti talist tæknilega nægjanleg ástæða til að endurskoða umhverfisáhrif þess tiltekna þáttar þá séu líkur á neikvæðum umhverfisáhrifum litlar miðað við fyrirliggjandi gögn. Rýniskýrslan hafi verið unnin af óháðum úttektaraðila, sem ekki hafi komið að umræddu mati á umhverfisáhrifum árið 2003-2004. Í ljósi þessa hafi kærandi ákveðið að óska eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar áður en tíu ár hafi verið liðin frá úrskurði. Niðurstaða fagaðila hafi verið sú að ekki væri talin þörf á endurskoðun þessara þátta þar sem forsendur hefðu ekki breyst verulega. Í öðrum tilfellum sé hins vegar ljóst að engar forsendur séu fyrir endurskoðun.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin skírskotar til þess að málsmeðferð vegna beiðni leyfisveitanda um endurskoðun matsskýrslu hafi farið fram á grundvelli 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi verið höfð hliðsjón af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum málsmeðferðarreglum um matsskyldar framkvæmdir í IV. kafla laga nr. 106/2000, sbr. t.d. 2.-5. mgr. 10. gr. Þau efnisatriði sem tilgreind séu í 2. mgr. 12. gr. sömu laga feli ekki í sér tæmandi talningu á forsendum sem leitt geti til þess að tekin sé ákvörðun um endurskoðun, sbr. orðalag málsgreinarinnar, „svo sem“. Löggjafinn líti svo á að stofnunin geti byggt á öðrum atriðum en þeim sem komi fram með beinum hætti í nefndu ákvæði ef þau feli í sér að forsendur hafi breyst verulega. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar greinar sé ljóst að ákvörðunarvaldið um það hvort endurskoða skuli matsskýrslu sé hjá Skipulagsstofnun en ekki hjá umsagnaraðilum. Álits umsagnaraðila sé almennt aflað sem hluta af rannsókn máls og séu umsagnir þeirra stjórnvalda sem leitað hafi verið til ekki bindandi fyrir stofnunina að lögum. Þótt í nýjum gögnum kæranda komi fram að í fyrstu sé stefnt að 45 MW virkjun, þá geri hann ráð fyrir að síðan verði farið í síðari áföngum í 90 MW. Í matsskýrslu frá 2003 komi fram að fyrirhugað hafi verið að reisa 90 MW virkjun í tveimur til þremur áföngum. Sú tilhögun framkvæmda sem nú sé stefnt að feli ekki í sér breytt framkvæmdaáform með tilliti til mögulegrar heildarstærðar virkjunarinnar.
Frá því að mat á umhverfisáhrifum Bjarnarflagsvirkjunar hafi farið fram hafi komið fram áform um nýja 150 MW Kröfluvirkjun II sem geti, auk 60 MW Kröfluvirkjunar, haft samlegðaráhrif á loftgæði með Bjarnarflagsvirkjun. Mat á umhverfisáhrifum felist m.a. í því að gera grein fyrir sammögnuðum áhrifum, sbr. l-lið 3. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005. Til frekari skýringar sé vísað í úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 10. júní 2013 þar sem fram komi að viðmið 3. viðauka um sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum sé ekki bundið við aðrar mats- eða tilkynningarskyldar framkvæmdir heldur beri að vega saman umhverfisáhrif allra þekktra framkvæmda. Í nýrri dreifingarspá frá árinu 2013, sem gerð sé grein fyrir í rýniskýrslu, sé ekki tekið fullnægjandi tillit til þekktra framkvæmda á svæðinu. Þegar metin séu sammögnunaráhrif brennisteinsvetnis með tilliti til loftgæða verði að taka tillit til þekktra áforma á svæðinu þrátt fyrir að óvissa sé um hvort og hvenær full starfsemi hefjist. Fyrirhuguð framleiðsluaukning við Kröflu feli í sér breyttar forsendur frá því metin hafi verið umhverfisáhrif Bjarnarflagsvirkjunar. Frá því að matið hafi farið fram á árunum 2003-2004 hafi verið sett reglugerð nr. 514/2010, um styrk brennisteinsvetnis í andrúmslofti, sem feli í sér breyttar forsendur. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á reglugerðinni 2014 hafi ekki áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar um loftgæði. Í nýju aðalskipulagi Skútustaðahrepps séu skýr áform um að í Reykjahlíð verði gert ráð fyrir fjölgun íbúa og miðstöð ferðaþjónustu. Þá hafi orðið miklar breytingar í nágrenni fyrirhugaðrar virkjunar, þar sem rekstri Kísiliðjunnar hafi verið hætt og byggður upp fjölsóttur ferðamannastaður í Jarðböðunum.
Matsskýrslan frá 2003 geri ekki ráð fyrir þeim mikla fjölda ferðamanna sem raunin sé að heimsæki Jarðböðin. Í 12. gr. laga nr. 106/2000 segi að Skipulagsstofnun geti ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu ef forsendur hafi breyst verulega, svo sem vegna breytinga á landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Í hinni kærðu ákvörðun sé vísað til þeirra breytinga sem orðið hafi á landnotkun og áformum sveitarstjórnar um áframhaldandi uppbyggingu ferðaþjónustu. Á þeirri forsendu sé það niðurstaða stofnunarinnar að þörf sé á að endurtaka mat á áhrifum virkjunarinnar á hljóðvist.
