Ár 2001, föstudaginn 14. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 34/2001; kæra íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júlí 2001, kæra íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn 24. júlí 2001. Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en í kærunni vísa þeir til athugasemda sem fram komu af þeirra hálfu við grenndakynningu er fram fór vegna breytingar á deiliskipulagi hvað varðar lóðina nr. 9 við Skeljatanga. Jafnframt kröfðust kærendur þess að framkvæmdir, sem hafnar væru við byggingu húss á lóðinni á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar, yrðu stöðvaðar meðan mál þetta væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Féllst úrksurðarnefndin á þá kröfu með úrskurði til bráðabirgða, uppkveðnum hinn 8. ágúst 2001.
Málavextir: Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. júlí 2000, óskaði umboðsmaður eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga eftir því að deiliskipulagi lóðarinnar yrði breytt á þann veg sem sýnt væri á uppdrætti er erindinu fylgdi. Væri breytingin fólgin í því að byggingarreitur yrði stækkaður til suðurs og heimilað yrði að reisa einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni með mænishæð 5,7 m miðað við götukóta. Að öðru leyti giltu skipulagsskilmálar, dagsettir 17. október 1990. Gerði tillagan ráð fyrir að byggingarreitur stækkaði um 11 m til suðurs og 8 m til austurs. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 10. júlí 2000. Þá lá fyrir umsögn Borgarskipulags, dags. 6. júlí 2000, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stækkun byggingarreits væri breyting á deiliskipulagi en bygging húss á 1½ hæð á lóðinni samræmdist hins vegar gildandi skipulagsskilmálum. Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum. Erindið var á ný lagt fram á fundi nefndarinnar þann 1. ágúst 2000 og var þá samþykkt að fram færi grenndarkynning á tillögu að minniháttar breytingu á deiliskipulagi sem fæli í sér stækkun byggingarreits á lóðinni. Af þeim athugasemdum sem fram komu við tillöguna verður þó ráðið að auk tillögu að stækkun byggingarreits hafi verið kynnt frumdrög að fyrirhuguðu húsi á lóðinni.
Að lokinni kynningu var erindið á ný lagt fram á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. september 2000. Athugasemdabréf hafði þá borist frá átta íbúum að Fáfnisnesi 8 og 10 og að Skildingatanga 6. Beindust athugasemdir þessara nágranna bæði að stækkun byggingarreits en ekki síður að þeirri túlkun að aðstæður teldust leyfa byggingu 1½ hæðar húss á lóðinni með mænishæð 5,7 m yfir götukóta. Í umsögn Borgarskipulags um þessar athugasemdir, dags. 7. september 2000, segir að í deiliskipulagsskilmálum sé kveðið á um að leyfðar skuli einnar hæðar byggingar með hámarkshæð 4,4 m en á lóðum þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús. Þá sé hámarkshæð byggingar sem sé 1½ hæðar 5,7 m yfir götukóta. Húsin við Skeljatanga séu öll einnar hæðar en aftur á móti séu hús við Skildinganes og Skildingatanga yfirleitt hærri. Lítill halli sé á lóðinni og sé álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss. Borgarskipulag hafi sett upp götumynd Skildingatanga og Skeljatanga. Skipulagsskilmálar séu ekki mjög skýrir og þurfi því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hafi á götumynd og umhverfi. Þá er í umsögninni lagt til að kynningin verði endurtekin og útvíkkuð enda hafi komið fram ábendingar um að málið hafi ekki verið kynnt öllum þeim sem hafi átt hagsmuna að gæta. Var afgreiðslu málsins frestað. Málið var á ný tekið fyrir á fundi nefndarinnar hinn 18. september 2000 og enn frestað.
Erindi lóðareiganda um breytingu á deiliskipulagi var áréttað með bréfi til Borgarskipulags, dags. 6. nóvember 2000. Segir þar að með fyrra erindi hafi þess verið óskað að deiliskipulagi lóðarinnar Skeljatanga 9 yrði breytt og byggingarreitur stækkaður til suðurs. Fyrra erindi hafi fylgt uppdráttur sem skýrt hafi nánar umrædda stækkun. Að öðru leyti hafi ekki verið óskað eftir breytingu á deiliskipulagi eða skilmálum. Í bréfi þessu er síðan vitnað til gildandi skipulagsskilmála og sú ályktun dregin að ekki leiki vafi á því að aðstæður leyfi að byggt sé einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni. Bréfi þessu fylgdu lauslegar vinnuskissur að húsi á lóðinni, en tekið var fram að þær væru á engan hátt skuldbindandi um frekari mótun hússins. Þær skýrðu þó hvað vakað hafi fyrir lóðareiganda þegar farið hafi verið fram á breytingu á byggingarreit lóðarinnar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 15. nóvember 2000 var málið enn tekið fyrir. Var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju, nokkuð breytt, og kynna það jafnframt fleiri nágrönnum en áður hafði verið gert. Nokkur dráttur varð á undirbúningi nýrrar grenndarkynningar en hún stóð yfir frá 14. febrúar til 14. mars 2001 og bárust enn nokkrar athugasemdir, m.a. frá kærendum. Að lokinni umfjöllun um framkomnar athugasemdir samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur, á fundi sínum þann 28. mars 2001, breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga. Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður. Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.
Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því málinu til úrskurðarnefndarinnar með kærum, dags. 23. og 25. maí 2001. Lauk úrskurðarnefndin meðferð þeirra kærumála með úrskurði uppkveðnum hinn 6. desember 2001 og varð það niðurstaða nefndarinnar að hin umdeilda breyting á deiliskipulagi hefði verið lögmæt og var kröfum kærenda um ógildingu hennar því hrundið.
Hinn 17. júlí 2001 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík eins og að framan greinir. Er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2001, kom lögmaður eiganda lóðarinnar á framfæri sjónarmiðum hans í tilefni af úrskurði nefndarinnar frá 8. ágúst 2001 um stöðvun framkvæmda. Var í bréfinu m.a. staðhæft að skipulagsskilmálar umrædds svæðis hefðu verið túlkaðir rúmt og þess krafist að úrskurðarnefndin rannsakaði hvernig skilmálarnir hefðu verið framkvæmdir, væri þess talin þörf. Ákvað nefndin að rannsaka staðhæfingar lögmanns lóðareigandans um framkvæmd skilmálanna og var honum tilkynnt sú ákvörðun með bréfi dags. 5. október 2001. Jafnframt var honum tilkynnt að þar sem fyrirsjáanlegt væri að gagnaöflun þessi myndi taka nokkurn tíma hefði nefndin ákveðið að lengja afgreiðslutíma í málinu um einn mánuð með heimild í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Gögn um framkvæmd skipulagsskilmálanna bárust nefndinni hinn 13. nóvember 2001. Eftir það hefur nefndin aflað enn frekari gagna, m.a. um framkvæmd fyrri grenndarkynningar vegna deiliskipulagsbreytingarinnar og bárust nefndinni síðast ný gögn hinn 5. desember 2001.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa máli sínu til stuðnings til athugasemda, sem áður hafi komið fram við grenndarkynningu vegna breytingar á deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 9 við Skeljatanga. Lúta þessar aðhugasemdir að stærð fyrirhugaðs húss á lóðinni en ekki síður að hæð þess, en drög að hönnun hússins voru kynnt nágrönnum, samhliða tillögu að breytingu á deiliskipulagi varðandi byggingnarreit á lóðinni. Af hálfu kærenda er því haldið fram að ákvæði skipulagsskilmála svæðisins um mænishæð verði að skilja svo að gert sé ráð fyrir að mannvirki séu með a.m.k. 11-14˚ rishalla, sbr. 136. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Miðað við almenna skilgreiningu á hugtakinu „mænir“ verði að líta svo á að þakkantur fyrirhugaðrar byggingar liggi hærra en skipulagsskilmálar geri ráð fyrir. Telja kærendur að gera verði greinarmun á vegghæð og mænishæð og vísa í þessu sambandi til greinar 74.1. í áður tilvitnaðri byggingarreglugerð. Komi þessi greinarmunur á vegghæð og mænishæð fram í 5. gr. eldri útgáfu skipulagsskilmálanna, samþykktum í borgarráði 14. febrúar 1967. Loks telja kærendur að hæðarsetning svokallaðrar aðalgólfplötu fyrirhugaðs húss fái ekki staðist, auk þess sem uppgefinn götukóti á teikningum sé ekki í samræmi við hæðarblað. Mikilvægt sé að undirstrika skýr ákvæði 1. gr. gildandi skilmála um að á umræddri lóð skuli rísa einnar hæðar hús. Heimild til stöllunar skv. 3. gr. skilmálanna beri að skoða með hliðsjón af 4. gr. þar sem fram komi að breytingar á hæðarafsetnigu séu háðar því að jarðhalli gefi tilefni til þeirra.
Málsrök byggingaryfirvalda: Í greinargerð Borgarskipulags og byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. ágúst 2001, er barst úrskurðarnefndinni 2. ágúst 2001, er gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu. Er þess aðallega krafist að kröfu kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að henni verði hafnað.
Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar er á því byggð að kæra í máli þessu fullnægi ekki lágmarkskröfum um skýrleika og rökstuðning. Einungis sé vísað til áður framlagðra athugasemda, en þær hafi verið settar fram vegna breytingar á skipulagi en lúti ekki að byggingarleyfi hússins. Nauðsynlegt sé að rök kærenda komi fram í kæru svo unnt sé að svara þeim, m.a. með tilliti til hagsmuna byggingarleyfishafa. Þar sem kæra í máli þessu fullnægi ekki þessum lágmarkskröfum, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997, beri að vísa málinu frá. Hvað varði eiganda Fáfnisness 4 sé vandséð að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá hvað hann varðar, vegna aðildarskorts.
Varakröfu sína um að hafna beri ógildingarkröfu kærenda styður Reykjavíkurborg þeim rökum að hið kærða byggingarleyfi sé alfarið í samræmi við gildandi deiliskipulag eins og því hafi nýlega verið breytt. Húsið sé þannig alfarið innan byggingarreits, hámarkshæð útveggja miðað við götukóta sé 4,2 m og hæð þaks ekki meiri en 5,7 m yfir götukóta. Nýtingarhlutfall hússins sé innan eðlilegra marka auk þess sem lóðarhafi hafi komið til móts við athugasemdir nágranna með því að færa vesturhlið hússins um einn metra inn fyrir vesturmörk byggingarreits. Að öðru leyti sé vísað til svara við athugasemdum kærenda, sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001, en umsögn þessi sé meðal gagna málsins. Rétt þyki þó að árétta að ekki verði fallist á þá staðhæfingu eiganda Fáfnisness 4 að skipulagsskilmálar umrædds svæðis feli það í sér að hús á svæðinu skuli vera með mænisþaki. Engin ákvæði séu um þakform húsa á svæðinu og hafi því verið talið að með mænishæð í skilmálunum sé átt við hámarkshæð húss óháð þakformi. Hafi fjölmörg hús í hverfinu verið samþykkt á grundvelli þeirrar túlkunar skilmálanna. Grenndarhagsmunir nágranna krefjast heldur ekki slíkrar skýringar á skilmálunum þar sem mænisþak geti í raun nánast verið flatt sbr. 136. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Að auki sé vandséð hvaða hagsmuni eigandi Fáfnisness 4 hafi af því að hæð hússins verði lægri en samþykktir aðaluppdrættir geri ráð fyrir.
Rétt sé að orðalag 1. gr. skipulagsskilmálanna sé afdráttarlaust. Í því komi fram sú meginregla að hús á svæðinu, önnur en á lóðinni að Skildinganesi 10, skuli vera á einni hæð. Ljóst sé hinsvegar af orðalagi annarra greina skilmálanna, sbr. 3., 4. og 5. gr, að heimilt sé að stalla hús á öðrum lóðum, þar sem aðstæður leyfi, og nýta stöllunina á 1½ hæð. Skilmálunum hafi augljóslega verið breytt með þessum hætti árið 1990 til þess að veita lóðarhöfum á svæðinu rýmri rétt til uppbyggingar en heimilt hafi verið skv. eldri skilmálum.
Hvað götumyndina varði þá njóti hún ekki sérstakrar verndar skv. deiliskipulaginu. Rétt sé að benda á að það hús sem samþykkt hafi verið á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar falli ágætlega að götumyndinni þar sem vegghæð þess að götu sé svipuð og annarra húsa sem þar standi. Að auki sé gert ráð fyrir því skv. deiliskipulaginu að Skeljatangi og Skildingatangi verði samliggjandi götur. Húsið, eins og það hafi verið samþykkt, falli einnig ágætlega að götumynd Skildingatanga. Í raun megi segja að það brúi bilið milli götumyndar Skeljatanga og Skildingatanga. Verði ekki talið óheimilt að stalla hús við Skeljatanga sé ekki ólíklegt að fleiri hús við götuna verði stölluð þegar fram líði stundir. Byggingarnefnd hafi þannig samþykkt á fundi sínum þann 15. maí 2001 stöllun á húsinu nr. 7 við Skeljatanga.
