Árið 2023, föstudaginn 26. maí, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 40/2023, kæra á afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 28. febrúar 2023 um að ekki væri þörf fyrir umhverfismati vegna uppgræðslu á jörðinni Ólafsdal í Gilsfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. mars 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Ólafsdalsfélagið, þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 28. febrúar s.á. að ekki væri þörf fyrir umhverfismat vegna fyrirhugaðrar uppgræðslu á jörðinni Ólafsdal í Gilsfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 27. apríl 2023.
Málavextir: Við afgreiðslu Skipulagsstofnunar á deiliskipulagi fyrir Ólafsdal, dags. 16. júní 2022, benti stofnunin sveitarstjórn Dalabyggðar á að fyrirhuguð skógrækt á verndarsvæði væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um mat á umhverfisáhrifum sbr. lið 1.04 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. einnig 1. mgr. 19. gr. sömu laga. Með bréfi, dags. 6. janúar 2023, óskaði Minjavernd eftir því að Skipulagsstofnun legði mat á hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirætlana um að koma fyrir lágvöxnum runnum á stökum stað í Ólafsdal og hugsanlega ögn þéttari utan til í dalnum. Skipulagsstofnun svaraði erindinu með tölvupósti 28. s.m. þar sem fram kom m.a. að með hliðsjón af lýsingu Minjaverndar á áformum væri ólíklegt að um skógrækt væri að ræða í skilningi laga nr. 111/2021 og að ef áformin fælu ekki í sér ræktun á skógi, sbr. skilgreiningu á skógi samkvæmt lögum nr. 33/2019, þá féllu þau ekki undir lög nr. 111/2021.
Ólafsdalsfélagið hafði samband við Skipulagsstofnun með tölvupósti 27. febrúar 2023 og kom á framfæri afstöðu félagsins til skógræktar í Ólafsdal ásamt gögnum því tengdu. Sendi félagið frekari gögn með tölvupósti 9. mars s.á. auk þess sem krafist var að áform Minjaverndar færu í ítarlegt umhverfismat. Skipulagsstofnun svaraði félaginu með tölvupósti 20. mars s.á. þar sem fram kom að erindi Minjaverndar hefði verið svarað 28. febrúar 2023. Þá kom fram að þar sem fyrir lægi ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu þá væri málið ekki lengur til meðferðar auk þess sem það sem það félli ekki undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Ólafsdalsfélagið óskaði eftir afriti af erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar sem og upplýsingum um kærurétt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með tölvupósti 23. mars 2023. Var erindi félagsins svarað samdægurs með tölvupósti þar sem fram kom meðal annars að stofnunin hefði ekki kveðið upp neinn úrskurð í málinu heldur hafi Minjavernd verið leiðbeint um það hvort áformin féllu undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þar af leiðandi væri ekki hægt að kæra afgreiðslu Skipulagsstofnunar á málinu til úrskurðarnefndarinnar eins og lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála væru úr garði gerð. Aftur á móti yrði hægt að kæra framkvæmdaleyfi fyrir umræddum áformum kæmi til útgáfu slíks leyfis af hálfu sveitarfélagsins og krefjast ógildingar á því.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að stærð svæðisins sem Minjavernd hyggist leggja undir skógrægt sé allt að 50 ha á sjö svæðum í dalnum og því sé ljóst að um skógrækt sé að ræða, sbr. 12. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2019 um skóga og skógrækt. Þá muni áformuð plöntun þýða trjávöxt umfram 2 m hæðarviðmið sama ákvæðis. Í bréfi Minjaverndar til Dalabyggðar, dags. 6. júlí 2022, hafi komið fram eindregnar ábendingar um að óráðlegt væri að heimila skógrækt í Ólafsdal. Bæði Fornleifastofnun Íslands og Landbúnaðarháskóli Íslands hafi lagst gegn skógrækt á svæðinu.
