128/2014 Svifflugfélagið

Árið 2016, föstudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2014, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis um að synja erindi um akstur jeppabifreiða á Sandskeiði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. desember 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir Svifflugfélag Íslands, Sandskeiði, Suðurlandsvegi, Reykjavík, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 24. nóvember 2014 að synja erindi kæranda um akstur bifreiða á grasbraut félagsins á Sandskeiði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 4. febrúar 2015.

Málavextir: Með tölvupósti, dags. 18. nóvember 2014, kynnti forsvarsmaður kæranda þau áform félagsins að leigja út grasbraut á félagssvæði sínu á Sandskeiði fyrir reynsluakstur nýrra jeppabifreiða, sem ætti að fara fram á Íslandi frá 3. til 16. desember s.á. annars vegar og frá 11. til 27. janúar 2015 hins vegar. Hluti reynsluakstursleiðarinnar ætti að vera akstur á valtaðri snjóbraut, sem lögð yrði á grasbrautinni, og væru forsendur þess að farið yrði inn á grasbrautirnar að frost yrði í jörðu og snjór yfir svæðinu. Kemur fram í tölvupóstinum að kærandi geri sér fulla grein fyrir því að Sandskeið sé á vatnsverndarsvæði og muni hann því tryggja sem minnsta hættu á óhappi er leitt gæti til mögulegrar mengunar. Í þessum tilgangi áætli kærandi m.a. að vera með gröfu og dráttarvagn til taks.

Á fundi heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 24. nóvember 2014 var framangreindur tölvupóstur lagður fram sem erindi til nefndarinnar. Ákvað nefndin, með vísan til 30. gr. samþykktar nr. 636/1997 um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma Mosfellsbæjar, Reykjavíkur, Seltjarnarneskaupstaðar, Kópavogs, Garðabæjar, Bessastaðahrepps og Hafnarfjarðar að synja erindinu þar sem starfsemin samrýmdist ekki landnotkun og þróun starfsemi á verndarsvæðum vatnsbóla. Með bréfi, dags. 27. s.m., var kæranda tilkynnt um ákvörðunina sem nú er kærð, eins og áður kom fram.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður synjun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis á erindi hans vera byggða á röngum forsendum þar sem engin umsókn hafi legið fyrir. Tæplega sé hægt að líta á tilkynningu kæranda til nefndarinnar sem umsókn. Hún hafi fyrst og fremst verið send til að upplýsa um ákveðið samstarfsverkefni kæranda. Enga heimild sé að finna í lögum eða reglugerðum fyrir heilbrigðisnefnd til þess að synja um akstur bifreiða á landi kæranda á Sandskeiði. Kærandi fallist ekki á að tímabundið verkefni falli undir sérstaka leyfisbundna starfsemi og hvergi sé að finna ákvæði í lögum sem heimili yfirvöldum að krefjast tímabundins starfsleyfis eða annarra leyfa til að heimila að nokkrum bifreiðum verði ekið um uppræktað, snævi þakið og frosið landsvæði. Engin áform hafi verið um losun efna sem gætu mögulega mengað jarðveg eða grunnvatn.

Sandskeið virðist falla undir svokallað fjarsvæði vatnsverndar, en við yfirferð á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, reglugerð nr. 797/1999 um varnir gegn mengun grunnvatns, reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn og reglugerð nr. 935/2011 um stjórn vatnamála finnist engar heimildir fyrir stjórnvöld til að synja eða leggja bann við akstri á fjarsvæðum vatnsverndar.

Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd segi að bannað sé að aka vélknúnum ökutækjum utan vega. Þó sé heimilt að aka slíkum tækjum á jöklum og snævi þakinni jörð utan vega utan þéttbýlis svo fremi að jörð sé frosin eða snjóþekjan traust og augljóst sé að ekki sé hætta á náttúruspjöllum. Grasvöllurinn á Sandskeiði sé land sem ræktað hafi verið af kæranda og nýtt sé undir alla starfsemi hans. Svæðið sé afgirt og að öllu leyti í umsjá félagsins. Ljóst sé að náttúruverndarlög standi ekki vegi fyrir því að kærandi heimili akstur á grasvellinum.