Að gefnu tilefni, m.a. vegna umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar um annað byggingarleyfi á sama svæði (Skildinganes 49) þyki rétt að árétta um kótasetningu hússins að í 4. gr. gildandi deiliskipulagsskilmála, „Hæðarblöð“, sé fjallað um hæðarsetningu húsa á skipulagssvæðinu en þar segi orðrétt:
„Hæðarafsetning aðalgólfplötu er sýnd á hæðarblaði og skal hún að öllu jöfnu, gilda um þann hluta húss sem næstur er götu +/-15cm. Afsetningu þessari má breyta að því er varðar bakhluta húss, til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli gefur tilefni til. Ef í ljós kemur að hæðarblað er ekki í samræmi við raunverulega hæðarafsetningu lagna og götu skal haft samráð við Borgarskipulag Reykjavíkur um breytingu umfram fyrrnefndan leyfilegan mismun.“
Á hæðarblaði af lóðinni Skeljatanga 9 séu gefnir upp tveir hæðarkótar á lóðinni, K 6,21 og H 7,50. Eins og fram komi á samþykktum byggingarnefndarteikningum af húsinu séu gólfkótar þess í raun fjórir. Aðalhæð hússins hafi gólfkótann 7,65 og sé því 15 cm hærri en hæðarblaðið gefi til kynna og sé það í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna. Millihæðin sé hins vegar í kóta 6,65, neðsta hæðin 5,65 og önnur hæðin 8,38. Á hæðarblaðinu séu engar skýringar á því hvað K eða H þýði. Á hæðarblöðum af lóðunum nr. 9-17 í Skildinganesi og lóðunum 20-24 við sömu götu séu hins vegar skýringar á þessum bókstöfum. Á þeim komi fram að H þýði hæð á aðalgólfi en K hæð á kjallaragólfi. Á hæðarblaði af lóðunum 51-53 við Skildinganes og 26-30 við Bauganes komi hins vegar fram að K þýði lágmarkshæð á neðsta gólfi. Á því blaði sé hins vegar ekki tilgreint hvað H þýði. Samkvæmt upplýsingum frá Gatnamálastjóranum í Reykjavík, sem vinni umrædd hæðarblöð, séu ekki til almennar skýringar á því hvað umræddir bókstafir tákni
Litið sé svo á að óumdeilt sé að H sé tákn fyrir kóta aðalgólfplötu húss. Engin skilgreining sé hins vegar til á því hugtaki. Með vísan til gildandi deiliskipulagsskilmála, einkum 3. og 4. gr., verði að skýra það hugtak þannig að átt sé við þann hluta hússins sem næstur sé götu sbr. 1. mgr. 4. gr. enda heimilt að stalla hús fjær götu sbr. 2. mgr. 3. og 4. gr. skilmálanna. Þetta samræmist einnig því meginmarkmiði, sem telja verði að stefnt sé að með slíkri hæðarafsetningu, að stýra afstöðu hússins gagnvart götu. Ekki verði lesið út úr skilmálunum að með aðalgólfplötu sé átt við þann hluta hússins sem hafi mesta flatarmálið.
Hvað K-ið varði þá sé ljóst að það verður ekki skýrt með þeim hætti að átt sé við hæð á kjallaragólfi enda ekki nema 1,29 m munur á þessum hæðartölum. Þar sem veitt sé heimild til þess að stalla hús samkvæmt skilmálunum hljóti K-talan að tákna hæð á lægsta gólfi. K-talan geti þó ekki verið bindandi. Samkvæmt skýru orðalagi 4. gr. skilmálanna sé einungis kveðið á um að hæðarafsetning aðalgólfplötu skuli sýnd á hæðarblaði. Ekki sé talað um að sýna skuli hæðarafsetningu stöllunar. Þvert á móti sé tekið fram að breyta megi hæðarafsetningu varðandi bakhluta húss til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli leyfi. Athygli sé vakin á því að ekki sé kveðið á um stærð þess „bakhluta“ sem heimilt sé að lækka né að stöllun skuli ekki vera nema ein. Í þessu sambandi verði einnig að hafa í huga að hæðarblöðin séu gerð áður en núgildandi skilmálar hafi tekið gildi en í eldri skilmálum hafi ekki verið gert ráð fyrir að heimilt væri að stalla hús á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga það mikið að nýta mætti stöllunina á tveimur hæðum. K-talan geti því ekki verið bindandi fyrir kóta þess hluta húss sem sé stallaður. Að auki verði ekki hjá því komist að benda á að ekki verði séð kærendur hafi hagsmuni af því hvernig innra fyrirkomulagi hússins sé háttað þar sem aðalhæð þess sé sett í þann kóta sem skipulagið kveði á um og afstaða þess því rétt gagnvart götunni.
Loks er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar og á það bent að frá því núgildandi skilmálar hafi tekið gildi hafa borgaryfirvöld veitt byggingarleyfi fyrir mörgum stölluðum húsum á svæðinu. Við framkvæmd skilmálanna hafi skapast venja sem, í ljósi jafnræðissjónarmiða, verði ekki litið framhjá í máli þess.
Málsrök byggignarleyfishafa: Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu. Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna. Er m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu. Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt. Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið. Athugasemdir um hæð hússins virðist byggðar á því að miða beri við hámarkshæð einnar hæðar húss enda þótt eigendur Skeljatanga 9 hafi óskað eftir heimild til þess að reisa einnar og hálfrar hæðar hús. Einnig virðist misskilningur hafa sprottið af því að erindi lóðareigandans um breytingu á deiliskipulagi hafi fylgt lauslegar skissur til skýringar á þeim byggingaráformum, sem þá hafi verið í mótun.