Þegar matsskýrslan hafi verið unnin hafði verið lagt fram frumvarp á vorþingi sama ár til laga um verndun Mývatns og Laxár, sem hafi ekki hlotið afgreiðslu. Þegar matsskýrslan hafi verið samin hafi frumvarp til laga um verndun Mývatns og Laxár ekki verið lagt fram að nýju eða afgreitt sem lög. Sambærilegt ákvæði sem kveði með skýrum hætti á um mikilvægi grunnvatnsgæða og sé í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 97/2004, hafi ekki verið í eldri lögum nr. 36/1974. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er orðið hafi að fyrrnefndri 4. gr. komi fram að ákvæðið sé nýmæli. Verndaráætlun 2011-2016 fyrir Mývatn og Laxá hafi verið gerð á grundvelli 6. gr. laga nr. 97/2004, en sú grein sé einnig nýmæli. Megintilgangur slíkrar áætlunar samkvæmt núgildandi lögum sé að marka skýra stefnu á sviði náttúru- og umhverfisverndar á svæðinu með þátttöku allra hagsmunaaðila, koma í veg fyrir að náttúruvernd á svæðinu verði brotakennd og tryggja þannig samhengi í öllum verndar- og friðunaraðgerðum. Í 12. gr. laga nr. 106/2000 segi að Skipulagsstofnun geti ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu ef forsendur hafi breyst verulega, svo sem vegna breytinga á löggjöf um umhverfismál. Eins og að framan sé rakið hafi orðið breytingar á löggjöf um umhverfismál sem skipti máli varðandi mat á áhrifum virkjunar á grunnvatn. Þá skorti á skýringar og rökstuðning fyrir ályktun Umhverfisstofnunar um að ólíklegt sé að endurskoðun á mati á áhrifum framkvæmdarinnar á grunnvatn myndi leiða nýjar upplýsingar í ljós.
Lög nr. 106/2000 hafi að geyma form- og efnisreglur sem ætlað sé að tryggja að ákveðnar framkvæmdir fari í gegnum tiltekið upplýsinga- og rannsóknarferli, þannig að fyrir liggi nægjanlegar upplýsingar fyrir leyfisveitendur framkvæmda til að ákveða hvort leyfi verði veitt, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 4. mars 2009 í máli nr. 5081/2007. Því sé ekki hægt að útiloka fyrirfram að endurskoðun muni leiða nýjar upplýsingar í ljós sem mikilvægar séu fyrir ákvörðun um leyfisveitingar. Frá því að hin kærða ákvörðun hafi legið fyrir hafi einnig orðið vandræði með niðurdælingarholu kæranda á Þeistareykjum, þar sem vatn og gufa hafi gosið upp úr holunni. Þrátt fyrir að reynt hafi verið að kæla holuna með því að dæla köldu vatni í hana í hálfan mánuð hafi sú tilhögun ekki skilað árangri og hafi þurft að loka henni. Þó svo að tæknilegir örðuleikar séu ekki taldir upp í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 beri að líta á þá reynslu sem orðið hafi af niðurdælingu við jarðhitavirkjanir undanfarin ár sem breytingar frá þeim forsendum sem hafi legið til grundvallar mati frá 2003.
Þótt það kunni að vera rétt að aðstæður á Hellisheiði séu ólíkar aðstæðum við Bjarnarflag og Kröflu þá geti upplýsingar frá öðrum stöðum á landinu en Bjarnarflagi gefið vísbendingu um mögulega jarðskjálftavirkni vegna niðurrennslis affallsvatns. Samkvæmt frétt af vef kæranda frá 16. september 2013 telji hann að vegna nálægðar Bjarnarflagsvirkjunar við Mývatn og íbúabyggð sé mikilvægt að meta betur umhverfisáhrif vegna mögulegra smáskjálfta samfara djúplosun á jarðhitavökva, en sá þáttur hafi verið vanreifaður í fyrra mati. Í umsögn Orkustofnunar komi m.a. fram að í ljósi nýrra upplýsinga um skjálftaástand á svæðinu, sem og reynslu af djúplosun, sé ekki tilefni til að meta umhverfisáhrif af prófunum á slíkri losun. Þær upplýsingar sem vísað sé til virðist vera frá árinu 2007 eða eldri og því sé ekki um nýjar upplýsingar að ræða.
Ný þekking á umhverfismálum, svo sem áhrif virkjana á gróður, geti valdið því að forsendur teljist breyttar frá mati á umhverfisáhrifum án þess að það sé tiltekið í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Vöktunartilhögun, eins og kærandi lýsi, hafi sem slík ekki áhrif á ákvörðun um hvort endurskoða skuli mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, heldur byggi ákvörðun á því hvort forsendur matsins teljist verulega breyttar. Mati á umhverfisáhrifum sé ætlað að spá fyrir um áhrif framkvæmda áður en leyfi séu veitt, en vöktun eftir að til framkvæmda hafi komið sé eingöngu til að staðreyna hver áhrifin verði.
Samkvæmt d-lið 3. tl. 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005 skuli í frummatsskýrslu m.a. greina frá niðurstöðum mats á líklegum umhverfisáhrifum framkvæmdar og áhrifum starfsemi sem henni fylgi vegna nýtingar náttúruauðlinda. Þrátt fyrir að endanleg ákvörðun um skilyrði við leyfisveitingu liggi hjá Orkustofnun takmarki það ekki mat á umhverfisáhrifum, sem í tilfelli jarðvarmavirkjana felist m.a. í að meta áhrif á þá mikilvægu náttúruauðlind sem felist í orkuforða jarðhitakerfa. Ákvörðun Orkustofnunar um veitingu virkjunar- og nýtingarleyfis og ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu byggist á ólíkum lagagrundvelli og sama markmið liggi ekki að baki þeim.
Í umsögn Umhverfisstofnunar hafi ekki verið tekið tillit til þess að það hafi orðið mikil aukning á ferðamönnum til landsins frá því að mat á umhverfisáhrifum virkjunarinnar hafi farið fram. Ljóst sé að forsendur séu verulega breyttar varðandi mat á áhrifum virkjunarinnar á ásýnd, ferðamennsku, landslag og jarðmyndanir. Aukning á ferðamannastraumi til landsins, og þær áskoranir sem því fylgi varðandi landnýtingu og mögulega árekstra við aðra landnýtingu, sé langt umfram það sem gert hafi verið ráð fyrir á þeim tíma þegar matsskýrslan hafi verið gerð.