Með engu móti sé hægt að sjá að umrætt verkefni yrði á nokkurn hátt mengandi umfram þann útblástur sem bifreiðar gefi frá sér. Vissulega geti orðið mengunarslys hvar sem vélknúin samgöngutæki finnist, en líkur á því þar sem unnið sé eftir ákveðnu skipulagi séu þó hverfandi og megi minnka niður í áhættulaust verkefni með framsettum kröfum og fyrirfram skipulögðum viðbrögðum ef mögulegt óhapp verði. Fullyrðingar heilbrigðisnefndarinnar um mengunarhættu séu því út í hött og rangar. Kærandi sé afar meðvitaður um stöðu svæðisins sem vatnsverndarsvæðis og hafi virt fullkomlega sanngjarnar kröfur vegna þess. Þótt ýmsar vísbendingar og rannsóknir sýni að hugsanleg vatnsmengun á Sandskeiði ógni tæpast vatnsbólum höfuðborgarsvæðisins telji kærandi sjálfsagt að tryggja eins og kostur sé að engin mengunarslys verði á svæðinu.

Um 8.000 bifreiðar aki í gegnum Sandskeið á degi hverjum, þ. á m. olíuflutningabifreiðar með þúsundir lítra af eldsneyti, flutningabifreiðar með ýmis ótilgreind eiturefni og svo megi lengi telja. Þá fljúgi yfir vatnsverndarsvæðið stórar flugvélar með tugþúsundir lítra af eldsneyti, en Sandskeið og Bláfjöll séu undir einum fjölförnustu aðflugsleiðum bæði til Reykjavíkur- og Keflavíkurflugvallar.

Á Bláfjallasvæðinu sé fjölbreytt starfsemi. Við Þríhnjúka sé að finna einn merkilegasta og dýpsta helli á jörðinni og þar hafi nýlega verið byggður upp ferðamannaiðnaður. Ýmis slys, þ.á m. mengunarslys, hafi orðið í tengslum við uppbygginguna. Þá sé í Bláfjöllum skíðasvæði og aðstaða fjölmargra íþróttafélaga sem nýti aðstöðuna bæði vetur og sumar, m.a. til fjáröflunar. Tugþúsundir bifreiða og gesta heimsæki svæðið ár hvert. Þá sé rétt að vekja athygli á því að rétt austan við Sandskeið, á svonefndri Bolaöldu, sé aðalæfingasvæði mótorhjólamanna og noti þeir m.a. brautir umhverfis Sandskeið til æfinga án nokkurra athugasemda heilbrigðisyfirvalda. Á sömu slóðum sé einnig mikil námuvinnsla og aki daglega hundruðir vörubifreiða um svæðið auk annarra vinnuvéla. Ekki langt frá sé aðal „tippur“ höfuðborgarsvæðisins þar sem ekið sé eftirlitslaust með þúsundir rúmmetra af ýmsu úrgangsefni án athugasemda heilbrigðisyfirvalda.

Með vísan til alls þessa virðist sem yfirvöld brjóti jafnræðisreglu íslenskrar stjórnskipunar gagnvart kæranda með því að synja um leyfi til aksturs nokkurra bifreiða á Sandskeiði. Þá sé rétt að vekja athygli á meðalhófsreglunni sem yfirvöld virðist einnig hafa brotið með umræddri synjun, þar sem ekki hafi verið skoðað hvort hægt væri að tryggja hámarksöryggi með öðrum hætti.