Þá hefur umboðsmaður lóðarhafa bent á að hús kærenda að Skildingatanga 6 sé að hluta tvílyft og myndi að líkindum teljast vera ein og hálf hæð. Gildandi skipulag svæðisins hafi heimilað honum að byggja svo hátt hús á lóð sinni en húsið hafi verið reist árið 1995 með fullu samþykki skipulagsnefndar og byggingarnefndar Reykjavíkur. Sú túlkun að á lóðum á umræddu svæði megi einungis reisa hús á einni hæð sé því ekki í samræmi við framkvæmdina.
Í greinargerð lögmanns eiganda lóðarinnar, dags. 28. september 2001, sem samin er í tilefni af þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að stöðva til bráðabirgða framkvæmdir við bygginguna, eru sjónarmið hans reifuð nánar. Eru þar rakin ákvæði skipulagsskilmála umrædds svæðis og lýst þeim skilningi, sem eigandi lóðarinnar telji að leggja verði til grundvallar niðurstöðu málsins. Segir þar m.a. að í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna sé afsetningu aðalgólfplötu hússins að Skeljatanga 9 breytt með þeim hætti, að sá hluti hennar sem sé fjær götu sé nokkru lægri í samræmi við það sem jarðhalli gefur tilefni til. Eigandi lóðarinnar hafi einnig nýtt heimild 3. gr. til að stalla húsið en slíkt sé heimilað þar sem aðstæður leyfi. Hann telji að ekki geti verið nokkrum vafa undirorpið að á lóðinni séu aðstæður með þeim hætti að stöllun verði að teljast heimil. Sé í því sambandi bæði vísað til þess að um mjög stóra lóð sé að ræða sem og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkuð hafi verið í þessu sambandi. Að því er varði hæð hússins telji eigandinn að hún sé í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skilmálanna, enda sé mænishæð hússins hvergi yfir 5,7. metrum.
Verði ekki fallist á að byggingarleyfið sé í samræmi við ákvæði skipulagsskilmála sé af hálfu lóðareigandans vísað til þess að framkvæmd skipulagsskilmála í því hverfi sem hér sé til athugunar hafi að jafnaði verið miðuð við víða túlkun skipulagsskilmálanna og telji hann að það hafi þá þýðingu að ekki sé hægt annað en að heimila bygginguna í samræmi við útgefið byggingarleyfi. Leiði þetta af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Staðan í þessu máli sé sú, að stjórnsýsluframkvæmdin hafi þróast með þeim hætti, að skipulagsskilmálar frá 17. október 1990 hafa verið túlkaðir mjög vítt, enda gefi orðalag þeirra víða tilefni til fjölbreyttra túlkunarmöguleika. Við mat á þessu atriði beri sérstaklega að hafa í huga að þeir hagsmunir sem vernda eigi með því að halda lóðarhafanum til þröngrar túlkunar á ákvæðum skipulagsskilmálanna séu grenndarhagsmunir nágranna hans. Hafi þeir hins vegar, hið minnsta í nokkrum tilvikum, fengið að reisa byggingar sem ekki samrýmist ákvæðum skilmálanna og geti hagsmunir þeirra því ekki staðið í vegi fyrir því að jafnræðisreglunni verði beitt á framangreindan hátt.
Loks vísar eigandi lóðarinnar til þess að af gögnum, sem úrskurðarnefndin hafi aflað um framkvæmd skipulasgsskilmálanna, verði ráðið að erfitt sé að greina einhverja heildarmynd í framkvæmd þeirra. Þó megi benda á að nokkuð sé um að hús séu stölluð og hafi nágrannar því mátt búast við slíku fyrirkomulagi við hönnun hins umdeilda húss.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í þeim þætti umsagnar stofnunarinnar þar sem fjallað er um hina kærðu ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis segir m.a:
„Í skilmálum hins kærða deiliskipulags segir í 1. gr. að á óbyggðum lóðum á viðkomandi reitum skuli rísa einnar hæðar íbúðarhús en á lóðinni nr. 10 við Skildinganes megi reisa 1 1/2-2 hæða íbúðarhús. Í 3. gr. segir að þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús á helmingi grunnflatar þess, fjær götu, þó þannig að mænishæð húss nær götu sé í samræmi við 5. gr. Stöllun megi nýta á tveimur hæðum innan leyfilegrar mænishæðar sbr. 2. mgr. 5. gr. á helmingi grunnflatar húss, fjær götu. Í 5. gr. segir að mesta hæð mænis þess hluta húss sem liggi að götu sé 4,4 m á einnar hæðar húsum, 5.7 m á einnar og hálfrar hæðar húsum og 6,8 m í tveggja hæða húsum. Mesta hæð mænis þess hluta húss sem sé stallaður sé 5,7m miðað við götukóta.
Í bráðabirgðaúrskurði úrkurðarnefndar um stöðvun framkvæmda er vísað til 1. gr. skilmálanna um að reisa skuli einnar hæðar hús á lóðinni og að mesta leyfilega mænishæð þess hluta húss sem liggi að götu sé ákvörðuð 4,4 í skilmálunum, en mænishæð nær alls hússins sé 5,7 m yfir götu. Heimilt sé skv. 3. gr. skilmálanna að stalla hús á allt að helmingi grunnflatar en farið sé verulega yfir þau mörk í hinu kærða tilviki. Þá sé ekki að sjá að hæðarsetning aðalgólfplötu samræmist skilmálunum. Verði að skilja ákvæði skilmálanna um aðalgólfplötu á þann veg að átt sé við þann hluta húss sem að jafnaði er nær götu og ekki sé stallaður og að aðalgólfplata verði því að lágmarki að vera helmingur grunnflatar hússins. Þá telur úrskurðarnefndin að það virðist andstætt ákvæðum skipulagsskilmálanna um einnar hæðar hús með takmarkaðri heimild til stöllunar að lækka mestan hluta lóðaryfirborðs verulega eins og fyrirhugað sé, enda auki það fyrirkomulag sjónræn áhrif byggingarinnar umfram það sem vænta megi þegar um sé að ræða einnar hæðar hús.
Eigendur lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga komu á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vegna bráðabirgðaúrskurðarins með bréfi dags. 28. september 2001. Er þar sérstaklega bent á að í ákvæði 3. gr. skipulagsskilmálanna sé að finna undantekningu frá ákvæði 1. gr. þeirra um að einnar hæðar hús skuli rísa á skipulagssvæðinu. Þá er vísað til 4. gr. skilmálanna um að afsetningu megi breyta, að því er varði bakhluta húss, til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli gefi tilefni til. Tekið er fram að í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna sé afsetningu aðalgólfplötu hússins að Skeljatanga 9 breytt með þeim hætti, að sá hluti hennar sem sé fjær götu sé nokkru lægri í samræmi við það sem jarðhalli gefi tilefni til. Einnig sé nýtt heimild 3. gr. til stöllunar „þar sem aðstæður leyfa“ til stöllunar hússins en aðstæður leyfi slíkt þar sem lóðins sé stór. Einnig er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkuð hafi verið í þessu sambandi. Talið er að hæð hússins sé í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skilmálanna, enda sé mænishæð hússins hvergi yfir 5,7 metrum. Eigendur lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga benda á að skipulagsskilmálar viðkomandi svæðis, frá 17. október 1990 hafi verið túlkaðir mjög vítt, enda gefi orðalag þeirra tilefni til fjölbreyttra túlkunarmöguleika.
Borgarráð Reykjavíkur samþykkti 3. apríl 2001 breytingu á deiliskipulagi við Skeljatanga þannig að byggingarreitur á lóðinni nr. 9 var stækkaður. Skipulagsskilmálar á svæðinu eru upphaflega frá árinu 1966 en þeim var síðast breytt árið 1990. Samkvæmt skilmálunum er heimilt, þar sem aðstæður leyfa, að stalla hús á þeim helmingi grunnflatar sem er fjær götu með því skilyrði að mænishæð þess hluta hússins sem liggur að götu fari ekki yfir 5,7 m miðað við götukóta. Eftir að tillaga að deiliskipulagsbreytingunni var kynnt nágrönnum með bréfi dags. 13. febrúar 2001 var þeim kunnugt um það mat borgaryfirvalda að aðstæður á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga leyfðu stallað hús sbr. athugasemd Sólveigar Jónsdóttur, Skeljatanga 5 dags. 13. mars 2001. Það mat er síðan staðfest með samþykkt byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn 17. júlí 2001. Að mati Skipulagsstofnunar tekur hin eiginlega stöllun til þess hluta hússins sem er á tveimur hæðum og er sá hluti vel innan þess að vera helmingur grunnflatar hússins. Meginhluti þaks hússins sem sótt var um leyfi fyrir á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga er í 4,2 m miðað við götukóta. Aðeins mænir glerþaks fyrir miðju hússins er í 5,7 m hæð miðað við götukóta. Það er mat Skipulagsstofnunar að samþykkt byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga 17. júlí 2001 hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag.“
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 21. nóvember 2001. Viðstaddir voru nefndarmennirnir Hólmfríður Snæbjörnsdóttir og Þorsteinn Þorsteinsson auk framkvæmdastjóra nefndarinnar, en formaður hafði boðað forföll. Hann kom þó síðar á staðinn eftir að formlegri vettvangsgöngu lauk. Einnig voru viðstaddir skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, lögfræðingur Borgarskipulags, eigandi Fáfnisness 4 og fulltrúi eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9. Skoðuðu nefndarmenn aðstæður á vettvangi og afstöðu fyrirhugaðs húss til nærliggjandi húsa.
Niðurstaða: Enda þótt fallast megi á að kæru í máli þessu sé verulega áfátt hvað varðar kröfugerð og rökstuðning verður ekki fallist á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu. Leiðir af reglum stjórnsýsluréttarins um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og rannsóknarreglu að gefa á kærendum kost á að bæta úr ágöllum á málatilbúnaði sínum, sé þess talin þörf. Úrskurðarnefndin telur hins vegar að sjónarmið kærenda og málsrök hafi komið fram með fullnægjandi hætti í þeim athugasemdum, sem þeir höfðu áður sett fram um byggingaráform að Skeljatanga 9, en bæði byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa voru þessi málsrök kunn. Er frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar á grundvelli vanreifunar því hafnað. Ekki verður heldur fallist á frávísunarkröfuna að því er varðar eiganda Fáfnisness 4 sérstaklega. Eftir skoðun á vettvangi er ljóst að fyrirhuguð nýbygging er í sjónlínu horft til sjávar frá bakhlið og baklóð Fáfnisness 4. Skiptir stærð nýbyggingar að Skeljatanga 9 eiganda þeirrar eignar því augljóslega nokkru máli, einkum hvað útsýni varðar og á hann því lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Verður ekki fallist á að hagsmunir hans séu svo óverulegir að um aðildarskort sé að ræða.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Í máli þessu er um það deilt hvort byggingarleyfi það, sem byggingarfulltrúinn í Reykjavík veitti hinn 17. júlí 2001 fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík, fullnægi þeim lagaskilyrðum að það samræmist samþykktu deiliskipulagi. Í máli þessu eiga við skipulagsskilmálar sem samþykktir voru í borgarráði hinn 23. október 1990, með þeirri breytingu sem gerð var á þeim með ákvörðun borgarráðs hinn 3. apríl 2001 varðandi stærð byggingarreits á lóðinni að Skeljatanga 9. Skipulagsskilmálar þessir taka einungis til óbyggðra lóða á svæðinu og hafa að geyma rýmri heimildir en áður giltu. Felst því í skilmálunum nokkurt ójafnræði gagnvart þeim lóðarhöfum sem byggt höfðu á svæðinu fyrir gildistöku þeirra. Þá eru þeir um margt óljósir. Eru heimildir í þeim m.a. bundar við það hvað „aðstæður leyfa“ eða „jarðhalli gefur tilefni til“ og talað um „einnar og hálfs hæðar hús“ og „aðalgólfplötu“ án skilgreininga eða skýringa. Virðist óvissa ríkja um það við hvað sé átt með tilvitnuðu orðalagi eða hvenær skilyrðum skilmálanna sé fullnægt. Kemur þessi óvissa m.a. fram í umsögn Borgarskipulags til skipulags- og umferðarnefndar, dags. 7. september 2000, um athugasemdir við grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar breytingar á byggingarreit að Skeljatanga 9, en þar segir m.a: „Lítill halli er á lóðinni og er álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss.“ …… „Skipulagsskilmálar eru ekki mjög skýrir og þarf því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hefur á götumynd og umhverfi.“ Einnig verður ráðið af þeirri athugun sem úrskurðarnefndin hefur gert á framkvæmd skipulagsskilmálanna að skilningur á þeim sé á reiki og framkvæmd þeirra ómarkviss.
Þegar umræddir skipulagsskilmálar voru settir voru í gildi eldri skipulagslög nr. 19/1964 með áorðnum breytingum. Sagði í 11. gr. þeirra laga að þar sem gerður hefði verið skipulagsuppdráttur sveitarfélags (aðalskipulag) skyldi, þar sem þörf krefði, einnig gera séruppdrætti að skipulagi einstakra bæjarhverfa. Var nánar kveðið á um gerð slíkra séruppdrátta og skipulagsskilmála í tilvitnuðu ákvæði, svo og í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 318/1985. Af réttarheimildum þessum verður ráðið að á deiliskipulagsuppdráttum og í skipulags- og byggingarskilmálum skuli m.a. sett fram með skýrum hætti helstu atriði sem afmarka nýtingarrétt lóðarhafa gagnvart rétti nágranna. Þykir verulega á skorta að skipulagsskilmálar þeir, sem um er deilt í máli þessu, fullnægi þessum kröfum um skýrleika. Var þó ástæða til að gera alveg sérstakar kröfur um skýrleika þeirra þegar þess er gætt að þeim var einungis ætlað að taka til óbyggðra lóða á svæði sem að mestu leyti var fullbyggt.
Óvissa um skilning skipulagsskilmálanna og beitingu þeirra kemur fram með ýmsum hætti í máli þessu. Leikur þannig vafi á um það hvort aðstæður leyfi stöllun húss á lóðinni, hvort skilmálarnir heimili þar byggingu einnar og hálfrar hæðar húss og, ef svo er, hvað í því felist svo og hver sé aðalgólfplata hússins og hvort vegghæðir samrýmist skilmálum.
Samkvæmt fyrirliggjandi byggingarnefndarteikningum er sá hluti gólfplötu hússins, sem næstur er götu hæðarsettur í samræmi við hæðarblað. Þessi hluti er hins vegar mikill minni hluti af heildarflatarmáli hússins en stærstur hluti þess er stallaður niður um 60 cm miðað við gólfhæð fremsta hluta hússins. Telur úrskurðarnefndin að skýra verði ákvæði 4. gr. skipulagsskilmálanna um hæðarafsetningu aðalgólplötu með hliðsjón af ákvæði 3. gr. þannig að heimild til stöllunar sé bundin að hámarki við helming grunnflatar húss. Telur úrskurðarnefndin því að hæðarsetning á gólfplötum hússins samræmist ekki skipulagsskilmálum. Þá verður ekki séð að það eigi sér stoð í skilmálunum að byggja megi á lóðinni einnar og hálfrar hæðar hús ef í því er talið felast að mænishæð hússins alls megi nema 5,7 m. Á lóðinni er heimilt að reisa einnar hæðar hús með mænishæð 4,4 m, sbr. 1. og 5. gr. skilmálanna. Séu á annað borð talin skilyrði til stöllunar húss á lóðinni gæti mænishæð þess hluta hússins sem væri stallaður verið 5,7 m, sbr. 2. mgr. 5. gr., en sú heimild takmarkast við helming grunnflatar. Á fremri hluta hússins, nær götu gildir eftir sem áður ákvæði 1. mgr. 5. gr. þar sem segir að á þeim hluta húss sem liggi að götu sé mænishæð 4,4 m á einnar hæðar húsum.
Eins og fram kom í úrskurði nefndarinnar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða við byggingu hins umdeilda húss taldi nefndin það m.a. orka tvímælis að lóðaryfirborð fylgdi stöllun hússins og sýnileg vegghæð því 60 cm hærri að hluta en ella væri. Ekki eru í margnefndum skipulagsskilmálum ákvæði um vegghæðir. Var þó þörf slíkra ákvæða ef ætlunin var að heimila vegghæðir umfram þau viðmið sem fram komu í grein 5.8.2. í byggingarreglugerð nr. nr. 292/1979 með síðari breytingum, sem í gildi var þegar umræddir skilmálar voru settir, en í ákvæðinu er berum orðum áskilið að skipulagsákvörðun þurfi til að koma og að ákveða þurfi vegghæð í metrum ef víkja eigi frá viðmiðunargildum byggingarreglugerðarinnar. Eru sambærileg ákvæði í 73. og 74. grein núgildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Með hliðsjón af framansögðu telur úrskurðarnefndin að hin umdeilda nýbygging samræmist ekki skipulagsskilmálum svæðisins ef beitt er eðlilegri túkun þeirra, byggðri á orðskýringum og með hliðsjón af tilgangi deiliskipulags, markmiðum skipulags- og byggingarlaga og öðrum réttarheimildum.
Hafna verður þeim málsástæðum að stjórnsýsluframkvæmd leiði til þess að túlka beri skipulagsskilmálana rúmt þannig að nánast sé hægt að leggja í þá þann skilning sem henta þyki í hverju falli. Þvert á móti verður að líta svo á að um þau atriði, sem ekki kveður á um með skýrum hætti í skilmálum, skorti viðhlítandi skipulagsákvarðanir. Verði, þegar svo er ástatt, að fara með mál eins og ekki væri í gildi deiliskipulag um þau atriði sem skipulagið lætur ósvarað. Verður ekki séð að þörf sé víðtækra heimilda til túlkunar ófullnægjandi skipulagsskilmála þar sem það er á færi þeirra sömu stjórnvalda sem beita skipulagsskilmálum að gera á þeim þær lagfæringar er þörf krefur hverju sinni.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki gildandi skipulagsskilmálum og að ekki sé heimild til þeirrar rúmu túlkunar á skilmálunum sem byggingaryfirvöld hafa viljað leggja til grundvallar í málinu. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001, sem staðfest var í borgarráði hinn 24. júlí 2001, um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík er felld úr gildi.