Sú niðurstaða að endurskoða þurfi að hluta matsskýrslu Bjarnarflagsvirkjunar sé í samræmi við b-lið 1. gr. laga nr. 106/2000 þar sem fram komi að markmið laganna sé að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Þá gangi niðurstaðan ekki lengra en nauðsyn beri til. Í fyrrgreindum lögum sé ekki að finna ákvæði sem mæli fyrir um að stofnuninni beri að kynna kæranda drög að ákvörðunum og gefa honum kost á að tjá sig um þau áður en ákvörðun sé endanlega tekin. Ekki verði séð að sá dráttur sem orðið hafi á afgreiðslu málsins hafi haft efnisleg áhrif á niðurstöðu í því og valdi hann því ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Því sé hafnað að stofnunin hafi synjað beiðni um að taka málið fyrir áður en tíu ár hafi verið liðin. Stofnunin hafi getað tekið málið til meðferðar þótt tíu ár hafi ekki verið liðin á grundvelli 12. gr. áðurnefndra laga þegar umbeðin gögn hefðu borist, sem m.a. hafi falið í sér staðfestingu á ósk leyfisveitanda um ákvörðun um endurskoðun. Hins vegar hafi stofnunin ekki getað tekið efnislega ákvörðun um endurskoðun fyrr en tíu ár hafi verið liðin.
Stofnunin hafi byggt málsmeðferð sína á 12. gr. laga nr. 106/2000, eins og henni hafi verið breytt með lögum nr. 74/2005, enda hafi það ákvæði verið við lýði þegar erindið hafi borist stofnuninni. Hafi það ekki þýðingu þótt í núgildandi ákvæði sé vikið að áliti stofnunarinnar en ekki úrskurði. Í hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið byggt á þeirri forsendu að verulegar breytingar hafi orðið á alþjóðlegum skuldbindingum. Það sérstaka svæði sem virkjunin liggi á og við geri það að verkum að sérstaka aðgæslu þurfi að hafa við undirbúning stórra framkvæmda. Við þær aðstæður þurfi að hafa í huga reglur umhverfisréttar um varúðarnálgun. Auk 15. meginreglu Ríó-yfirlýsingarinnar komi varúðarreglan fram í inngangsorðum samningsins um líffræðilega fjölbreytni og í aðfaraorðum EES-samningsins. Þá hafi reglan verið útfærð í 2. mgr. 2. gr. OSPAR-samningsins um verndun Norðaustur-Atlantshafsins. Reglan komi fyrst og fremst til skoðunar þegar óvissa sé til staðar eða þekkingarskortur um afleiðingar ákvarðana sem áhrif kunni að hafa á náttúruna. Í hinni kærðu ákvörðun felist ekki stefnumörkun sem eigi að gilda um önnur mál sem lúti að endurskoðun matsskýrslu. Stofnuninni beri að meta aðstæður og atvik í hverju máli fyrir sig. Þá sé hún ekki bundin af því sem komi fram í rýniskýrslu einkaaðila og beri skylda til að meta með sjálfstæðum hætti öll gögn og allar upplýsingar sem lagðar séu fram í máli.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 7. nóvember 2014 að endurskoða skuli þá þætti matsskýrslu um 90 MW Bjarnarflagsvirkjun frá desember 2003, er lúta að áhrifum virkjunarinnar á hljóðvist, loftgæði, gróður, landslag, ásýnd og ferðamennsku, grunn- og yfirborðsvatn, niðurrennsli og skjálftavirkni, sem og jarðhitakerfi og orkuforða.
Í 7. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eins og hún hljóðaði á þeim tíma er slíkt mat á áhrifum Bjarnarflagsvirkjunar fór fram og úrskurður Skipulagsstofnunar var kveðinn upp, sagði að hæfust framkvæmdir ekki innan tíu ára frá úrskurði stofnunarinnar skyldi hún ákvarða hvort mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar færi fram að nýju samkvæmt lögunum. Með breytingalögum nr. 74/2005 var áðurnefndum lögum breytt, m.a. hvað varðar nefnt ákvæði. Einnig var ákvæði II til bráðabirgða breytt og er nú kveðið á um það í 2. mgr. þess að í þeim tilvikum þegar matsferli framkvæmdar, sem undir lögin falli, hafi verið lokið samkvæmt eldri lögum, en ekki hafi verið veitt öll leyfi vegna hennar, skuli við leyfisveitingu fara samkvæmt þeim lögum. Ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu er ekki hluti af leyfisveitingu þótt hún geti verið hluti af undirbúningi hennar. Verður því við það að miða að lagaskil hafi orðið með þeim hætti að með málið hafi átt að fara samkvæmt lögum nr. 106/2000, svo sem þeim var breytt með lögum nr. 74/2005.
Nú er fjallað um endurskoðun matsskýrslu í 12. gr. laga nr. 106/2000. Kemur þar fram í 1. mgr. að ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skuli viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðun stofnunarinnar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu kæranda áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Samkvæmt 2. mgr. getur stofnunin ákveðið að slík endurskoðun fari fram „ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina“.
Í inngangi ákvörðunar sinnar rekur Skipulagsstofnun efni tilvitnaðrar 12. gr. og tekur fram að þetta sé í fyrsta sinn sem fram fari málsmeðferð á grundvelli þessarar lagagreinar. Tekur stofnunin jafnframt fram að af þeim sökum hafi málsmeðferð orðið tímafrekari en vænta megi framvegis, enda hafi umfjöllun um málið falið í sér ákvarðanir um útfærslu málsmeðferðar. Um málsmeðferð er enn fremur tekið fram að í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi stofnunin leitað nánar tilgreindra umsagna og að þær ásamt athugasemdum hafi verið sendar kæranda, sem brugðist hafi við þeim. Auk þess hafi Skipulagsstofnun óskað frekari gagna frá kæranda, sem borist hefðu haustið 2014, en hin kærða ákvörðun lá fyrir 7. nóvember s.á.
Við undirbúning og töku ákvörðunar hvílir á Skipulagsstofnun, líkt og á stjórnvöldum almennt, sú almenna skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga, sem og meginreglum stjórnsýsluréttar, þar sem ákvæðum laga sleppir. Af fyrrgreindri lýsingu stofnunarinnar, sem studd er gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni, má ráða að í meginatriðum hafi meðferð málsins tekið mið af nefndum lögum og reglum. Stofnunin leitaði umsagna í samræmi við rannsóknarregluna, veitti kæranda tækifæri til andmæla vegna þeirrar gagnaöflunar og gaf honum kost á að koma að frekari gögnum og skýringum. Enn fremur gerði stofnunin grein fyrir því að málsmeðferð sú sem fram hefði farið hefði að einhverju leyti verið á kostnað málshraða.
Lagagrundvöllur ákvörðunar Skipulagsstofnunar liggur fyrir í 12. gr. laga nr. 106/2000, sem áður er lýst, og var vísað til lagagreinarinnar í hinni kærðu ákvörðun. Með bréfi, dags. 30. október 2013, óskaði kærandi eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um þörf á endurskoðun matsskýrslu sinnar á grundvelli nefndrar lagagreinar og með bréfi, dags. 20. desember s.á., óskaði Skipulagsstofnun eftir því að kærandi hlutaðist til um að einn eða fleiri leyfisveitandi óskaði eftir slíkri ákvörðun stofnunarinnar í samræmi við lagaákvæðið. Jafnframt kom fram að þegar umbeðin gögn hefðu borist stofnuninni myndi hún hefja málsmeðferð á grundvelli lagagreinarinnar, en að ákvörðun myndi fyrst geta legið fyrir þegar tíu ár væru liðin frá úrskurði stofnunarinnar. Beiðni Skútustaðahrepps barst með bréfi, dags. 18. febrúar 2014, og niðurstaða í málinu lá fyrir 7. nóvember s.á. Að áliti úrskurðarnefndarinnar átti hin kærða ákvörðun sér því stoð í lögum og var Skipulagsstofnun rétt að hlutast til um að réttur aðili óskaði eftir að tekin yrði ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu kæranda. Verður og ekki séð að óhóflegar tafir hafi orðið á meðferð málsins. Mál sem þessi eru viðamikil og fylgir þeim jafnan töluvert magn gagna. Tekur það því sinn tíma að afla umsagna og veita andmælarétt. Þá hvíldi ekki sérstök skylda á Skipulagsstofnun að kynna kæranda fyrirhugað efni ákvörðunar sinnar, enda hafði hann komið að sínum sjónarmiðum og gögnum.
Hvað rannsókn málsins varðar hefur kærandi m.a. mótmælt því að skilyrði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið til staðar, enda hafi forsendur ekki breyst að neinu marki. Máli sínu til stuðnings bendir hann á að niðurstaða Skipulagsstofnunar um ákveðin atriði hafi gengið í berhögg við umsagnir tiltekinna umsagnaraðila, s.s. Umhverfisstofnunar og Orkustofnunar. Úrskurðarnefndin leggur áherslu á að Skipulagsstofnun er ekki bundin af umsögnum sem aflað er sem hluta af rannsókn máls heldur leggur stofnunin sjálfstætt mat á það hvort endurskoða skuli matsskýrslu kæranda, sbr. 12. gr. laganna. Í því felst að hún leggur jafnframt mat á efnislegt innhald og vægi þeirra umsagna sem leitað er eftir.
Í bréfi kæranda til Skipulagsstofnunar, dags. 18. febrúar 2014, voru dregin fram atriði sem lutu að breyttum áformum um framkvæmd frá því sem tilgreint var í matsskýrslu. Sagði þar m.a: „Megin breytingar á fyrirhugaðri framkvæmd snúa að áfangaskiptri uppbyggingu þar sem ekki verður ráðist í 2. áfanga fyrr en fyrir liggur reynsla af rekstri 1. áfanga. Landsvirkjun hefur ákveðið að byggja virkjun upp í tveimur aðskildum 45 MW áföngum. Miðað er við að uppbygging verði með varfærnum hætti þar sem nokkurra ára reynsla af rekstri fyrri áfanga virkjunar verði nýtt til að meta hugsanleg áhrif á umhverfið og jarðhitakerfið áður en ákvörðun um uppbyggingu seinni áfanga er tekin.“ Í matsskýrslu kæranda segir í kafla 1 um framkvæmdaáform að ráðgert sé að reisa 90 MW jarðvarmavirkjun, Bjarnarflagsvirkjun, og sé fyrirhugað að reisa hana í tveimur til þremur áföngum. Ákvörðun um hvern áfanga ráðist einkum af þörfum markaðarins. Af þessu orðalagi verður ekki annað ráðið en að áform kæranda séu enn þau að reisa 90 MW virkjun þó að í stað þess að uppbygging fari fram í tveimur til þremur áföngum eftir þörfum markaðarins verði hún í tveimur aðskildum áföngum, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa.
Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum laganna og eiga þau m.a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Jafnframt er það markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Að teknu tilliti til þess að til stóð að taka ákvörðun um endurskoðun á matsskýrslu 90 MW virkjunar og að framkvæmdaáform höfðu ekki breyst hvað það atriði varðaði verður að telja að Skipulagsstofnun hafi almennt séð verið rétt að leggja til grundvallar við meðferð málsins að um 90 MW virkjun yrði að ræða, enda hefði greindum tilgangi laga nr. 106/2000 vart verið náð öðrum kosti.
Í matsskýrslu vegna Bjarnarflagsvirkjunar og Bjarnarflagslínu 1 frá 2003 var tilgreint að þeir umhverfisþættir sem yrðu fyrir áhrifum vegna mannvirkjagerðar á framkvæmdatíma væru gróður, hljóðvist, fornleifar og samfélag. Umfjöllun um umhverfisáhrif á rekstrartíma tæki til jarðhita og orkuforða, dýralífs, vatnafars, lofts, hljóðvistar, ásýndar og samfélags, þ. á m. útivistar og ferðamála. Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 26. febrúar 2004 tók til áhrifa á jarðhitakerfi og orkuforða, grunn- og yfirborðsvatn, landslag og jarðmyndanir, gróður, fugla, smádýr og lífríki hvera, sem og menningarminjar. Úrskurðurinn tók einnig til áhrifa á menn og samfélag og þar undir var fjallað um sjónræn áhrif, útivist og ferðamennsku, um hljóðmengun, sem og um loftmengun. Þá var fjallað um hættur og náttúruvá í úrskurðinum.
Svo sem áður greinir laut ákvörðun Skipulagsstofnunar að því að endurskoða skyldi matsskýrslu kæranda að því er varðaði sjö nánar tilgreinda þætti, þ.e. áhrif Bjarnarflagsvirkjunar á loftgæði, jarðhitakerfi og orkuforða, grunn- og yfirborðsvatn, niðurrennsli og skjálftavirkni, gróður, hljóðvist, sem og á landslag, ásýnd og ferðamennsku. Verður nú fjallað um niðurstöðu stofnunarinnar varðandi hvern þessara þátta, m.a. að teknu tilliti til þeirra laga og reglna sem áður hefur verið fjallað um.