Heilbrigðisnefndin vísi í ákvörðun sinni til ákvæðis í 30. gr. samþykktar um verndarsvæði vatnsbóla nr. 636/1997. Umrædd samþykkt sé ekki formleg reglugerð og hafi því litla sem enga merkingu gagnvart hinni kærðu ákvörðun. Yfirvöld geti ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir gagnvart borgurunum á grundvelli umræddrar samþykktar nema ákvörðunin eigi sér stoð í gildandi lögum. Ekki verði séð að svo sé þar sem í samþykktinni sé vísað til laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sem séu úr gildi fallin.

Kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta vegna álíka atburða í framtíðinni og mögulegra annarra nota hans á Sandskeiði.

Málsrök heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis: Af hálfu heilbrigðisnefndarinnar er bent á að ákvörðun nefndarinnar hafi verið tekin 24. nóvember 2014 eftir að lagður hafi verið fram tölvupóstur kæranda frá 18. s.m. Þar hafi verið kynnt áform um akstur á grasbraut félagsins á Sandskeiði í tengslum við bifreiðasýningu í desember 2014 og janúar 2015. Erindinu hafi verið synjað þar sem starfsemin hafi ekki samrýmst landnotkun og þróun starfsemi á verndarsvæðum vatnsbóla.

Nefndin sé lögbært stjórnvald sem beri að taka faglega afstöðu til verndar hámarkshollustu neysluvatns til framtíðar í umdæmi sínu og koma í veg fyrir óæskileg áhrif af völdum athafna, starfsemi og umsvifa á verndarsvæðum vatnsbóla. Við hina kærðu ákvörðun hafi verið gætt faglegra sjónarmiða og réttarreglna. Til hafi staðið að hefja starfsemi sem engin heimild hafi verið fyrir á svæði þar sem öll landnot verði að falla að forsendum vatnsverndar og verndun vatnsgæða almennt.

Með samþykkt nr. 636/1997, um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma Mosfellsbæjar, Reykjavíkur, Seltjarnarneskaupstaðar, Kópavogs, Garðabæjar, Bessastaðahrepps og Hafnarfjarðar, hafi sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu komið á samræmdum reglum um vatnsvernd. Með samþykktinni hafi verið ákveðið að stuðla að hámarkshollustu neysluvatns á höfuðborgarsvæðinu til framtíðar með því að koma í veg fyrir óæskileg áhrif af völdum athafna, starfsemi og umsvifa á vatnsverndarsvæðum vatnsbóla á svæðinu, eins og fram komi í 2. gr. samþykktarinnar. Í 3. gr. samþykktarinnar sé sérstaklega tekið fram að hún taki til umferðar vélknúinna farartækja og atvinnurekstrar.

Áformuðum reynsluakstri hafi að hluta verið ætlað að vera á fjarsvæði A samkvæmt staðfestu skipulagi vatnsverndar fyrir höfuðborgarsvæðið. Fjarsvæði A sé aðal ákomu- eða vatnssöfnunarsvæðið fyrir þá grunnvatnsstrauma sem liggi að núverandi og framtíðar vatnsbólum höfuðborgarsvæðisins. Á fjarsvæðum sé óheimilt að staðsetja mengandi starfsemi án samþykktar heilbrigðisnefndar, sbr. 1. mgr. 30. gr. tilvitnaðar samþykktar. Á fjarsvæði A sé atvinnurekstur og starfsemi háð starfsleyfi og skuli leyfi fyrir slíkri starfsemi því aðeins veita að tryggt sé að grunnvatn mengist ekki, sbr. 2. mgr. 30. gr. Akstursæfingum og akstursíþróttum fylgi ávallt ákveðin mengunarhætta og eigi það ekki síður við um tilraunaakstur. Ætlun kærenda hefði verið að gefa boðsgestum tækifæri til að reyna hæfni nýrrar tegundar ökutækis við akstur í snjó. Slíkri starfsemi verði eðli máls samkvæmt að finna stað utan söfnunarsvæða vatnsbóla og því hafi erindinu verið synjað.

