Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

37/2014 Hólmsheiði

Árið 2015, miðvikudaginn 26. ágúst, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 37/2014, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. mars 2014 um breytingu á deiliskipulagi Hólmsheiðar, svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. apríl 2014, er barst nefndinni 30. s.m., kæra eigendur landspildna nr. 113435, 113410, 113426 og 113422 á Reynisvatnsheiði, auk Landeigendafélagsins Græðis, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 19. mars 2014 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hólmsheiðar, svæðis fyrir Fisfélag Reykjavíkur. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða en með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 1. september 2014 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. maí 2014.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 19. mars 2014 var lögð fram umsókn Fisfélags Reykjavíkur, dags. 13. s.m., varðandi breytingu á deiliskipulagi svæðis félagsins á Hólmsheiði. Samkvæmt deiliskipulaginu var svæðinu skipt í þrennt, í A-, B- og C-svæði. Breytingin felur í sér að skilgreindar eru tvær lóðir á svæði A, annars vegar 200 m2 lóð undir hús fyrir félagsaðstöðu og hins vegar 4.150 m2 lóð undir vélageymslur. Byggja má frjálst innan lóðamarka. Byggingarreitur á svæði C er felldur út, en þar var áður gert ráð fyrir húsi undir félagsaðstöðu. Þá er felld niður skilgreining á „svæði 1“ innan svæðis A.

Umsóknin var samþykkt með vísan til 2. mgr. 12. gr. samþykktar um umhverfis- og skipulagsráð. Jafnframt var samþykkt að falla frá grenndarkynningu þar sem breyting á deiliskipulagi varðaði ekki hagsmuni annarra en umsækjanda með vísan til 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. apríl 2014.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að deiliskipulag svæðis Fisfélags Reykjavíkur á Hólmsheiði hafi verið kært til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 28. febrúar 2011. Athugasemdir kærenda í því máli skoðist sem athugasemdir við þá deiliskipulagsbreytingu sem hér sé kærð, auk þess sem vísað sé til annarra kæra og erinda, sem úrskurðarnefndinni hafi borist á umliðnum árum vegna skipulagsákvarðana Reykjavíkurborgar á Reynisvatns- og Hólmsheiði, og þess sem fram komi í niðurstöðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málum nr. 6/2011, 68/2011 og 26/2010 er varðað hafi jarðvegslosunarsvæði á Hólmsheiði.

Gerð er athugasemd við að fallið hafi verið frá grenndarkynningu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar með vísan til þess að hún hafi ekki varðað hagsmuni annarra en umsækjanda. Í þessu felist alvarlegt brot á réttaröryggisreglum skipulagslaga, skipulagsreglugerðar og stjórnsýslulaga. Er vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi borist u.þ.b. 10 athugasemdir við tillögu að deiliskipulagi svæðisins, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 9. desember 2010. Reykjavíkurborg sé fullkunnugt um baráttu landeigenda frístundalóða í Reynisvatnslandi gegn öllum áformum um að skipuleggja flugvöll í landi jarðarinnar og lögbýlisins Reynisvatns, en flugvöllur og aðstaða Fisfélagsins skerði rétt allra þeirra sem eigi lönd og lóðir á þessu svæði. Því beri að fella nú þegar úr gildi deiliskipulagið frá 9. desember 2010.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kröfum kærenda í málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem hin kærða deiliskipulagsbreyting varði ekki hagsmuni annarra en Fisfélags Reykjavíkur. Því hafi Reykjavíkurborg verið heimilt að samþykkja umsóknina með þeim hætti sem gert hafi verið. Í gildi sé deiliskipulag fyrir svæðið sem samþykkt hafi verið í borgarráði 9. desember 2010. Frávísunarkrafan byggist á því að hin umþrætta breyting hafi engin áhrif á grenndarhagsmuni kærenda, hvorki í sjónrænu tilliti né öðru. Kærendur eigi því enga lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kæruefnið, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þeir einir geti kært ákvörðun sem eigi lögvarða hagsmuni henni tengda. Því beri að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða:
Hin kærða ákvörðun felur í sér  breytingu á deiliskipulagi fyrir svæði Fisfélags Reykjavíkur á Hólmsheiði. Með úrskurði í máli nr. 18/2011, uppkveðnum 30. júlí 2015, hafnaði úrskurðarnefndin kröfu um ógildingu þess deiliskipulags. Af hálfu Reykjavíkurborgar er gerð krafa um að máli þessu verði vísað frá þar sem kærendur eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun.

Sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs að samþykkja umrædda deiliskipulagsbreytingu byggðist á 12. gr. samþykktar fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar sem samþykkt var af borgarstjórn 18. desember 2012. Þar er kveðið á um að umhverfis- og skipulagsráð afgreiði, án staðfestingar borgarráðs, nánar tilgreind verkefni skv. skipulagslögum samkvæmt heimild í 42. gr. sveitarstjórnarlaga og viðauka við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir m.a. gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga fara skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna og er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana. Er vísað til sveitarstjórnarlaga um þetta atriði, sem nú eru lög nr. 138/2011. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum segir um 2. mgr. 6. gr. að þar séu lagðar til breytingar til samræmis við ákvæði sveitarstjórnarlaga sem heimili að fela nefndum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varði verulega fjárhag sveitarfélagsins. Lagt sé til að sveitarstjórn sé heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að vísa afgreiðslum til skipulagsnefnda. Er tekið fram í athugasemdunum að í slíkum samþykktum „… yrði að kveða á með skýrum hætti um hvað fælist í fullnaðarafgreiðslu mála hjá skipulagsnefnd, svo sem kynningu gagnvart sveitarstjórn, og hvort afstaða sveitarstjórnar þurfi að liggja fyrir á einhverju stigi mála“.

Í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annist. Skuli slík samþykkt send ráðuneytinu til staðfestingar. Ákveður sveitarstjórn valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum, sbr. 1. mgr. 40. gr. laganna. Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar, sbr. 2. mgr. 40. gr. Kveðið er á um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála í 42. gr. laganna. Segir í 1. mgr. að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varði verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Þá segir í 4. mgr. að þegar sveitarstjórn nýti sér heimild skv. 1. mgr. skuli jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hver skuli taka fullnaðarákvörðun í máli skv. 3. mgr. og hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóti afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

Um V. kafla sveitarstjórnarlaga um nefndir, ráð og stjórnir segir í almennum athugasemdum með frumvarpi til laganna að í ljósi þess að sveitarstjórn fari með æðsta vald í málefnum sveitarfélagsins, og taki ákvarðanir um stjórn þess og stjórnskipulag innan ramma laga, sé í frumvarpinu lagt til grundvallar að stærstu ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins geti aðeins sveitarstjórnin sjálf tekið. Sveitarfélög fari með mikla hagsmuni og ákvarðanir um málefni þeirra geti haft mikil áhrif á íbúa sveitarfélaganna og jafnvel á þjóðfélagið í heild sinni. Enn fremur segir að það sé í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem kjör sveitarstjórnar byggist á að eiginlegt ákvörðunarvald um mikilvæg málefni sé í hennar höndum, en ekki undirnefnda hennar eða einstakra starfsmanna.

Samþykkt fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar var samþykkt af borgarstjórn 18. desember 2012. Í henni er vísað til samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar. Samþykkt nr. 715/2013 þess efnis var staðfest fyrir hönd innanríkisráðherra 8. júlí 2013 og öðlaðist gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m. Frá sama tíma féll eldri samþykkt um sama efni, ásamt viðaukum, úr gildi. Í VI. kafla gildandi samþykktar er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en borgarráð. Í 58. gr. samþykktarinnar er kveðið á um fullnaðarafgreiðslu og er orðalag greinarinnar áþekkt orðalagi 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir nánar í 1. mgr. 58. gr. að borgarstjórn geti ákveðið með viðauka við samþykktina að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála og eru sett við því sömu skilyrði og er að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Slíkir viðaukar við samþykktina höfðu ekki verið samþykktir þegar hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt í umhverfis- og skipulagsráði 19. mars 2014.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvaldið samkvæmt skipulagslögum og er framsal þess valds undantekning frá greindri meginreglu. Heimild 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga til valdframsals innan sveitarfélaga er almenns eðlis en í 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn veitt sérstök heimild til framsals valds síns samkvæmt þeim lögum. Er ljóst af orðalagi ákvæðanna að valdframsal þetta fer fram í sérstakri samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélaga, en kveðið er á um slíkar samþykktir í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga. Fer lögmætt valdframsal ekki fram með öðrum hætti á þessum lagagrundvelli. Með hliðsjón af athugasemdum með frumvörpum til nefndra laga sem að framan eru raktar þykir einnig ljóst að í slíkri samþykkt þurfi að koma fram efnislegt valdframsal. Nægir í því sambandi ekki að endurtaka í samþykkt orðalag lagaheimildar til valdframsals heldur verður að koma skýrt fram í samþykktinni sjálfri hvert það vald er sem framselt er og hverjum. Valdframsal borgarstjórnar til umhverfis- og skipulagsráðs í samþykkt um umhverfis- og skipulagsráð frá 18. desember 2012 var því ekki í samræmi við lög.

Samkvæmt framansögðu brast umhverfis- og skipulagsráð vald til að samþykkja umþrætta deiliskipulagsbreytingu og verður að líta svo á að í samþykkt hennar hafi falist tillaga til sveitarstjórnar um afgreiðslu, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar sem sveitarstjórn hefur ekki komið að málinu er ekki fyrir hendi lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Ber þegar af þeirri ástæðu að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir