Ár 2007, fimmtudaginn 12. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 42/2005, kæra á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 13. apríl 2005 um deiliskipulag staðgreinireits 1.151.4, Þjóðleikhúsreits.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. maí 2005, er barst nefndinni samdægurs, kærir S, formaður Félags bókagerðarmanna, f.h. félagsins, eiganda hússins að Hverfisgötu 21, Reykjavík, samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 13. apríl 2005 um deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.151.4, Þjóðleikhúsreit. Á fundi borgarráðs hinn 28. apríl s.á. var afgreiðsla ráðsins staðfest.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 11. febrúar 2004 voru lögð fram drög að forsögn skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi staðgreinireits 1.151.4, Þjóðleikhúsreits, er afmarkast af Ingólfsstræti, Lindargötu, Smiðjustíg og Hverfisgötu. Var samþykkt að kynna forsögnina fyrir hagsmunaaðilum. Að lokinni forkynningu meðal hagsmunaaðila var málið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 12. nóvember 2004 og ákveðið að vísa því til skipulags- og byggingarnefndar, sem á fundi hinn 17. nóvember 2004 samþykkti að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu. Á fundi skipulagsráðs hinn 2. febrúar 2005 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi reitsins sem samþykkt var að auglýsa. Fól deiliskipulagstillagan m.a. í sér heimild til að reisa þriggja hæða byggingu við Þjóðleikhúsið að Hverfisgötu 19, er myndi snúa að Lindargötu, með mest tíu metra vegghæð og tveggja hæða byggingu sunnan við hana með mest sjö metra vegghæð. Milli nýbygginganna og Þjóðleikhússins yrði heimilað að byggja léttar tengibyggingar með mest fjögurra metra vegghæð. Þá yrði og heimilað að byggja tvær kjallarahæðir undir öllum nýbyggingum. Heildarbyggingarmagn á lóðinni að Hverfisgötu 19 eftir stækkun yrði 10.610 m² og leyfilegt nýtingarhlutfall 2,67. Í tillögunni fólst einnig heimild til að auka byggingarmagn á tveimur íbúðarhúsalóðum, þ.e. Smiðjustíg 11 og 13. Að Smiðjustíg 13 var heimilað að fjarlægja viðbyggingu hússins og setja annað flutningshús, hæð og ris, ofan á núverandi kjallara eða byggja nýtt bárujárnshús með risi og þakhalla. Heildarbyggingarmagn á lóðinni eftir stækkun yrði 391 m² og nýtingarhlutfall 0,83. Að Smiðjustíg 11 yrði heimilað að rífa geymsluskúr og byggja við eina hæð og kjallara sunnan við húsið með þakgarði eða svölum. Einnig að byggja létta útbyggingu og/eða svalir innan byggingarreits vestan hússins og mætti samanlögð lengd þeirra á hverri hæð vera allt að 40% húshliðar sem að garði myndi snúa. Heildarbyggingarmagn á lóðinni yrði 580 m² og nýtingarhlutfall 1,19.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi Þjóðleikhúsreits var auglýst frá 18. febrúar 2005 til 1. apríl s.á. og setti kærandi fram athugasemd vegna tillögunnar. Á fundi skipulagsráðs hinn 13. apríl 2005 var málið tekið fyrir ásamt athugasemd kæranda og umsögn skipulagsfulltrúa og var hin auglýsta deiliskipulagstillaga samþykkt. Borgarráð samþykkti afgreiðsluna á fundi hinn 28. s.m. Skipulagsstofnun tilkynnti í bréfi, dags. 19. maí 2005, að hún gerði ekki athugasemd við birtingu gildistökuauglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda sem birtist hinn 25. maí 2005.
Framangreindri samþykkt skipulagsráðs hefur kærandi skotið til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hæð fyrirhugaðrar viðbyggingar Þjóðleikhússins sé 10 metrar sem byrgja muni fyrir útsýni úr húsi hans til norðurs auk þess sem lokað sé fyrir aðkomuleið frá Lindargötu. Kjallarar sem sýndir séu í þversniði virðist verða nýttir sem bílageymsla enda sé ekki gerð grein fyrir bílastæðum í hinni kærðu samþykkt. Slíkt sé í andstöðu við skipulagsreglugerð sem geri ráð fyrir einu bílastæði fyrir hver sex sæti í leikhúsinu. Bent sé á mengunarhættu vegna útblásturs sem þó sé ærin fyrir. Ekkert vanti og engu sé ofaukið í Þjóðleikhúsinu og viðbygging af þeirri stærðargráðu sem sé fyrirhuguð sé síst til fegurðarauka.
Bent sé á að starfsmenn kæranda hafi lagt bifreiðum sínum bak við húsið að Hverfisgötu 21 og hafi haft til þess lykil/kóða. Ekki komi fram í hinni kærðu samþykkt hvar starfsmenn kæranda muni í framtíðinni eiga að leggja bifreiðum sínum og í engu sé gerð grein fyrir hvort þeim verði bættur skaðinn.