Áhrif á loftgæði
Í úrskurði sínum árið 2004 taldi Skipulagsstofnun að aukin losun koldíoxíðs (CO2), metans (CH4) og brennisteinsvetnis (H2S) væri ekki líkleg til að hafa veruleg áhrif á loftgæði á svæðinu en búast mætti við að brennisteinslykt myndi finnast á stærra svæði en áður.
Í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum Kröfluvirkjunar II, allt að 150 MW jarðhitavirkjun í Skútustaðahreppi, fjallar Skipulagsstofnun í niðurstöðu sinni um áhrif á loftgæði. Segir þar: „Fyrir liggur að styrkur brennisteinsvetnis fer yfir heilsuverndarmörk reglugerðar í þéttbýlinu í Reykjahlíð, verði ekki ráðist í hreinsun útblásturs úr fyrirhugaðri Bjarnarflagsvirkjun sem er sú virkjun sem yrði staðsett næst þéttbýlinu. Um er að ræða dæmi um sammögnuð eða samlegðaráhrif vegna útblásturs brennisteinsvetnis frá Kröfluvirkjun II og núverandi Kröfluvirkjun, ásamt útblæstri frá Bjarnarflagsvirkjun og Þeistareykjavirkjun.“ Einnig telji stofnunin „að setja verði það sem skilyrði, við leyfisveitingar að tryggt verði að fyrirhugaður hreinsibúnaður útblásturs frá Bjarnarflagsvirkjun verði til staðar“ og loks að ljóst sé „að Landsvirkjun þarf að tryggja að styrkur H2S í þéttbýlinu verði ávallt innan heilsuverndarmarka“.
Í ákvörðun sinni um endurskoðun þessa þáttar vísar stofnunin til aukinnar þekkingar á áhrifum brennisteinsvetnis, til reglugerðar nr. 514/2010 um styrk þess í andrúmslofti og til þess að vandkvæði hafi verið á að mæta kröfum reglugerðarinnar til jarðvarmavirkjana. Unnið sé að þróun tæknilegra lausna. Í rýniskýrslu sé ályktað að án mótvægisaðgerða muni kröfum reglugerðarinnar ekki verða fullnægt fyrir 45 MW virkjun í Bjarnarflagi og telji Skipulagsstofnun erfitt að fullyrða út frá gögnum málsins, og að fengnum frekari athugasemdum kæranda, að útblástur brennisteinsvetnis verði mun minni en áður hafi verið gert ráð fyrir. Landnotkun nærri framkvæmdasvæðinu hafi breyst, rekstri Kísiliðjunnar hafi verið hætt, byggð hafi verið upp fjölsótt aðstaða Jarðbaðanna og fjöldi ferðamanna á svæðinu margfaldast. Þetta séu breyttar forsendur frá fyrra mati 2003-2004.
Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt því sem áður hefur verið rakið var samlegð áhrifa Bjarnarflagsvirkjunar með Kröfluvirkjunum þegar könnuð í mati á umhverfisáhrifum Kröfluvirkjunar II. Þá hefur þjónusta Jarðbaðanna verið byggð upp samkvæmt deiliskipulagi, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 31. mars 2003, og því vart um breytta landnotkun að ræða hvað það varðar. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að kærandi hyggst byggja 90 MW virkjun, sem nú gilda um ákvæði reglugerðar sem ekki var til staðar við mat á umhverfisáhrifum. Af gögnum málsins verður ráðið að mótvægisaðgerðir þurfi við rekstur virkjunarinnar til að umhverfismörkum reglugerðarinnar verið fullnægt, en þær mótvægisaðgerðir voru ekki að fullu ljósar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Niðurstaða stofnunarinnar var að endurskoða þyrfti matsskýrslu virkjunarinnar varðandi áhrif brennisteinsvetnis í útblæstri á loftgæði. Í ljósi þeirrar skyldu leyfisveitanda að taka upplýsta ákvörðun um leyfisveitingu á grundvelli mats á umhverfisáhrifum verður að telja að mat Skipulagsstofnunar, þess efnis að um verulega breyttar forsendur væri að ræða frá úrskurði sínum 2004 hvað varðaði mat á áhrifum framkvæmdarinnar á loftgæði, hafi verið málefnalegt og til þess fallið að ná því markmiði að upplýsa leyfisveitendur um umhverfisáhrif framkvæmdar. Verður því fallist á niðurstöðu Skipulagsstofnunar hvað þennan þátt varðar. Það yrði svo Umhverfisstofnunar að setja skilyrði við veitingu starfsleyfis til að draga úr þeim umhverfisáhrifum, en eins og áður segir ríkti ákveðin óvissa um það hvernig best væri að því staðið.
Áhrif á jarðhitakerfi og orkuforða
Í því mati á umhverfisáhrifum sem fram fór vegna Bjarnarflagsvirkjunar var m.a. fjallað um áhrif virkjunarinnar á jarðhitakerfi og orkuforða og taldi Skipulagsstofnun í ljósi framlagðra gagna að fyrirhuguð 90 MW virkjun kæmi ekki til með að hafa veruleg og óafturkræf áhrif á jarðhitakerfið í Bjarnarflagi, en einnig að mikilvægt væri að vinnslan yrði ekki ágeng. Taldi stofnunin að fyrir lægi veruleg þekking á afkastagetu svæðisins en hins vegar ríkti nokkur óvissa um áhrif svo umfangsmikillar vinnslu á jarðhitakerfið vegna skorts á þekkingu og reynslu á langtímarekstri stórra jarðhitavirkjana. Væri því að erfitt að leggja mat á hver yrðu raunveruleg áhrif á nýtingu jarðhitakerfisins og um leið jarðhitans sem auðlindar.