Um verndun neysluvatns sé jafnframt vísað til ákvæða reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Með breytingu á þeirri reglugerð nr. 533/2001 hafi verið áréttað að sveitarstjórnir og heilbrigðisnefndir skuli grípa til sérstakra ráðstafana til að koma í veg fyrir að gæðum vatns sem tekið sé til neyslu og vatns sem kunni að verða tekið síðar sem neysluvatn geti hrakað eða þau spillst. Þessar ráðstafanir, sbr. 12. gr., felist m.a. í ákvörðun um verndarsvæði og setningu heilbrigðissamþykkta, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem gerðar séu takmarkanir viðvíkjandi umferð, landnýtingu og meðferð og geymslu hættulegra efna innan verndarsvæðanna.

Sandskeið sé á fjarsvæði A vatnsverndar fyrir höfuðborgarsvæðið, vatnsöflunarsvæði, skammt frá mörkum við grannsvæði vatnsbólanna. Svæðið sé á áhrifasvæði vatnsbólanna í Vatnsendakrika, sem séu vatnsból Kópavogs og Garðabæjar og hluta Reykjavíkur og Mosfellsbæjar. Svæðið sé einnig á áhrifasvæði Gvendarbrunna, Jaðarsvæðis og Myllulækjar, sem þjóni öðrum hlutum Reykjavíkur og Seltjarnarnesi. Mikilvægi svæðisins verði ekki dregið í efa. Heilbrigðisnefnd beri því samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 796/1999 að sjá til þess að mengunarvarnir á verndarsvæðum til verndar vatnsgæðum skuli ávallt miðast við ströngustu skilyrði sem gildi til viðhalds náttúrulegu ástandi vatns.

Samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 14. gr. nefndrar reglugerðar sé heilbrigðisnefnd enn fremur heimilt að banna notkun tækja innan verndarsvæða vatnsbóla, þar sem hætta sé á að slíkt geti spillt vatni. Vegna athugasemda kæranda um að Suðurlandsvegur liggi í næsta nágrenni við umrætt svæði bendi nefndin á að þjóðvegurinn hafi verið endurbyggður með miklum tilkostnaði, m.a. vegna vatnsverndar.

Sú starfsemi sem fyrirhuguð hafi verið á Sandskeiði hafi átt að standa yfir í desember 2014 og janúar 2015. Samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 hafi heilbrigðisnefnd það hlutverk að gefa út starfsleyfi til þeirra aðila sem stundi starfsleyfisskylda starfsemi í skilningi laganna. Við töku ákvarðana um það hvort starfsleyfi skuli veitt beri heilbrigðisnefndinni að hlíta ákvæðum laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Samkvæmt 30. gr. samþykktar nr. 636/1997 sé skýrt kveðið á um að atvinnurekstur og starfsemi á fjarsvæði A sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda og skuli því aðeins veita slíkt leyfi að tryggt sé að grunnvatn mengist ekki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis að synja kæranda um leyfi fyrir reynsluakstri bifreiða á grasbraut er staðsett er á starfssvæði hans á Sandskeiði. Ljóst er að það tímabil sem umræddur reynsluakstur skyldi fara fram er liðið. Eins og atvikum er hér háttað telur úrskurðarnefndin engu að síður, að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar, enda liggur fyrir að hann hyggst standa fyrir sambærilegum viðburðum síðar.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar gilti samþykkt nr. 636/1997 um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma Mosfellsbæjar, Reykjavíkur, Seltjarnarneskaupstaðar, Kópavogs, Garðabæjar, Bessastaðahrepps og Hafnarfjarðar og var hún sett með heimild í 18. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sbr. 33. gr. samþykktarinnar. Þau lög féllu úr gildi með setningu laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og er efni 25. gr. laganna sambærilegt nefndri 18. gr. fyrri laga. Í gr. II ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 7/1998 kemur fram að þær reglugerðir sem í gildi séu samkvæmt lögum nr. 81/1988 skuli halda gildi sínu þar til þeim hafi verið breytt, að svo miklu leyti sem þær fari ekki í bága við ákvæði hinna yngri laga. Er það og í samræmi við þau sjónarmið íslensks réttar að stjórnvaldsfyrirmæli geti haldið gildi sínu við lagaskil ef ekki hefur orðið efnisleg breyting á því lagaákvæði sem er grundvöllur þeirra, en svo háttar einmitt til í máli þessu. Hafði samþykktin því fullnægjandi lagastoð og hélt gildi sínu í samræmi við framangreint. Var heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis því heimilt að styðjast við hana við ákvörðun sína.

Samkvæmt 2. gr. samþykktar nr. 636/1997 er markmið hennar að stuðla að hámarkshollustu neysluvatns á höfuðborgarsvæðinu til framtíðar með því að koma í veg fyrir óæskileg áhrif af völdum athafna, starfsemi og umsvifa á vatnsverndarsvæðum vatnsbóla á svæðinu. Tekur samþykktin samkvæmt 3. gr. hennar m.a. til umferðar vélknúinna farartækja, meðferðar efna sem valdið geta mengun og útivistar. Samkvæmt II. kafla samþykktarinnar skiptast vatnsverndarsvæði í brunnsvæði, grannsvæði og fjarsvæði. Samkvæmt 25. gr. eru fjarsvæði aðgreind í fjarsvæði A og B og þarfnast fjarsvæði A verndar umfram fjarsvæði B þar sem á fjarsvæði A er aðalákoman fyrir þá grunnvatnsstrauma sem liggja að núverandi vatnsbólum og framtíðar vatnsbólum. Samkvæmt uppdrætti af vatnsverndarsvæði höfuðborgarsvæðisins er Sandskeið á fjarsvæði A.

Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. samþykktarinnar er óheimilt að staðsetja mengandi starfsemi á fjarsvæðum án samþykktar heilbrigðisnefndar og í 2. mgr. segir að á fjarsvæði A sé atvinnurekstur og starfsemi háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda og skuli leyfi fyrir slíkri starfsemi því aðeins veita að tryggt sé að grunnvatn mengist ekki. Kærandi hefur starfsleyfi, gefið út af heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, til að starfrækja svifflugvöll á Sandskeiði í Kópavogi, sbr. ákvæði í 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sbr. og lið 7.3, um flugvelli án eldsneytisaðstöðu, í fylgiskjali 2 við reglugerðina. Má af nefndri 30. gr. samþykktarinnar ráða að starfsemi er falli utan við ákvæði nefnds starfsleyfis sé háð sérstöku leyfi heilbrigðisnefndar. Var heilbrigðisnefnd því rétt að líta á tilkynningu kæranda frá 18. nóvember 2014 til Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, um væntanlega útleigu starfssvæðis síns til reynsluaksturs jeppabifreiða, sem umsókn um slíkt leyfi.

Heilbrigðisnefnd tók erindi kæranda fyrir á fundi sínum 24. nóvember 2014 og var ákveðið að gefa ekki leyfi fyrir akstrinum með vísan til áðurnefndrar 30. gr. samþykktarinnar, þar sem starfsemin samrýmdist ekki landsnotkun og þróun starfsemi á verndarsvæðum vatnsbóla, en sú niðurstaða samræmist ákvæðum 2. og 3. gr. samþykktarinnar um markmið og gildissvið, sem áður voru rakin. Í bréfi heilbrigðisnefndarinnar til kæranda, dags. 27. s.m., er ákvörðunin rökstudd nánar, m.a. með vísan til þess að akstursæfingum og akstursíþróttum fylgi alltaf ákveðin slysa- og mengunarhætta, sem ekki eigi heima innan söfnunarsvæða eða grannsvæða vatnsbóla. Þegar litið er til alls þess sem að framan er rakið verður ekki annað séð en að niðurstaða heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hafi byggst á lögmætum og málefnalegum forsendum og að málsmeðferð hennar hafi verið í samræmi við lög.

Með vísan til framangreinds verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.


Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis um að synja erindi um akstur jeppabifreiða á Sandskeiði.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Ásgeir Magnússon