Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

42/2016 Hafraþing

Árið 2016, fimmtudaginn 19. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2016, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. apríl 2016 um að synja kröfu kærenda um að beita þvingunarúrræðum vegna framkvæmda að Hafraþingi 4, 6 og 8.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. apríl 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Hálsaþingi 5, og eigendur, Hálsaþingi 9, Kópavogi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. apríl 2016 að stöðva ekki framkvæmdir að Hafraþingi 4, 6 og 8.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá krefjast kærendur þess að framkvæmdir að Hafraþingi 4, 6 og 8 verði stöðvaðar, eða byggingarfulltrúa gert að stöðva þær, þar til framkvæmdaraðili hafi komið þeim í það horf sem samrýmist byggingarleyfum og gildandi deiliskipulagi, þ. á m. með því að fjarlægja grjóthleðslu á lóðamörkum umræddra lóða og lóða kærenda. Loks er gerð krafa um að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða og verður að skilja það svo að sú krafa taki til þess tíma sem málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Málavextir: Byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar samþykkti byggingaráform vegna parhúsa að Hafraþingi 2-4 og 6-8 á fundi sínum 27. nóvember 2014. Byggingarleyfi vegna nefndra parhúsa voru gefin út 29. maí 2015 og hófust framkvæmdir í kjölfarið. Um haustið s.á. höfðu kærendur að Hálsaþingi 5 samband við Kópavogsbæ vegna grjóthleðslu sem búið væri að reisa á mörkum lóðar þeirra. Í bréfi þeirra, dags. 6. október 2015, drógu þeir í efa að frágangur á lóð Hafraþings 4 væri í samræmi við skipulagsskilmála um fláa við lóðamörk. Auk þess væri um að ræða sjónmengun og hættu þar sem hæð vegghleðslunar væri um 4 m. Töldu þeir að framkvæmdir þyrfti að stöðva. Í framhaldinu fóru fram viðræður milli aðila og 20. s.m. fór byggingarfulltrúi á vettvang þar sem hann átti viðræður við lóðahafa og gerði í kjölfarið ákveðnar kröfur til frágangs lóðanna.

Kærendur að Hálsaþingi 5 höfðu samband við bæjaryfirvöld að nýju í febrúar 2016 og kváðust hafa orðið varir við að framkvæmdir væru að fara af stað aftur, en veggurinn stæði enn óhreyfður. Erindið var ítrekað í mars s.á og var fundað með aðilum á vormánuðum. Með bréfi, dags. 18. apríl s.á., fóru kærendur máls þessa fram á það að byggingarfulltrúi stöðvaði framkvæmdir að Hafraþingi 4, 6 og 8 og hlutaðist til um að framkvæmdir yrðu í samræmi við fyrirliggjandi byggingarleyfi. Var vísað í þessu samhengi til 1. og 2. mgr. 55. gr., sem og 56. gr., laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í svarbréfi byggingarfulltrúa, dags. 25. s.m., var kröfum kærenda hafnað og tekið fram að framkvæmdaraðili hefði fallist á að gera lagfæringar á umræddum lóðum. Fælust þær í því að grjóthleðsla á lóðamörkum yrði lækkuð og teldi byggingarfulltrúi ekki vera forsendur fyrir því að stöðva framkvæmdir þar sem fallist hefði verið á framangreindar úrbætur. Hefur framangreind ákvörðun verið kærð, eins og áður segir.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að ljóst hafi verið þegar framkvæmdir hófust að framkvæmdaraðili hefði ekki hug á að byggja í samræmi við samþykkta uppdrætti. Við lóðamörk Hafraþings 4, 6 og 8 skuli taka niður hæðarmun, líkt og teikningar sýni og skipulagsskilmálar kveði á um. Í stað þess að taka niður hæðarmun hafi framkvæmdaraðilar reist um 380 cm háa grjóthleðslu á lóðamörkum. Ekki sé heimilt að breyta hæð lóðar á lóðamörkum án samþykkis leyfisveitenda og samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóða, sbr. e-lið 1. mgr. í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.  Þá sé ekki heimilt að breyta hæð lóðar innan hennar þannig að valdi skaða á lóðum nágranna eða skerði aðra hagsmuni þeirra. Jafnframt sé vísað til f-liðar sömu greinar um hámark hæðar skjólveggja og girðinga á lóð sem og til gr. 7.2.3. í reglugerðinni um girðingar á lóðum.