Rýniskýrsla kæranda tók ekki til þessa atriðis og óskaði Skipulagsstofnun eftir nánari upplýsingum um þennan þátt. Í svari kæranda var greint frá því að frá úrskurði stofnunarinnar hafi hann borað þrjár nýjar holur og stundað rannsóknir sem enn hafi aukið þekkingu á jarðhitakerfinu í Námafjalli. Þá hafi ÍSOR unnið tvær skýrslur um endurgerð reiknilíkans af jarðhitakerfinu. Útdrættir skýrslnanna voru teknir upp í bréfið og var vísað til þess í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að endurskoða þurfi matsskýrslu Bjarnarflagsvirkjunar með tilliti til áhrifa á jarðhitaauðlindina. Var sú forsenda Skipulagsstofnunar fyrir þeirri niðurstöðu tilgreind að í sérfræðiskýrslu ÍSOR frá árinu 2013 kæmi fram að hermireikningar gæfu til kynna að niðurstöður um sjálfbærni 90 MW vinnslu væru ekki afgerandi. Vísaði stofnunin til úrskurðar síns um mikilvægi þess að vinnslan yrði ekki ágeng og til þess að horfa þyrfti til nýrrar skilgreiningar um sjálfbæra vinnslu og nýtingu jarðhita. Tók stofnunin jafnframt fram að ljóst væri að mat á áhrifum virkjunarinnar á jarðhitaauðlindina yrði alltaf háð ákveðinni óvissu.
Úrskurðarnefndin telur einsýnt af því sem rakið hefur verið að ákveðin óvissa hafi ríkt um áhrif Bjarnarflagsvirkjunar á jarðhitakerfi og orkuforða þegar mat á umhverfisáhrifum hennar fór fram. Einnig að óvissa hafi enn verið til staðar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Stendur þá eftir hvort að fyrir hendi voru verulega breyttar forsendur í skilningi 12. gr. laga nr. 106/2000 sem réttlættu það mat Skipulagsstofnunar að endurskoða þyrfti matsskýrslu með tilliti til þessara áhrifa. Það að óvissa sé enn til staðar leiðir eitt og sér ekki til þeirrar niðurstöðu að áliti úrskurðarnefndarinnar. Þá er vandséð að breytt skilgreining um sjálfbæra vinnslu og nýtingu jarðhita hafi falið í sér verulega breyttar forsendur frá því sem áður var. Í því sambandi er rétt að benda á að í álitsgerð faghóps um sjálfbæra nýtingu jarðhita, sem vísað er til í hinni kærðu ákvörðun um breytta skilgreiningu, er tekið fram að sérfræðingahópur á vegum Orkustofnunar hafi árið 2001 lagt til skilgreiningu á hugtakinu sjálfbær vinnsla jarðhita á einu jarðhitasvæði. Jafnframt að faghópurinn hafi ákveðið að styðjast við þá skilgreiningu, með þeirri breytingu þó að lagt sé til að í stað þess að miða við 100-300 ár, eins og sérfræðingahópurinn hafi lagt til árið 2001, þá sé miðað við að lágmarki 100 ár vegna þeirrar miklu óvissu sem á allan hátt fylgi langtímaspám. Að teknu tilliti til framangreinds var tilefni til nánari athugunar af hálfu Skipulagsstofnunar um þetta atriði, t.a.m. með því að leita umsagnar Orkustofnunar um þær upplýsingar sem kærandi lagði fram, en Orkustofnun, rétt eins og ÍSOR, býr yfir viðamikilli sérfræðiþekkingu um sjálfbæra vinnslu og nýtingu jarðhita. Verður að telja að án frekari rannsóknar hafi ekki verið fyrir hendi lagaskilyrði fyrir þeirri ákvörðun Skipulagsstofnunar að endurskoða þurfi matsskýrslu Bjarnarflagsvirkjunar með tilliti til áhrifa á jarðhitaauðlindina.
Áhrif á grunn- og yfirborðsvatn
Í matsskýrslu kæranda frá 2003 er tekið fram að til að losna við skiljuvatn frá Bjarnarflagsvirkjun hafi verið litið til þriggja kosta, yfirborðs-, grunn- og djúplosunar. Er fjallað um þá kosti og komist að þeirri niðurstöðu að þar sem reynsla af yfirborðslosun sé góð og ekkert bendi til að hún hafi óæskileg áhrif á umhverfið sé gert ráð fyrir að nota hana áfram. Ef aðstæður skapist sem krefjist niðurdælingar yrði fyrsti kostur að notast við grunnlosun, en djúplosun væri talin sísti kosturinn vegna mikils kostnaðar og óvissu um árangur.
Í úrskurði Skipulagsstofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að ekki yrðu veruleg og óafturkræf áhrif á grunnvatn við losun affallsvatns á yfirborði. Eigi að síður taldi stofnunin mikilvægt að gera ráð fyrir djúplosun og hefja undirbúning hennar um leið og rekstur virkjunarinnar, en einnig kæmi til greina að losa affallsvatn með grunnlosun yrði þess talin þörf.
Í rýniskýrslu kæranda er greint frá því að samkvæmt samþykktu deiliskipulagi virkjunarinnar frá 2011 séu gerðar kröfur um að farga affallsvatni með grunnlosun og/eða djúplosun, en á yfirborði aðeins í neyðartilfellum. Reikni kærandi með grunnlosun til að byrja með og á síðari stigum verði farið í djúplosun affallsvatnsins niður í jarðhitakerfið ef með þurfi.
Við mat á umhverfisáhrifum Bjarnarflagsvirkjunar var þannig fyrst og fremst gert ráð fyrir losun affallsvatns á yfirborði frá virkjuninni, en ekki niðurdælingu nema þær aðstæður kæmu upp. Umfjöllun um niðurdælingu í matinu og möguleg áhrif hennar var því takmörkuð. Umsagnaraðilar, sem og kærandi sjálfur, lögðu á það áherslu við Skipulagsstofnun að vatnsrennsli til Mývatns myndi ekki raskast. Umsagnaraðilum bar þó ekki saman um hvort mat þyrfti að fara fram að nýju eða ekki. Veðurstofa Íslands benti á frekari rannsóknir sem fram gætu farið, Rannsóknarstöðin við Mývatn taldi að endurskoða bæri matsskýrsluna en Umhverfisstofnun taldi ólíklegt að slík endurskoðun myndi leiða til nýrra upplýsinga um vatnsrennsli til Mývatns og áhrif 45 MW virkjunar á vatnið, en taldi vera óvissu um áhrif 90 MW virkjunar. Benti kærandi á að ýmsum spurningum yrði ekki svarað af árangri niðurdælingar fyrr en reynsla væri fengin af 45 MW virkjun og væri það einnig skilningur Umhverfisstofnunar.
Mývatn og Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu hafa verið vernduð með lögum frá árinu 1974. Ný lög sama efnis, nr. 97/2004, voru samþykkt af Alþingi í maí 2004 og tóku þau gildi 1. október s.á., en mati á umhverfisáhrifum var lokið með úrskurði Skipulagsstofnunar í febrúar það ár. Í nýrri lögunum var lögfest nýmæli í 4. gr. þeirra sem kveður á um verndun vatnasviðs Mývatns og Laxár, en Bjarnarflag er þar innan. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 97/2004 er tekið fram um nýmæli þetta að vatnasvið Mývatns og Laxár sé geysistórt og ljóst að rask innan þess geti haft bein áhrif á lífríki vatnsins og árinnar. Þá er áréttað í athugasemdum með nefndu ákvæði að það eigi að koma í veg fyrir að spjöll verði unnin innan vatnasviðs Mývatns og Laxár og sé þar sérstaklega litið til rennslis grunnvatns, en grunnvatnsrennsli sé afar þýðingarmikill þáttur í vatnabúskap Mývatns.
Af hálfu kæranda hefur verið bent á að við gerð matsskýrslu hafi verið litið til nýrri laga, sem fyrirhuguð höfðu verið um nokkuð skeið. Það verður þó ekki hjá því litið að lögin tóku fyrst gildi eftir að mat á umhverfisáhrifum hafði farið fram auk þess sem ljóst er að tilhögun framkvæmdarinnar var nokkuð breytt við töku hinnar kærðu ákvörðunar frá því sem áður var. Er sú tilhögun bundin í skipulag. Má leiða að því líkur að neikvæð umhverfisáhrif minnki frekar en hitt við þá breytingu, en forsendur eru engu að síður breyttar. Er enda tiltekið sérstaklega í athugasemdum með ákvæði því sem varð að 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að eitt dæmi um verulega breyttar forsendur sé að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar. Að framangreindu virtu voru skilyrði nefnds lagaákvæðis uppfyllt og kröfu kæranda um ógildingu vegna þessa þáttar því hafnað.
Niðurrennsli og skjálftavirkni
Svo sem áður er greint frá eru nú gerðar þær kröfur samkvæmt skipulagi að affallsvatni verði fargað með grunnlosun og/eða djúplosun, en í undantekningartilvikum á yfirborði. Í mati á umhverfisáhrifum var hins vegar gert ráð fyrir yfirborðslosun affallsvatns að meginstefnu til samhliða rannsóknum á áhrifum djúplosunar. Í matsskýrslu er greint frá því að djúplosun krefjist ítarlegra rannsókna til að forðast dýrkeypt mistök, en ekki er vikið að möguleika á skjálftavirkni. Var ekki heldur fjallað um þann möguleika í úrskurði Skipulagsstofnunar eða sett skilyrði fyrir framkvæmdinni hvað það varðaði.
Leyfisveitendur taka ákvörðun um leyfisveitingu á grundvelli mats á umhverfisáhrifum sem þjónar þeim tilgangi að upplýst sé hver áhrif leyfðrar framkvæmdar séu, sbr. markmið 1. gr. laga nr. 106/2000, sem áður eru rakin. Orkustofnun er leyfisveitandi jarðvarmavirkjana á landsvísu og hefur stofnunin þróað verklagsreglur sem gilda um djúplosun jarðhitavökva í jarðhitakerfi. Einnig koma til framkvæmdaleyfi sveitarfélaga. Þar sem áhrif skjálftavirkni eru að mestu staðbundin þurfa sveitarstjórnir því að gera sér grein fyrir þeim áhrifum. Markmið laganna er einnig að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar og getur Skipulagsstofnun í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum sett fyrir henni frekari skilyrði eða mælt fyrir um aðrar og frekari mótvægisaðgerðir en fram koma í matsskýrslu, sbr. 2. mgr. 11. gr. nefndra laga.
Almennt séð getur skortur á grunnþekkingu ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að mat á umhverfisáhrifum fari ekki fram, enda væri það í andstöðu við grunnhugsunina að baki varúðarreglunni. Að sama skapi verður að telja að aukin þekking, rétt eins og tækniþróun, geti talist breytt forsenda. Á liðnum árum hefur þekking aukist mjög um tengsl niðurdælinga jarðvarmavirkjana og jarðskjálftavirkni. Þá liggur fyrir að tilhögun framkvæmdar er í nokkru breytt í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í skipulagi. Að teknu tilliti til framangreinds og atvika þessa máls verður að telja forsendur breyttar í svo verulegum mæli að Skipulagsstofnun hafi verið rétt að mæla fyrir um endurskoðun matsskýrslu kæranda með tilliti til hættu fyrir menn og samfélag af skjálftavirkni vegna niðurrennslis affallsvatns, enda yrði tilgangi laga nr. 106/2000 vart náð ella. Verður kröfu kæranda um ógildingu vegna þessa þáttar því hafnað.
Áhrif á gróður
Af gögnum málsins er ljóst að mat á umhverfisáhrifum Bjarnarflagsvirkjunar tók eingöngu til áhrifa á gróður á framkvæmdatíma við virkjunina, en ekki á rekstrartíma hennar. Var enda ekki talið að um slík áhrif yrði að ræða. Síðan matið fór fram hafa hins vegar komið fram gróðurskemmdir í kringum aðrar jarðvarmavirkjanir á landinu af völdum efna í útblæstri. Var því byggt á ónógri vísindalegri þekkingu við matið. Svo sem áður er vikið að er úrskurðarnefndin þeirrar skoðunar að þekkingaraukning geti talist verulega breytt forsenda skv. 12. gr. laga nr. 106/2000. Miðað við atvik málsins var Skipulagsstofnun þegar af þeirri ástæðu rétt að mæla fyrir um endurskoðun matsins að þessu leyti og verður ógildingarkröfu kæranda hafnað hvað þennan þátt varðar.
