Árið 2021, föstudaginn 30. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 4/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar frá 4. janúar 2021 um að gefa út með athugasemdum úttektarvottorð vegna loka niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1, Snæfellsbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Móabyggð ehf., þá ákvörðun byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar frá 4. janúar 2021 að gefa út með athugasemdum úttektarvottorð vegna loka niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1. Er þess krafist að felldar verði niður þær athugasemdir í vottorðinu er lúta að lausafé og frágangi á fótstykkjum. Jafnframt er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að sæta ábyrgð skv. 58. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og að bæta kæranda fjárhagslegt tjón vegna málskostnaðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 12. febrúar 2021.
Málavextir: Á árinu 2015 eignaðist kærandi 8.128 m2 hús á lóð Kólumbusarbryggju 1 í Snæfellsbæ. Í kjölfarið á kaupunum sótti kærandi um byggingarleyfi til niðurrifs á húsinu. Mun Snæfellsbær hafa hafnað þeirri umsókn en boðið kæranda að semja um niðurrif hússins. Hinn 30. apríl 2018 skrifuðu kærandi og sveitarfélagið undir samkomulag um kaup á fasteigninni að Kólumbusarbryggju 1. Í 2. gr. samningsins kemur fram að sveitarfélagið veiti kæranda byggingarleyfi til niðurrifs á húsi því sem standi á lóðinni gegn því að kærandi greiði kostnað og fasteignagjöld samkvæmt 6. gr. samningsins. Þá er mælt fyrir um í 3. gr. samningsins að kærandi skuli hafa lokið niðurrifi og brottflutningi „á húsinu og öllu lausu byggingarefni af lóðinni þannig að allt það sem tilheyrir húsinu annað en sökklar þess, gólf og annað sem ekki er mögulegt að fjarlægja, hafi verið fjarlægt.“ Einnig að frágangur skuli vera með þeim hætti að engin slysahætta stafi af þeim mannvirkjum sem eftir standi á lóðinni og taki sveitarfélagið að sér allan frekari frágang á lóðinni. Sama dag og samningurinn var undirritaður sótti kærandi um byggingarleyfi til niðurrifs á umræddu húsi. Hinn 17. maí 2018 veitti byggingarfulltrúi umsótt leyfi með tilteknum fyrirvörum og skilyrðum, m.a. að gengið yrði frá „samningi milli Snæfellsbæjar og húseiganda um framkvæmd niðurrifs og greiðslur til Snæfellsbæjar vegna þess.“
Á árunum 2018, 2019 og 2020 var uppi ágreiningur milli aðila um framkvæmd niðurrifsins og hvort úttekt við lok niðurrifs ætti að fara fram. Hinn 14. apríl 2020 hafnaði byggingarfulltrúi beiðni kæranda um lokaúttekt með vísan til þess að hann fengi ekki séð að öryggis- og hollustukröfur væru uppfylltar á meðan járn og annað hefði ekki verið fjarlægt, auk þess sem lausafé væri látið grotna niður á lóðinni. Ljúka bæri verkinu með því að hreinsa svæðið í samræmi við verkskyldur og verklýsingu. Bæði slysa- og mengunarhætta stafaði af svæðinu og því væri skilyrðum 5. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki ekki fullnægt. Í kjölfarið munu aðilar hafa sammælst um að hittast á verkstað hinn 22. apríl 2020 og fara yfir það sem byggingarfulltrúi hafði talið ábótavant. Í tölvupósti byggingarfulltrúa 8. maí s.á. til byggingarstjóra var beiðni um lokaúttekt hafnað að nýju með vísan til þess að öryggis- og hollustukröfur hefðu ekki verið uppfylltar og kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði, kveðnum upp 4. desember s.á. í máli nr. 47/2020, felldi nefndin ákvörðunina úr gildi með vísan til þess að hvorki hefðu verið rök til að hafna útgáfu vottorðs um lok niðurrifs með vísan til þess lausafjár sem finna mætti á lóðinni né til þess að lögbundnum kröfum væri ekki fullnægt.
Í kjölfar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar óskaði kærandi eftir því 7. desember 2020 að gefið yrði út vottorð um úttekt við lok niðurrifs mannvirkis. Beiðni kæranda var hafnað af byggingarfulltrúa 9. s.m., en jafnframt var upplýst um að samband yrði haft við byggingarstjóra varðandi „að klára lokaúttekt lögum samkvæmt þar sem þær athugasemdir verði gerðar sem ástæða þykir til að gera.“ Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar 10. s.m. Hinn 22. s.m. sendi byggingarfulltrúi boð til byggingarstjóra um að mæta í lokaúttekt sem færi fram 29. s.m. og fór úttektin fram þann dag. Hinn 4. janúar 2021 gaf byggingarfulltrúi svo út úttektarvottorð vegna niðurrifs mannvirkisins með athugasemdum, m.a. er lutu að lausafé á lóðinni og frágangi á fótstykkjum. Kærandi afturkallaði í kjölfarið kæru sína frá 9. desember 2020 en kom jafnframt að nýrri kæru vegna útgáfu vottorðsins með athugasemdum, svo sem fyrr greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að þær athugasemdir sem gerðar hafi verið í hinni kærðu ákvörðun séu ómálefnalegar, ólögmætar og rangar. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í máli nr. 47/2020 kveðið á um að athugasemdir vegna veiðarfæra á lóðinni og áfastra fótstykkja væru ólögmæt skilyrði fyrir synjun á útgáfu vottorðs um lok niðurrifs. Tekið hafi verið fram að fótstykkin teldust ekki hættuleg umfram annað á skipulögðu hafnarsvæði og að byggingarfulltrúi gæti beint því til lóðarhafa að hreinsa lóðina af veiðarfærum, en Snæfellsbær sé lóðarhafi Kólumbusarbryggju 1. Byggingarfulltrúi virði úrskurð frá æðra stjórnvaldi algjörlega að vettugi.
Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að þegar um niðurrif mannvirkis sé að ræða þurfi að gæta þess sérstaklega hvort farið hafi verið eftir byggingarleyfi niðurrifsins, sbr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því tilviki sem hér sé til skoðunar hafi heimild til niðurrifs byggst á byggingarleyfi frá 17. maí 2018 og þeim fyrirmælum og skilyrðum sem fram komi í samningi Snæfellsbæjar og kæranda frá 30. apríl s.á. Hafi kæranda því borið að fara eftir þeim skilyrðum sem fram komi í samningnum. Í 4. mgr. 36. gr. laga um mannvirki sé mælt fyrir um þá lagaskyldu byggingarfulltrúa að ef hann gefi út lokaúttektarvottorð án þess að framkvæmdum sé að fullu lokið þá skuli hann geta þess í athugasemdum í vottorðinu um það sem að hans mati vanti upp á að umræddri framkvæmd verði að fullu lokið. Undantekning frá þeirri heimild komi fram í 5. mgr. nefndrar 36. gr. þar sem mælt sé fyrir um að óheimilt sé undir öllum kringumstæðum að gefa út vottorð um lokaúttekt ef mannvirki uppfylli ekki skilyrði um öryggis- eða hollustukröfur. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 47/2020 komi fram að ekki sé hægt að útiloka að nokkur hætta stafi af niðurrifi mannvirkisins en þar sem lóðin sé á hafnarsvæði og ekki í alfaraleið þá verði ekki séð að svo mikil hætta sé til staðar að það geti staðið í vegi fyrir útgáfu vottorðs um lokaúttekt. Með því sé staðfest að af umræddum fótstykkjum stafi hætta enda séu þau flugbeitt og standi óvarin upp úr húsgrunninum.
Í byggingarleyfi til niðurrifs sé vísað til samnings aðila frá 30. apríl 2018 og sé samningurinn þannig hluti af umræddu byggingarleyfi. Þar sé vísað til þess að frágangur eftir niðurrif eigi að vera með þeim hætti að engin slysahætta stafi af þeim mannvirkjum sem eftir standi. Hafi það því verið hluti af niðurrifinu og skylda kæranda og byggingarstjóra að sjá til þess að engin slysahætta yrði eftir niðurrifið. Með sama hætti hafi kæranda og byggingarstjóra borið skylda til að fjarlægja allt það lausafé sem hafi tilheyrt umræddu húsi en húsið hafi áður verið geymsluhúsnæði fyrir bíla, vagna og lausafé. Megi ljóst vera að umræddri framkvæmd á niðurrifi sé ekki lokið fyrr en búið sé að klára þessi verk. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi því verið í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndarinnar þar sem nefndin hafi fallist á að hætta væri til staðar á svæðinu. Þá sé bent á að mjög ríkar öryggiskröfur séu gerðar til hafnarsvæða á landinu öllu og fjalli umhverfis- og öryggisnefnd Hafnarsambandsins m.a. um öryggismál hafna landsins. Hafnarstarfsemi fari fram á öllum tíma sólarhringsins, allt árið um kring, og verði að tryggja að ekkert á hafnarsvæðinu geti valdið slysum, eins og t.d. beitt járn. Þess sé rækilega gætt að ekki stafi hætta af bryggjupollum, kanttré, sorpgámum, vatnsslöngum og vatnsbrunnum enda geti það varðað ábyrgð ef slys verði rakin til óforsvaranlegs umbúnaðar hafna eða nærliggjandi svæða.