Í kjölfar samskipta aðila hafi byggingarfulltrúi tekið hina kærðu ákvörðun, en hún sé afar óskýr um hvaða lagfæringar framkvæmdaraðila beri að gera og um eftirfylgni með því að staðið verði við þær. Það sé hlutverk útgefanda byggingarleyfis að hafa eftirlit með því að hönnun mannvirkis sé í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og að byggt sé í samræmi við samþykkt hönnunargögn, lög og reglugerðir. Jafnframt beri þeim skylda til að bregðast við brotum á útgefnum byggingarleyfum, sbr. m.a. 55. og 56. gr. laganna. Umþrættar framkvæmdir séu ljóslega í andstöðu við útgefin byggingarleyfi og gildandi reglur. Því verði ekki borið við að „lækka eigi“ grjóthleðslurnar. Upplýsingar um þá lækkun hafi ekki fengist frá sveitarfélaginu og sé engin heimild fyrir grjóthleðslum á mörkum lóðanna, sama hversu háar þær séu. Undantekningarregla reglugerðar nr. 112/2012 er varði skjólveggi og girðingar nái eðli máls samkvæmt ekki til grjóthleðslna, sem hvorki geti talist girðingar né skjólveggur, auk þess sem þær reglur nái eingöngu til girðinga og skjólveggja sem séu mun lægri en hleðslur þær sem hér um ræði. Hleðslurnar skerði útsýni og hafi valdið tjóni á grasi á lóðum kærenda þar sem aur hafi lekið úr þeim inn í garða þeirra.

Krafist sé stöðvunar framkvæmda þar sem hætta sé á að grjóthleðslurnar „lokist inni“ milli húsa þannig að ekki verði hægt að komast að grjótinu með vinnuvélum til að fjarlægja það. Verði því að leggja bann við framkvæmdum þar til hleðslurnar hafi verið fjarlægðar. Þá sé þess krafist að í samræmi við 1. og 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga verði framkvæmdirnar stöðvaðar til bráðabirgða og síðan í endanlegum úrskurði, eftir atvikum með fulltingi byggingarfulltrúa, og að framkvæmdirnar verði í samræmi við fyrirliggjandi byggingarleyfi áður en frekari framkvæmdir verði heimilaðar. Telji kærendur eftir atvikum rétt að framkvæmdaraðila verði gert að hlutast til um breytingar á framkvæmdunum að viðlögðum dagsektum sem úrskurðarnefndin ákveði.

Loks sé málsmeðferð og ákvörðun byggingarfulltrúa í andstöðu við mannvirkjalög, sem og lögfestar og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttarins, sbr. m.a. 10., 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggingarfulltrúi hafi án sýnilegrar rannsóknar tekið ákvörðun um að heimila áframhaldandi framkvæmdir án þess að rökstyðja hvort þær samrýmist gildandi byggingarleyfum og skipulagi og án þess að útskýra hvað í ákvörðun hans fólst, þrátt fyrir áskoranir kærenda um skýringar þar um.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að lóðir kærenda og framkvæmdaraðila séu staðsettar við húsagötur sem liggi samsíða í halla, sem geri það að verkum að hæðarmunur sé á lóðunum. Á svæðinu gildi deiliskipulagið Vatnsendi – Þing og sé í því að finna skilmála um frágang lóða. Stuttu eftir að framkvæmdir hófust hafi kærendur gert athugasemdir við útfærslu lóðarfrágangs, en lóðarhafi Hafraþings 4, 6 og 8 hafi valið að setja upp grjóthleðslu við lóðarmörk. Í kjölfar athugasemda kærenda í október 2015 hafi byggingarfulltrúi farið á vettvang til að leggja mat á grjóthleðsluna. Hann hafi fallist á með kærendum að hleðslan væri í hærra lagi og gert þá kröfu að hún yrði lækkuð.

Fundur hafi verið haldinn með kærendum á vormánuðum 2016 og þeim verið greint frá því að kappkostað yrði að leysa málið með farsælum hætti og byggingarfulltrúi myndi ekki gefa út úttektir á meðan málið væri óleyst. Í framhaldinu hafi byggingarfulltrúi og sviðsstjóri umhverfissviðs farið á vettvang að nýju og hafi þeir metið það svo að ef grjóthleðslan yrði lækkuð myndi hún samræmast útgefnum leyfum og skipulagi svæðisins. Lóðarhafi hafi fallist á þetta og því hafi kröfu kærenda verið hafnað.
   