Áhrif á hljóðvist
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að ekki hafi orðið breytingar á reglugerðarviðmiðum um hávaða. Hins vegar telji Skipulagsstofnun að líta verði á þá miklu fjölgun ferðamanna sem heimsæki Mývatnssveit og nærsvæði virkjunarinnar, svo sem Jarðböðin og Námaskarð, og áforma um áframhaldandi uppbyggingu ferðaþjónustu í sveitarfélaginu sem breyttar forsendur. Þurfi því að endurskoða matsskýrslu kæranda varðandi áhrif á hljóðvist.
Stofnunin tiltekur að Jarðböðin hafi byrjað starfsemi í júní 2004 og að áhrif á viðskiptavini og starfsfólk þeirra hafi ekki verið viðfangsefni þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Hafi tilkoma baðanna haft í för með sér mikla aukningu ferðamanna á svæði sem ekki hafi verið fjölsótt áður. Í þessu sambandi er rétt að benda á það sem áður hefur fram komið, þ.e. að þjónusta Jarðbaðanna var byggð upp samkvæmt deiliskipulagi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 31. mars 2003. Lágu þau áform fyrir þegar mat á umhverfisáhrifum fór fram þó að fjöldi ferðamanna sé vissulega meiri en gert var ráð fyrir á þeim árum. Landnotkun hefur því ekki breyst, viðmið um hávaða eru þau sömu og ekki er fyrirséð að meiri hávaði muni berast frá framkvæmdum eða rekstri virkjunarinnar þó að fleiri verði e.t.v. fyrir áhrifum hans. Var því ekki grundvöllur fyrir þeirri ályktun Skipulagsstofnunar að um breyttar forsendur væri að ræða að þessu leyti. Þá leiðir ekki sérhver breyting á forsendu til þess að mat verði að endurtaka heldur þarf slík breyting að teljast veruleg. Að þessu virtu verður fallist á ógildingarkröfu kæranda vegna þessa þáttar.
Ásýnd, ferðamennska, landslag og jarðmyndanir
Í niðurstöðu úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 2004 er m.a. fjallað um landslag og jarðmyndanir í einum kafla og í öðrum um sjónræn áhrif, útivist og ferðamennsku. Byggist umfjöllunin á matsskýrslu kæranda. Í hinni kærðu ákvörðun er fjallað sameiginlega um ásýnd, ferðamennsku, landslag og jarðmyndanir og komist að þeirri niðurstöðu að endurskoða þurfi matsskýrslu Bjarnarflagsvirkjunar með tilliti til áhrifa á þessi atriði. Skipulagsstofnun leggur þar áherslu á þá fjölgun ferðamanna sem hefur átt sér stað, upplifun þeirra af svæðinu, þ. á m. ásýnd þess og landslagi, einkum jarðmyndunum. Er niðurstaða stofnunarinnar þannig byggð á samspili þessara þátta og mælt fyrir um endurskoðun matsskýrslu hvað þá alla varðar.
Í niðurstöðu úrskurðar Skipulagsstofnunar var tekið fram að framkvæmdasvæðið bæri þegar ýmis merki rasks og mannvirkja, s.s. vegna mannvirkja Kísiliðjunnar og núverandi Bjarnarflagsvirkjunar, og því væri ásýnd þess ekki ósnortin. Engu að síður taldi Skipulagsstofnun að ekki yrði komist hjá því að töluverðar ásýndarbreytingar yrðu á svæðinu til viðbótar þeim sem orðnar væru og myndu þær hafa áhrif á upplifun ferðafólks sem leið ætti um svæðið. Af orðalagi þessu er ljóst að tilvist Kísiliðjunnar hafði ekki úrslitaáhrif um mat stofnunarinnar varðandi ásýnd svæðisins og að tillit var tekið til ferðamennsku þar.
Þess sér ekki stað í gögnum málsins að framkvæmdin Bjarnarflagsvirkjun hafi breyst þannig að hún hafi önnur áhrif á ásýnd, landslag eða jarðmyndanir á svæðinu frá því að mat á umhverfisáhrifum fór fram. Aðstæður eru sambærilegar að öðru leyti en því að rekstri Kísiliðjunnar hefur verið hætt og ferðamönnum hefur fjölgað. Þannig var ekki til að dreifa verulega breyttum forsendum hvað varðaði ásýnd, landslag og jarðmyndanir og því ekki stoð fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að endurskoða skyldi mat á áhrifum á þá þætti. Ber því að fallast á með kæranda að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin ógildingarannmarka vegna þessara þátta.
Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að óumdeilt er að fjölgun ferðamanna hefur verið miklum mun meiri en fyrirséð var. Að áliti úrskurðarnefndarinnar getur breyting á slíkum ytri aðstæðum talist verulega breytt forsenda í skilningi 12. gr. laga nr. 106/2000. Er þar enda ekki talið með tæmandi hætti hvaða forsendur geti komið til álita sem verulega breyttar. Verður að álykta að um slíka forsendu sé að ræða hér að teknu tilliti til margnefndra markmiða 1. gr. laganna. Með tilliti til þessa verður hafnað ógildingarkröfu kæranda vegna þess þáttar er lýtur að ferðamennsku.
——-
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin ógildingarannmörkum hvað varðar nokkra þætti hennar. Þykir það þó ekki eiga að leiða til ógildingar hennar í heild sinni heldur verður hún, að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, eingöngu felld úr gildi að þeim hluta er annmarkarnir taka til. Er því felld úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að endurskoða þurfi matsskýrslu Bjarnarflagsvirkjunar að því er varðar áhrif á jarðhitakerfi og orkuforða, hljóðvist, ásýnd, landslag og jarðmyndanir. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 7. nóvember 2014 um að endurskoða skuli matsskýrslu fyrir Bjarnarflagsvirkjun, 90 MW jarðvarmavirkjun í Skútustaðahreppi, að því er varðar áhrif á jarðhitakerfi og orkuforða, hljóðvist, ásýnd, landslag og jarðmyndanir.
Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu sömu ákvörðunar varðandi loftgæði, grunn- og yfirborðsvatn, niðurrennsli og skjálftavirkni, gróður og ferðamennsku.
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir Ásgeir Magnússon
______________________________ _____________________________
Þorsteinn Sæmundsson Þorsteinn Þorsteinsson