Með því að vanefna skyldur sínar sé kærandi að velta þeim kostnaði sem fylgi því að skera burt fótstykkin eða taka úr þeim bit, auk þess kostnaðar sem fylgi því að fjarlægja og farga lausafénu, yfir á Snæfellsbæ en sá kostnaður sé verulegur og hlaupi á milljónum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að þar sem úrskurðarnefndin hafi fellt úr gildi synjun byggingarfulltrúa um útgáfu vottorðs um lok niðurrifs mannvirkis á þeim grundvelli að forsendur synjunarinnar stæðust ekki lög blasi við að byggingarfulltrúi beri að gefa út vottorðið. Ógilding ákvörðunarinnar feli það í sér að gefa beri út vottorðið. Til leiðbeiningar hafi nefndin tekið fram að byggingarfulltrúi geti eftir atvikum gripið til annarra aðgerða gagnvart eiganda eða umráðamanni lóðar til að knýja fram úrbætur og bent á að Snæfellsbær sé þinglýstur eigandi lóðarinnar.
Sveitarfélagið geri tilraun til að tengja útgáfu byggingarleyfis til niðurrifs við útgáfu lokaúttektarvottorðs. Úrskurðarnefndin hafi í úrskurði sínum vísað til þess að ekki séu fyrir hendi lögákveðin skilyrði sem leyfishafi þurfi að uppfylla til að fá útgefið vottorð um lok niðurrifs. Það sé því ólögmætt að tengja útgáfu byggingarleyfis við útgáfu lokaúttektarvottorðs. Þá hafi þau skilyrði sem sveitarfélagið hafi sett fyrir útgáfu byggingarleyfis til niðurrifs verið ólögmæt.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsefna vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Utan þeirra valdheimilda fellur hins vegar að taka afstöðu til þess að kæranda verði bætt fjárhagslegt tjón vegna málskostnaðar og að byggingarfulltrúa verði gert að sæta ábyrgð skv. 58. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar að gefa út með athugasemdum úttektarvottorð vegna loka niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1. Kemur fram í hinni kærðu ákvörðun að skv. 4. mgr. 36. gr. laga um mannvirki geti útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð með athugasemdum. Gerir byggingarfulltrúi athugasemd við að byggingarstjóri hafi ekki mætt í úttektina, mengunar- og slysahætta sé yfirvofandi vegna lausafjár og að fjarlægja beri sökkulfestingar sé þess kostur þar sem frágangur á þeim sé hættulegur.
Líkt og kom fram í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 47/2020 er niðurrif mannvirkis byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga. Slíkt leyfi var veitt með skilyrðum árið 2018 og kom fram í úrskurðinum að þau skilyrði sættu ekki endurskoðun af hálfu nefndarinnar, enda hefði leyfið ekki verið kært til hennar. Telur úrskurðarnefndin rétt að árétta að valdheimildir nefndarinnar ná ekki til þess að leysa úr kærumálum á grundvelli einkaréttarlegra samninga en slíkur ágreiningur heyrir undir dómstóla. Í nefndum úrskurði er einnig rakið það hlutverk byggingarfulltrúa skv. 2. og 3. mgr. 16. gr. laganna að framkvæma öryggisúttekt, lokaúttekt og úttekt við lok niðurrifs mannvirkis og gefa út vottorð um þær úttektir. Nánar er fjallað um öryggisúttekt í 35. gr. laganna og um lokaúttekt í 36. gr., en sambærilegt ákvæði um úttekt við lok niðurrifs mannvirkis er hvorki að finna í lögunum né byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar af leiðandi eru ekki fyrir hendi lögákveðin skilyrði sem leyfishafi þarf að uppfylla til að fá útgefið vottorð um lok niðurrifs, svo sem bent var á í fyrrnefndum úrskurði. Að sama skapi er ekki fyrir hendi heimild byggingarfulltrúa til að gefa út vottorð um lok niðurrifs með vísan til 4. mgr. 36. gr. laganna, enda á það ákvæði við um útgáfu lokaúttektarvottorðs en ekki um útgáfu vottorðs við lok niðurrifs mannvirkis. Verður því tvennu ekki jafnað saman. Umdeildar athugasemdir í úttektarvottorði vegna loka niðurrifs mannvirkisins að Kólumbusarbryggju 1 gætu haft þýðingu fyrir skyldur leyfishafa og byggingarstjóra. Verður því að telja slíkar athugasemdir þurfa að eiga stoð í lögum eða stjórnvaldsreglum sem miða að því að vernda hagsmuni þá er mannvirkjalög fjalla um. Vissulega er stefnt að verndun þeirra hagsmuna með þeim athugasemdum sem um ræðir og lutu m.a. að frágangi á sökkulfestingum, en fyrir þeim er þó ekki lagaheimild. Þar sem umræddar athugasemdir verða ekki taldar eiga sér viðhlítandi stoð í lögum eða settum stjórnvaldsreglum verða þær af þeim sökum felldar úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felldar eru úr gildi athugasemdir byggingarfulltrúa Snæfellsbæjar frá 4. janúar 2021 í úttektarvottorði vegna loka niðurrifs mannvirkis á lóðinni Kólumbusarbryggja 1, Snæfellsbæ.