Umrædd grjóthleðsla standi öll innan lóða Hafraþings 4, 6 og 8 og með því að lækka hana muni hún samrýmast skilyrðum deiliskipulags. Það hafi verið mat byggingarfulltrúa að hleðslan væri ekki hættuleg. Hvað varði val á jarðvegi við lóðafrágang þá hafi Kópavogsbær ekki sett skilyrði þar um. Algengt sé að grjót sé notað þegar gengið sé frá lóðum við svipaðar aðstæður og hér um ræði og sé að finna mörg slík fordæmi í sveitarfélaginu. Ekki hafi verið þörf á að ræða við aðliggjandi lóðarhafa, enda muni grjóthleðslan samræmast skipulagi svæðisins þegar kröfum byggingarfulltrúa um úrbætur hafi verið fullnægt. Reglur byggingarreglugerðar hvað varði hæð á skjólveggjum og girðingum eigi ekki við, enda um lóðarfrágang að ræða. Þá sé ekki verið að breyta hæð lóðarinnar, en vakin sé athygli á því að hæð lóðar kærenda sé lægri en gert sé ráð fyrir á hæðarblaði og hafi það óhjákvæmilega áhrif á hæð grjóthleðslunnar séð frá lóðum kærenda.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki beri byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð og sé að finna nánari útlistun á eftirlitshlutverki hans í gr. 2.8.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Felist það m.a. í því að annast úttektir og beita þvingunarúrræðum ef fyrirmælum um úrbætur er ekki sinnt. Byggingarfulltrúi hafi heimild í 55. gr. mannvirkjalaga til að stöðva framkvæmdir ef byggingarleyfisskyld framkvæmd brjóti t.d. í bága við skipulag. Um sé að ræða þvingunarúrræði og beri að gæta meðalhófs við beitingu þeirra. Á þessu stigi máls séu ekki forsendur fyrir því að stöðva framkvæmdir en öllum aðilum hafi verið tilkynnt að frekari úttektir verði ekki gefnar út fyrr en búið sé að lækka grjóthleðsluna. Byggingarfulltrúi hafi sinnt eftirlitsskyldu sinni með fullnægjandi hætti og sé það utan hans verkahrings að segja til um hvernig lóðarhafi skuli verða við kröfum hans. Byggingarfulltrúi muni svo hafa reglulegt eftirlit með gangi mála. Loks hafi verið brugðist skjótt við athugasemdum kærenda, byggingarfulltrúi farið tvívegis á vettvang og ákvörðun verið tekin á þeim grundvelli. Hin kærða ákvörðun sé því í fullu samræmi við mannvirkjalög, sem og lögfestar og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili tekur fram vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felist að framkvæmdir þurfi að vera hafnar eða yfirvofandi til þess að úrskurðað verði um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða. Ákvæðinu verði eðli málsins samkvæmt ekki beitt vegna framkvæmda sem lokið sé. Langt sé síðan þeirri grjóthleðslu, sem kærendur geri athugasemdir við, hafi verið komið fyrir. Hleðslunni hafi verið breytt samkvæmt samkomulagi og hún nýlega lækkuð um 60 cm. Bresti því skilyrði til að stöðva framkvæmdir, sbr. einnig fyrri fordæmi úrskurðarnefndarinnar. Þá gæti misskilnings hjá kærendum varðandi það að hætta sé á að grjóthleðslurnar „lokist inni“ þegar hús hafi risið á lóðum framkvæmdaraðila. Til að fjarlægja grjót af þessu tagi þurfi alltaf einhverjar ráðstafanir en ekki megi skilja það svo að um ómöguleika sé að ræða eða að það verði torveldara ef framkvæmdum vindi fram. Loks sé grjóthleðslan nauðsynleg vegna aðstæðna á framkvæmdasvæðinu og með lækkun og breytingu á henni hafi verið gengið nærri því sem nauðsynlegt verði talið.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um framkvæmdir að Hafraþingi 4, 6 og 8, einkum grjóthleðslu á lóðamörkum þeirra lóða og lóða kærenda. Byggingarleyfi vegna framkvæmdanna hafa verið útgefin og hafa þau ekki verið kærð, en ágreiningur er um hvort framkvæmt sé í samræmi við nefnd leyfi. Snýst mál þetta um þá ákvörðun byggingarfulltrúa frá 25. apríl 2016 að synja beiðni kærenda um stöðvun framkvæmda og beita þar með ekki þvingunarúrræðum þeim sem honum standa til boða samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Sú ákvörðun er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. þeirra laga, þar sem tekið er fram að um kæru fari eftir lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærendur hafa uppi frekari kröfur í kæru en í því sambandi skal á það bent að úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. nefndra laga nr. 130/2011. Samkvæmt því tekur úrskurðarnefndin til úrlausnar lögmæti ákvarðana stjórnvalda, sem kæranlegar eru til nefndarinnar, en það er utan valdsviðs hennar að taka stjórnvaldsákvarðanir, s.s. um að beita skuli dagsektum. Sætir því einungis sú ákvörðun er lýtur að áðurnefndri synjun um beitingu þvingunarúrræða lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar og verður ekki fjallað frekar um aðrar kröfur kærenda.