Samkvæmt hinni kærðu samþykkt sé heimiluð stækkun og breyting hússins nr. 11 við Smiðjustíg. Á lóðinni sé nú skúrbygging sem heimilað sé að rífa og byggja í hennar stað hús á einni hæð með kjallara. Þessi heimild sé óskiljanleg þar sem hækkun á gluggalausum vegg sé Lýðveldisgarðinum til mikilla lýta. Þá komi það kæranda undarlega fyrir sjónir að skipulagshönnuður hins kærða deiliskipulags skuli vera umsagnaraðili um eigin hönnun en eigandi Smiðjustígs 11 sé höfundur hinnar kærðu ákvörðunar.
Umferð milli lóðanna að Hverfisgötu 21 og Þjóðleikhússins muni aukast og áskilji kærandi sér rétt til að setja girðingu í norður- og vesturlóðarmörk.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að Þjóðleikhúsið uppfylli ekki nútímakröfur um bílastæði vegna starfseminnar sem ekki verði bætt úr nema með auknu byggingarmagni á lóðinni. Í deiliskipulagssamþykktinni sé veitt heimild til að byggja tvær hæðir neðanjarðar á lóð Þjóðleikhússins þar sem mögulegt sé að gera bílastæði, auk þess sem rætt hafi verið um að samnýta bílastæði með ríkisstofnunum norðan Lindargötu.
Bent sé á að í skilmálum deiliskipulagsins, sem séu almennir skilmálar fyrir miðborgarsvæði Reykjavíkur, segi eftirfarandi: „Einkaréttarlegar kvaðir um takmarkanir á notkun húsa eða húshluta s.s. ákvæði í kaupsamningum eða skv. þinglýstum kvöðum, sem ekki hafa hlotið samþykki borgaryfirvalda, gilda ekki í þeim tilvikum sem þær brjóta gegn þeim markmiðum sem settar eru fram um landnotkun/notkun í skipulagsáætlunum. Í ljósi þessa verða eingöngu þinglýstar kvaðir sem lúta að umferð um lóð sýndar á uppdráttum. Ekki verða sýndar aðrar kvaðir, sem er að finna í þinglýstum samningum einkaaðila.“ Þetta þýði ekki að verið sé að fella úr gildi samninga einkaaðila. Það sé hvorki hlutverk deiliskipulags né markmið yfirvalda með gerð þess að festa slíka samninga í sessi í deiliskipulagi. Sveitarfélag sé ekki skaðabótaskylt vegna samninga milli lóðarhafa um bílastæði á einkalóðum.
Ekki sé um að ræða heimild til að gera tveggja hæða byggingu á lóð Smiðjustígs 11 á lóðarmörkum að Lýðveldisgarði eins og kærandi haldi fram, heldur einnar hæðar viðbyggingu við núverandi skúr á lóðarmörkunum. Um sé að ræða um fimm metra viðbyggingu til austurs þannig að mögulegt verði að tengja skúrinn aðalhúsinu. Tillaga sé gerð að þessari viðbyggingu í ljósi þess að hún sé ekki talin verða Lýðveldisgarðinum til lýta.
Rétt sé að skipulagsráðgjafarnir sem unnið hafi hina kærðu deiliskipulagssamþykkt séu eigendur að hluta í tveimur húsum á reitnum. Þeir séu ekki hönnuðir skipulagsins heldur ráðgjafar skipulagsyfirvalda varðandi framtíðarnotkun svæðisins. Þeir þekki svæðið mjög vel þar sem þeir hafi hannað hið nýja hús Hæstaréttar á reitnum ásamt því að hafa verið með starfsemi á svæðinu um árabil. Skipulagsforsögn, sem gerð hafi verið áður en hafist hafi verið handa við gerð deiliskipulagstillögunnar, sé hluti forsendna deiliskipulagsins og fjalli um framtíðarstefnu varðandi uppbyggingu, verndun og landnotkun á svæðinu. Í skipulagsforsögninni sé gerð grein fyrir ýmsum upplýsingum um reitinn og stefnumörkun skipulagsyfirvalda lýst. Það séu því skipulagsyfirvöld sem hafi hinn endanlega ákvörðunarrétt varðandi útfærslu deiliskipulagsins. Öllum hagsmunaaðilum á svæðinu hafi verið send tilkynning um að hafin væri vinna við gerð deiliskipulagstillögu svæðisins og þeim boðið að koma með ábendingar og óskir varðandi nýtingu eigin lóða og tillöguna í heild sinni. Tekið hafi verið tillit til hugsanlegra hagsmunaárekstra hönnuða við gerð deiliskipulagsins og hafi viðkomandi ráðgjafar verið teknir af verkinu og tillagan unnin hjá skipulagsfulltrúa.
Í deiliskipulagssamþykktinni sé ekki veitt heimild til aksturs bifreiða að baklóð Þjóðleikhússins, frá Hverfisgötu. Ekki sé tekið á girðingu lóða í deiliskipulaginu, en bent á 67. gr. byggingarreglugerðar þar sem segi m.a.: „Leita skal samþykkis byggingarnefndar á gerð og frágangi girðingar ef hún er hærri en 1.80 m eða nær lóðamörkum en sem svara hæð hennar, mælt frá jarðvegshæð við girðinguna eða frá hæð lóðar á lóðamörkum ef hún er meiri. Girðing á mörkum lóða er háð samþykki beggja lóðarhafa.“
Í umsögn skipulagsfulltrúa varðandi hæð viðbyggingar komi fram að í tilefni af 40 ára afmæli Þjóðleikhússins hafi verið ákveðið að ráðast í gagngerar endurbætur á húsakosti þess. Árið 1989 hafi verið unnin áfangaskýrsla þar sem m.a. hafi komið fram að framsetning og umbúnaður leiklistar hafi breyst mikið síðan Þjóðleikhúsið hafi verið hannað á árunum 1920 til 1930 og rýmisþörf vegna nútímastarfsemi í húsinu hafi síðan þá aukist mikið. Í upphafi tíunda áratugar tuttugustu aldar hafi verið gerðar miklar breytingar innanhúss. Að öðru leyti hafi leikhúsið verið svo til óbreytt frá upphafi og þyki nú vera komið að endurbótum á ytra byrði hússins og löngu tímabærri stækkun. Í Skúlagötuskipulagi, er samþykkt hafi verið árið 1986, sé tekið fram að húsin við Smiðjustíg skuli standa áfram en með fyrirvara um framkvæmdir við Þjóðleikhúsið. Það hafi því lengi verið gert ráð fyrir stækkunarmöguleikum við Þjóðleikhúsið. Það hafi verið friðað af menntamáalráðherra árið 2004 og því sé ljóst að farið verði með mikilli gát í allar breytingar á núverandi útliti hússins enda séu þær háðar lögum um húsafriðun. Hin kærða samþykkt gefi afmarkaða heimild til viðbyggingar við austurhlið Þjóðleikhússins og gefi hvorki til kynna endanlega útfærslu né útlit fyrirhugaðrar viðbyggingar. Eins og fram hafi komið liggi mikið við að hún sé vel af hendi leyst þannig að hún dragi ekki úr mikilvægi hins friðaða mannvirkis og verði til fegurðarauka í umhverfinu. Einnig sé tekið fram að orðið hafi verið við athugasemdum kæranda varðandi götumynd Smiðjustígs.
Ljóst sé að aðstæður á lóðum innan reitsins séu mismunandi og nýtingarhlutfall sé aðeins eitt þeirra atriða sem notað sé til að stýra og takmarka byggingarheimildir innan lóða. Á þeim lóðum þar sem veittar séu heimildir til viðbygginga og/eða til að rífa núverandi hús og byggja ný sé kveðið á um mismunandi hátt nýtingarhlutfall sem endurspeglist af stærð þess byggingarreits sem lóðin sé talin þola með vísan til legu hennar gagnvart eldri byggð og annara atriða sem máli geti skipt. Hvergi sé kveðið á um það í skipulags- og byggingarlögum að nýtingarhlutfall skuli vera það sama á öllum lóðum þegar deiliskipulagt sé í þröngri og gamalli byggð. Ætíð þurfi að meta hverja lóð fyrir sig þegar nýtingarhlutfall sé ákveðið.
Að lokum sé minnt á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geta í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulagsbreytingar svokallaðs Þjóðleikhúsreits, er staðfest var í borgarráði hinn 28. apríl 2005, en fyrir var í gildi deiliskipulag, staðfest af ráðherra hinn 13. maí 1986. Á skipulagssvæðinu er fyrir gróin byggð með mótaða landnotkun, m.a. Þjóðleikhúsið og nýbygging Hæstaréttar. Felur hin kærða skipulagsbreyting m.a. í sér heimild til að auka byggingarmagn á lóð Þjóðleikhússins að Hverfisgötu 19 og á lóðinni nr. 11 við Smiðjustíg.
Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 er svæði það er hér um ræðir miðborgarsvæði þar sem byggð er tiltölulega þétt og nýtingarhlutfall lóða hátt. Hús kæranda stendur við hlið Þjóðleikhússins, en fyrirhugaðar byggingar samkvæmt hinni kærðu ákvörðun eru norðan húss kæranda og hafa því óveruleg áhrif á birtu eða skuggavarp. Verður ekki séð að hinar umdeildu breytingar, þar á meðal fyrirhuguð viðbygging við Þjóðleikhúsið, hafi í för með sér slíkt óhagræði að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og verður því ekki fallist á kröfu kæranda í málinu. Verður og til þess að líta að hafi kærandi sannanlega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni við gildistöku skipulagsbreytingarinnar er honum tryggður réttur til skaðabóta samkvæmt 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt öllu framansögðu verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu samþykktar skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 13. apríl 2005 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.151.4 Þjóðleikhúsreits sem staðfest var í borgarráði hinn 28. apríl 2005.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