Í 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé fjallað um framkvæmdir sem kunni að vera háðar umhverfismati. Þar segir að tilkynningarskyldar framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B í 1. viðauka skuli háðar umhverfismati þegar þær séu taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Sama eigi við um framkvæmdir sem séu að umfangi undir viðmiðunarmörkum í flokki B í 1. viðauka ef þær séu fyrirhugaðar á verndarsvæði, sbr. iii. lið 2. tl. 2. viðauka. Þær ábendingar sem Ólafsdalsfélagið hafi sent Skipulagsstofnun hafi verið hunsaðar eða ekki farið yfir þær. Óskiljanlegt sé hvernig stofnunin hafi getað metið það svo að ekki væri ástæða fyrir umhverfismati á skógræktinni. Annars vegar í ljósi umfangsins en ekki síður vegna þeirrar merku stöðu sem Ólafsdalur hafi í minja- og menningarlegu tilliti.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Bent er á að hin kærða ákvörðun, sem sé tölvupóstur stofnunarinnar til Minjaverndar frá 28. febrúar 2023, hafi falið í sér afstöðu í formi leiðbeiningar um hvort áform, eins og þeim hafi verið lýst í bréfi Minjaverndar, féllu undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Bent hafi verið á hvað teldist skógrækt í skilningi laganna og framkvæmdaraðila tjáð að miðað við framlagða lýsingu væri ólíklegt að um skógrækt væri að ræða. Ekki hefði verið tekin endanleg afstaða til þess hvort áformin féllu undir lögin heldur bent á að svo lengi sem áformin fælu ekki í sér ræktun á skógi, sbr. skilgreiningu á skógi samkvæmt lögum nr. 33/2019 um skóga og skógrækt, þá féllu þau ekki undir lög nr. 111/2021.
Í lögum nr. 111/2021 sé ekki að finna kæruheimild sem taki til þeirrar afstöðu stofnunarinnar sem hafi komi fram í greindum tölvupósti. Kæruheimild 30. gr. laganna taki aðeins til ákvarðana um hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt 20. gr. og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda. Um misskilning af hálfu Ólafsdalsfélagsins sé að ræða þar sem stofnunin hafi ekki tekið slíka ákvörðun.
Málsrök Minjaverndar: Vísað er til þess að ekki sé til staðar kæranleg ákvörðun í málinu. Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til Minjaverndar, dags. 28. febrúar 2023, hafi ekki falist kæranleg ákvörðun heldur hafi stofnunin verið að sinna leiðbeiningarskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í tölvupóstinum hafi ekki falist matsskylduákvörðun enda hafi ekki legið fyrir umsagnir umsagnaraðila né hafi verið gert grein fyrir niðurstöðum stofnunarinnar á vef hennar líkt og gert sé ráð fyrir þegar um matskylduákvörðun sé að ræða sbr. 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þar sem ekki sé til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem borið verði undir úrskurðarnefndina beri að vísa málinu frá.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að bæði Skipulagsstofnun og Minjavernd geri tilraun til að halda því fram að ekki sé um skógrækt að ræða. Ætlunin virðist vera að varpa skugga á þá staðreynd að umhverfisáhrif af slíkri framkvæmd verði mikil og óbætanlegt tjón muni hljótast af í fyllingu tímans á einstakri minjaheild sem ríkisjörðin Ólafsdalur sé.
Niðurstaða: Eins og greinir í málavöxtum er tilefni kæru þessa máls afstaða Skipulagsstofnunar við fyrirspurn Minjaverndar um hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirætlana um gróðursetningu í Ólafsdal. Í svari Skipulagsstofnunar kom fram að með hliðsjón af lýsingu Minjaverndar á áformum væri ólíklegt að um skógrækt væri að ræða í skilningi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Samkvæmt 30. gr. laga nr. 111/2021 er málskot til úrskurðarnefndarinnar einskorðað við ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati skv. 20. gr. laganna og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda, nema sérlög kveði á um annað. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar ekki beiðni um matsskylduákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021. Fyrirspurn um afstöðu stjórnvalds til erindis verður ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn og svar stjórnvalds í slíku tilfelli getur eðli máls samkvæmt ekki talist stjórnvaldsákvörðun með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Fól svar Skipulagsstofnunar til Minjaverndar því ekki í sér ákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli 30. gr. laga nr. 111/2021.
Með vísan til þess sem að framan greinir er verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