Á svæði því sem um ræðir er í gildi deiliskipulagið Vatnsendi – Þing, með síðari breytingum, sem tók gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 14. júlí 2005. Þar kemur fram að landi á skipulagssvæðinu halli til norðurs og norðausturs að meðaltali um 6% og að landhallinn hafi áhrif á staðsetningu húsa og legu gatna. Í skipulagsskilmálum er að finna almenn ákvæði um frágang lóða á svæðinu. Kemur þar m.a. fram að frágangi lóðar skuli að jafnaði lokið innan eins árs frá því að flutt sé í meirihluta íbúða og áskilji Kópavogsbær sér rétt til að ganga frá lóð að þeim tíma liðnum á kostnað lóðarhafa. Öll stöllun á lóð skuli gerð innan lóðar í beinni línu milli uppgefinna hæðartalna nema annað sé tekið fram eða um annað semjist við aðliggjandi lóðarhafa. Komi upp ágreiningur um frágang á sameiginlegum lóðamörkum skuli hlíta úrskurði byggingarnefndar um lausn málsins. Flái við lóðamörk skuli að jafnaði ekki vera brattari en 1:2.

Lóðir kærenda liggja lægra í landi en þær lóðir þar sem framkvæmdir fara nú fram. Telja kærendur að grjóthleðslur á lóðamörkum séu ekki í samræmi við skipulagsskilmála, af þeim stafi hætta auk þess sem þær séu til lýta. Sé framkvæmdin til þess fallin að rýra verðmæti og gæði eigna kærenda.

Kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr. mannvirkjalaga að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna og að byggingarfulltrúar annist eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 55. gr. laganna getur byggingarfulltrúi t.a.m. stöðvað framkvæmdir ef byggt er á annan hátt en leyfi stendur til og í 2. mgr. sömu lagagreinar er að finna heimild fyrir byggingarfulltrúa til að mæla fyrir um niðurrif óleyfisframkvæmdar. Er ákvörðun um beitingu þessarar þvingunarúrræða háð frjálsu mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er og fram í athugasemdum með frumvarp því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þessa úrræðis sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Einstaklingum er hins vegar ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar á þvingunarúrræðum, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja einstaklingsbundna hagsmuni sína.

Svo sem nánar greinir í málavaxtalýsingu hafa samskipti um nokkurra mánaða skeið átt sér stað milli byggingaryfirvalda, kærenda og framkvæmdaraðila. Þá liggur ljóst fyrir að byggingarfulltrúi hefur farið á vettvang og kannað aðstæður. Var ákvörðun hans um að beita ekki þvingunarúrræðum tekin að lokinni rannsókn hans á vettvangi og var hún studd þeim rökum að framkvæmdaraðili hefði fallist á úrbætur sem fælust í því að grjóthleðsla á lóðamörkum yrði lækkuð. Verður ekki annað séð en að það mat byggingarfulltrúa að ekki væri tilefni til að beita þvingunarúrræðum hafi verið málefnalegt, að teknu tilliti til atvika málsins, sem og þess að beiting nefndra úrræða væri mjög íþyngjandi í garð framkvæmdaraðila. Telur úrskurðarnefndin engin rök standa til þess að hnekkja því mati. Er rétt í þessu sambandi að benda á að framkvæmdir að Hafraþingi 4, 6 og 8 standa enn yfir og að byggingarfulltrúi hefur eftir sem áður eftirlitsskyldu með þeim úrbótum sem framkvæmdaraðili hefur fallist á, og að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag og útgefin leyfi, sbr. þau ákvæði mannvirkjalaga sem áður hafa verið rakin.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. apríl 2016 um að synja kröfu kærenda um að beita þvingunarúrræðum vegna framkvæmda að Hafraþingi 4, 6 og 8.

_______________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson