31/2016 Hótel Orustustöðum

Árið 2018, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 31/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 26. október 2015 um að samþykkja deiliskipulag hótels í landi Orustustaða í Skaftárhreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. mars 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir eigendur og leigutakar jarðarinnar Hraunbóls í Skaftárhreppi ákvörðun sveitarstjórnar Skafárhrepps frá 26. október 2015 um að samþykkja deiliskipulag hótels í landi Orustustaða, Skaftárhreppi. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. febrúar 2016.

Krefjast kærendur þess að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi en til vara að hún verði felld úr gildi að því marki sem hún brjóti gegn hagsmunum og réttindum þeirra. Jafnframt var gerð krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Var þeirri kröfu hafnað með úrskurði úrskurðarnefndarinnar uppkveðnum 15. júní 2016.

Gögn málsins bárust frá Skaftárhreppi 18. apríl 2016 og í desember 2017. 

Málavextir: Jörðin Orustustaðir er á Brunasandi í Skaftárhreppi. Varð jörðin nýbýli árið 1823 en lagðist í eyði um 1950. Á árinu 2014 var auglýst breyting á Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2010-2022. Fól breytingin í sér að landbúnaðarsvæði var breytt í 15 ha verslunar- og þjónustusvæði, V32, og þar gert ráð fyrir um 7.000 m² hóteli á tveimur hæðum. Aðkoma yrði um veg vestan Orustustaða. Jafnframt yrði til 0,5 ha efnistökusvæði og brunn-, grann- og fjarsvæði vatnsverndar. Öðlaðist breytingin gildi 20. janúar 2015.

Tillaga að deiliskipulagi í landi Orustustaða var lögð fram á fundi skipulags- og byggingarnefndar Skaftárhrepps 9. desember 2014. Fól tillagan í sér að á jörðinni yrði hótel með 200 gistirýmum, auk annarrar aðstöðu. Aðkomuvegur að svæðinu lægi að hluta til í landi Hraunbóls/Sléttabóls. Var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar og leita umsagna Vegagerðarinnar, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Umhverfisstofnunar, Fuglaverndar, Minjastofnunar Íslands og ábúenda á Hraunbóli. Staðfesti sveitarstjórn greinda afgreiðslu 15. s.m.

Bárust athugasemdir á kynningartíma deiliskipulagstillögunnar, t.a.m. frá kærendum er mótmæltu m.a. fyrirhugaðri veglínu. Hinn 15. apríl 2015 var fyrrgreind tillaga samþykkt á fundi sveitarstjórnar, að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í kjölfar þess var deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Gerði stofnunin athugasemd við gildistöku þess og taldi það ekki uppfylla markmið og ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um efni og gæði. Vegna þessa mæltist skipulagsnefnd til þess á fundi sínum 10. júní 2015 að skipulagið yrði yfirfarið m.t.t. athugasemda Skipulagsstofnunar. Einnig var lagt til að samráðsfundur yrði haldinn með hagsmunaaðilum vegna þeirrar veglínu sem ráðgerð væri í tillögunni. Í framhaldi af nefndum fundi skoruðu landeigendur Hraunbóls á sveitarstjórn, með bréfi dags. 14. ágúst 2015, að hafna fyrirliggjandi deiliskipulagstillögu. Vísuðu þeir m.a. til þess að í tillögunni væri rangt farið með staðreyndir um náttúrufar og votlendi á Brunasandi. Jafnframt færi tillagan þvert gegn tilmælum Umhverfisstofnunar og ábendingum landeigenda um að vegtenging að hótelinu yrði að austan.

Skipulagsnefnd tók málið fyrir á ný á fundi 19. ágúst 2015. Var tekið fram að brugðist hefði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar varðandi mótun byggðar og skilmála um útlit bygginga og efnisval. Fór nefndin fram á „nánari skilgreiningu innan deiliskipulags á útliti og gerð starfsmannahúss“, en tók fram að ekki væri gerð athugasemd við tillöguna að öðru leyti. Lagt var til að tillagan svo breytt yrði auglýst að nýju, að teknu tilliti til athugasemda nefndarinnar. Samþykkti sveitarstjórn nefnda afgreiðslu 20. s.m. Bárust athugasemdir við tillöguna á kynningartíma hennar, m.a. frá kærendum.

Deiliskipulagstillagan var til umfjöllunar í skipulagsnefnd 26. október 2015. Var bókað að umsögnum og athugasemdum er borist hefðu á auglýsingartíma væri svarað í greinargerð tillögunnar. Gerði meirihluti nefndarinnar að öðru leyti ekki athugasemd við tillöguna og lagði til að hún yrði send Skipulagsstofnun til yfirferðar. Samþykkti meirihluti sveitarstjórnar afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi sínum þann sama dag.

Hinn 9. febrúar 2016 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhugað hótel í landi Orustustaða og aðkomuvegur væru ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdin skyldi því ekki vera háð mati á umhverfisáhrifum. Sama dag tilkynnti stofnunin sveitarfélagi Skaftárhrepps að hún gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulag Orustustaða gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. febrúar s.á., svo sem fyrr greinir.

Matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. febrúar 2016 var skotið til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði sínum 22. desember s.á., í kærumáli nr. 26/2016, hafnaði kröfum um ógildingu ákvörðunarinnar. 

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að um 10 ha spilda af skipulagssvæði deiliskipulags Orustustaða sé innan eignarlands þeirra. Sé það í óþökk kærenda, en ekkert samráð hafi verið haft við þá. Brjóti málsmeðferð sveitarstjórnar og ákvörðun hennar um samþykkt deiliskipulagsins í bága við markmiðsákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglur stjórnsýsluréttar. Sé brotið gegn grunnreglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf og jafnræði, sem og gegn hagsmunum landeigenda Hraunbóls/Sléttabóls, sem verndaðir séu með 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944, sbr. lög nr. 97/1995, og ákvæði 1. gr. samningsviðauka nr. 1 við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Megi engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, en ekki sé því fyrir að fara hér. Muni bygging 200 herbergja hótels á Orustustöðum raska viðkvæmu náttúruminjasvæði og fari umrætt deiliskipulag því gegn meginmarkmiði skipulagslaga. Brotið hafi verið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og því meginmarkmiði skipulagslaga að tryggja skuli réttaröryggi í meðferð skipulagsmála. Hagsmunir framkvæmdaraðila hafi verið settir í forgang á kostnað hagsmuna kærenda. Gangi deiliskipulagið því gegn öllum jafnræðissjónarmiðum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Gangi það sömuleiðis gegn venjuhelguðum grenndar- og nábýlisreglum íslensks réttar og að öðru leyti gegn friðhelgu einka- og fjölskyldulífi kærenda.

Sveitarstjórn hafi brostið heimild til að gera í deiliskipulagi ráð fyrir vegi innan eignarlands Hraunbóls/Sléttabóls í andstöðu við þá aðila sem hafi forræði á því landi sem vegurinn eigi að liggja um. Eigi þetta jafnt við um þann hluta sem núverandi vegslóði liggi um og það óraskaða land sem deiliskipulagið geri ráð fyrir að fari undir veg innan eignarlandsins. Flokkist núverandi vegslóði innan lands Hraunbóls/Sléttabóls undir einkaveg í skilningi vegalaga nr. 80/2007. Af því leiði að hann lúti forræði landeigenda.

Rökstuðningur sveitarstjórnar í svörum við framkomnum athugasemdum kærenda fullnægi ekki skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Hafi umrædd tillaga því verið afgreidd án þess að efnisleg afstaða væri tekin til athugasemdanna, einungis hafi verið vísað til 49. og 50. gr. skipulagslaga.

Sveitarstjórn beri skylda til að sjá til þess að áður en ákvörðun sé tekin liggi fyrir fullnægjandi upplýsingar um þau áhrif og breytingar á landi og umhverfi sem framkvæmd muni hafa í för með sér. Beri henni jafnframt að sjá til þess að fram hafi farið mat á því hvaða mótvægisaðgerðir séu nauðsynlegar svo sporna megi við neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Gera megi ráð fyrir því að minnst um 200-300 bifreiðar og um 900 manns muni fara um umrætt svæði á hverjum sólarhring. Þrátt fyrir það hafi ekki verið gerð úttekt á því hvaða áhrif það geti haft á nánasta umhverfi og náttúru. Ekki hafi verið haft til hliðsjónar heildarmat á öllum þeim áhrifum sem ákvörðunin muni og kunni að hafa á umhverfi og náttúru. Fræðilegt og faglegt mat á áhrifum hótelbyggingarinnar og starfseminnar skorti þannig að fullnægt væri ákvæðum laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006 og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Ekki hafi t.d. verið gætt að því að nægilega væri upplýst um meðferð skolps og hvernig tryggja eigi aðlægar jarðir gegn skolpmengun. Hvorki hafi verið sýnt fram á hvernig afla eigi neysluvatns né að vatnsupptaka í þessu magni muni ekki hafa áhrif á gróðurfar, ræktun og neysluvatn hjá öðrum landeigendum á Brunasandi. Þá hafi ekki heldur verið sýnt fram á hvernig tryggja eigi grunnvatnsstöðu í landi Hraunbóls/Sléttabóls. Loks hafi ekki verið gerð úttekt á landi Hraunbóls/Sléttabóls, sem fyrirhugað sé að leggja undir vegstæði. 

Engar upplýsingar sé að finna um aðra mögulega kosti við veglagningu og þar með sé enginn samanburður gerður á mismunandi kostum. Fari slíkir annmarkar á málsmeðferð og forsendum stjórnvaldsákvarðana í bága við meginreglur stjórnsýsluréttar um meðalhóf og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Sé áskilið í 6. gr. laga nr. 105/2006 að mismunandi valkostir séu metnir, sér í lagi í f- og hlið 2. mgr. 6. gr. laganna.

Breyting á aðalskipulagi Skaftárhrepps hafi ekki falið í sér ákvörðun um veglínu, en fram hafi komið í greinargerð með þeirri breytingu að endanlega veglegu þyrfti að ákveða á deiliskipulagsstigi og í samráði við landeigendur. „Samráð“ sveitarstjórnar hafi falist í hótunum um beitingu eignarnáms. Landssvæði sem lagt sé til að fari undir veglínu í hinu kærða deiliskipulagi sé velgróið votlendissvæði í eigu Hraunbóls/Sléttabóls og Foss á Síðu. Muni veglagning um það hafa mikil og neikvæð áhrif á hagsmuni landeigendanna. Nærtækast hefði verið að vegtenging að hótelbyggingunni væri um land framkvæmdaraðila, en ekki um land nærliggjandi jarða, hvað þá um ósnortið land í einkaeigu. Austan megin liggi þjóðvegur (héraðsvegur) frá hringvegi 1 að Sléttu. Sá vegur, Hrunavegur, sé á forræði Vegagerðarinnar, en um sé að ræða uppbyggðan heilsársveg. Þá hafi verið bent á vegslóða í hrauninu, sem liggi frá Hrunavegi að Orustustöðum og sé að meginhluta innan landssvæðis framkvæmdaraðila.

Málsrök Skaftárhrepps: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kærenda verði hafnað. Við ákvarðanatöku umrædds deiliskipulags hafi í hvívetna verið uppfylltar reglur stjórnsýsluréttarins, sem og þær skyldur sem á sveitarfélaginu hvíli samkvæmt skipulagslögum. Að baki ákvörðuninni hafi legið málefnalegar og lögmætar ástæður, þ.e. að bregðast við fólksfækkun og minnkandi atvinnutækifærum innan sveitarfélagsins. Um brot á lögmætisreglu hafi ekki verið að ræða.

Breytingar á aðalskipulagi Skaftárhrepps og síðar deiliskipulagi eigi rætur sínar að rekja allt til ársins 2013. Með breytingum á aðalskipulaginu hafi verið brugðist við breyttum aðstæðum á svæðinu án þess þó að skerða ræktað landbúnaðarland eða verndaðar jarðmyndanir. Skipulagsferlið hafi verið vandað í alla staði og kapp lagt á að vinna það í sátt og samlyndi við hagsmunaaðila. Samráðsfundir hafi m.a. verið haldnir með landeigendum aðliggjandi jarða og lóða við skipulagssvæðið.

Orustustaðir liggi við syðsta hluta Brunahrauns á Brunasandi og landamerki jarðarinnar séu mörkuð í Orustuhól sem standi norðan hraunsins, rétt við þjóðveg 1. Vegna þessarar legu jarðamarka hafi aðkoma að Orustustöðum verið í gegnum land annarra jarða um vegslóða að austan og vestanverðu hrauninu. Nýr aðkomuvegur (héraðsvegur) sé sýndur í breyttu aðalskipulagi. Við val á staðsetningu hans hafi verið unnin greining á því hvaða kostir væru í boði og hvaða leið væri heppilegust að jörðinni. Við ákvörðun um lagningu vegar hafi sex möguleikar verið lagðir til grundvallar. 

Helstu forsendur sveitarfélagsins við val þess á veglínu hafi t.a.m. verið nálægð hennar við íbúðir, bújarðir og sumarhús og að skerðing á ræktuðu landi væri lágmörkuð sem og umhverfisáhrif hennar. Hafi niðurstaðan orðið sú að velja veglínu C. Hún sé lengri en flestar hinar, en rúmir 3 km af henni sé ágætis vegur. Leiðin sé í rúmlega 500 m fjarlægð frá bústöðum og íbúðarhúsi á Hraunbóli. Hún fari fram hjá einu íbúðarhúsi meðan leiðir D, E og F fari fram hjá sex húsum en þar sé lítið rými til að færa leiðina frá bæjum nema með því að skerða velgróið votlendissvæði. Austan megin sé kúabú þar sem land sé nytjað. Frá veglínu C séu rúmlega 13 km til sjávar og tæpir 10 km í norðurmörk þess svæðis sem sé mikilvægast m.t.t. fuglalífs. Sett verði ræsi og gerð sé krafa um að þess sé gætt að vegurinn skerði ekki flæði vatns til suðurs.

Málsrök lóðarhafa: Lóðarhafi vísar m.a. til þess að leið D, eftir núverandi ýtuslóða um Skaftáreldahraun, hefði í för með sér að raska þyrfti hrauninu. Væri slíkt ekki í samræmi við stefnu Skaftárhrepps en jafnframt falli Eldhraunið undir lög nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í umhverfisskýrslu hafi verið skoðað hvernig hægt væri að útfæra veglínu þá sem valin hafi verið í aðalskipulaginu þannig að umhverfisáhrif hennar yrðu sem minnst. Sé mikilvægt að vanda vel til hreinsunar skolps og hafi lóðarhafi verið í sambandi við umhverfisverkfræðing varðandi lausnir. Fylgst verði með losunarmörkum og tekið verði mið af fylgiskjali 4 í reglugerð nr. 450/2009 um breytingu á reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp.

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en þau hafa verið höfð til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar og annast hún og ber ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við beitingu þess ber m.a. að fylgja markmiðsetningu nefndra laga sem tíunduð er í 1. gr. þeirra. Þar er t.a.m. kveðið á um að stuðla skuli að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Jafnframt að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir enn fremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvarðanatöku sé stefnt að lögmætum markmiðum. Einnig gerir meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá kröfu til stjórnvalda að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til að ná settum markmiðum er búi að baki stjórnvaldsákvörðun. Verða sveitarstjórnir að virða greind lagaákvæði og sjónarmið við töku skipulagsákvarðana. Skal við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags en þar er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi t.d. landnotkun og takmarkanir á henni. Þá skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var samþykkt breyting á Aðalskipulagi Skaftárhrepps 2010-2022 fyrir gildistöku hins umdeilda deiliskipulags. Í breytingunni fólst að 15 ha landbúnaðarsvæði á jörðinni Orustustöðum var breytt í verslunar- og þjónustusvæði. Með breytingunni var því ekki lengur gert ráð fyrir þeirri landnotkun sem skipulagsreglugerð nr. 90/2013 áskilur að sé á landbúnaðarsvæðum, þ.e. svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu, heldur landnotkun þar sem gert sé ráð fyrir verslun og þjónustu, þ.m.t. hótelum, gistiheimilum, gistiskálum, veitingahúsum og skemmtistöðum. Jafnframt fól breytingin í sér að á umræddu svæði yrði hótel og tengd starfsemi og áætlað byggingarmagn um 7.000 m² á tveimur hæðum.  Auk þess var gert ráð fyrir nýju efnistökusvæði og nýju brunn-, grann- og fjarsvæði vatnsverndar. Þá kemur fram í greinargerð aðalskipulagsáætlunarinnar að skilgreina þurfi héraðsveg að svæðinu og hafi veglína C verið valin að loknu mati á sex leiðum. Fram kemur í samanburðartöflu að leið C liggi eftir núverandi vegi, en nýr vegur sé á um 2,8 km kafla sunnan við Hraunból og að skógræktarsvæði. Eru veglínur sýndar á skýringaruppdrætti í greinargerð aðalskipulagsbreytingarinnar.

Í greinargerð umrædds deiliskipulags hótels í landi Orustustaða segir að skipulagssvæðið sé tæpir 40 ha að stærð. Þar af séu 28 ha innan Orustustaða, 10 ha innan óskipts lands Hraunbóls/Sléttabóls og 0,5 ha innan Fossjarða. Gerir skipulagið ráð fyrir því að á 13,6 ha lóð innan jarðarinnar Orustustaða verði tveir byggingarreitir og er heimilað byggingarmagn innan lóðarinnar allt að 7.000 m². Er lóðin á reit merktum V32 í aðalskipulagi Skaftárhrepps. Á byggingareit B1 verður 200 herbergja hótel, er samanstendur af tveggja hæða móttöku- og veitingahúsi, gistihúsum og öðrum minni byggingum af mismunandi stærð. Hámarksbyggingarmagn á reitnum verður 6.250 m². Reiknað er með 115 bílastæðum, sem staðsett skulu vestan við byggingarnar, og þrjú rútustæði við aðkomu hótelsins skulu staðsett innan lóðar. Á byggingarreit B2 eru ráðgerðar allt að þrjár byggingar fyrir starfmenn. Heildarbyggingarmagn er 750 m², það er allt að 15 íbúðir sem hver um sig verður 50 m² að stærð. Bílastæði við starfsmannahús verða fimmtán. Jafnframt tekur deiliskipulagið til aðkomuvegar sem liggur að hluta til í landi Hraunbóls/Sléttabóls og Fossjarða.

Að framangreindu virtu fer hið kærða deiliskipulag ekki í bága við stefnu og markmið aðalskipulagsins og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana þ.a.l. fullnægt.
Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og með umhverfismati áætlunar, ef við á. Lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum var breytt með lögum nr. 138/2014, en eftir þá breytingu eru m.a. hótel og tengdar framkvæmdir utan þéttbýlis tilgreind í flokki B, sbr. lið 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Framkvæmdir í þeim flokki skal tilkynna Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu. Breytingalögin tóku gildi 31. desember 2014, en aðalskipulagsbreyting var samþykkt af sveitarstjórn fyrr í þeim mánuði. Málsmeðferð deiliskipulagsins var hins vegar fram haldið og með hliðsjón af nefndum lagabreytingum var unnin umhverfisskýrsla í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

Eins og áður er lýst kom val á veglínu að hótelinu til skoðunar við breytingu á aðalskipulagi Skaftárhrepps. Fram kemur í kafla 4.4 í greinargerð með þeirri breytingu að margar athugasemdir hafi verið gerðar um legu aðkomuvegar að Orustustöðum í lýsingu skipulagsverkefnisins, en þá hafði ekki verið gerð tillaga að legu vegar. Eftir það hafi landeigendum verið sendar tillögur að veglínum og umsagnir borist. Við val á veglínu hafi verið lögð áhersla á nokkra þætti. Að veglínan myndi trufla sem minnst þá sem byggju og dveldu á svæðinu, miðað við 500 m frá bæjarstæðum. Að truflun á væntanlegu friðlandi yrði sem minnst og veglínan færi ekki yfir merkar minjar. Að veglínan myndi ekki ganga yfir það svæði sem talist gæti gott ræktunarland ef hjá því væri komist. Loks að umhverfisáhrif hennar yrðu sem minnst. Gerður hafi verið samanburður á sex veglínum hvað varðaði nefnda þætti og hafi niðurstaðan orðið sú að velja veglínu C, sem byggst hafi á fyrrnefndu mati. Eru færð rök fyrir vali á veglínunni í samræmi við þá þætti sem fjallað er um í samanburði veglínanna. Þá kemur fram í greinargerðinni í kafla 5 um umhverfisáhrif að gerð sé grein fyrir þeim í samræmi við 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Í kaflanum kemur jafnframt fram að neikvæð umhverfisáhrif verði af umferð bíla og ferðamanna um svæðið, en til að takmarka þau eins og kostur sé hafi verið reynt að velja staðsetningu vegarins þannig að áhrif hans yrðu sem minnst. Loks eru áréttuð þau rök sem fram komu í kafla 4.4. varðandi val sveitarstjórnar á veglínu.

Í hinu umdeilda deiliskipulagi var ekki gert valkostamat á mismunandi aðkomuvegum að Orustustöðum heldur tekið fram að aðkoma að hótelinu yrði frá þjóðvegi 1 eftir núverandi vegi sem liggi að Hraunbóli og nýjum 1,7 km vegkafla, sem liggi af núverandi vegi, rétt vestan við Hraunból. Er sú veglína sýnd á uppdrætti deiliskipulagsins og er hún í samræmi við veglínu þá sem sýnd er á breyttum aðalskipulagsuppdrætti. Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins er tekið fram að vegstæði hafi verið valið út frá fjarlægð frá bústöðum og íbúðarhúsi á Hraunbóli, tiltekið hvernig lagningu vegarins verði háttað til að ekki myndist fyrirstaða og að allt óþarfa rask verði forðast og haft í huga friðhelgað svæði friðaðra fornleifa. Tiltekið er einnig að neikvæð umhverfisáhrif verði af umferð bíla og ferðamanna en að reynt hafi verið að velja staðsetningu vegarins þannig að áhrif hans verði sem minnst. 

Að teknu tilliti til kröfu þeirrar sem gerð er í skipulagslögum um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana og þess samanburðar á veglínum sem fram fór við aðalskipulagsbreytingu verður ekki séð að þörf hafi verið á frekari samanburði mismunandi kosta um veglínu við útfærslu deiliskipulagsins. Þá fullnægði umhverfisskýrsla deiliskipulagsins áskilnaði 6. gr. laga nr. 105/2006 um efnisinnihald að teknu tilliti til efnis hennar og stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð, sbr. og 1. mgr. ákvæðisins.

Kærendur hafa ítrekað andmælt og komið að athugasemdum sínum við fyrirhugaðar framkvæmdir að Orustustöðum, bæði þegar nefndar breytingar voru gerðar á aðalskipulagi Skaftárhrepps og eins við gerð deiliskipulagsins. Jafnframt kærðu þeir til úrskurðarnefndarinnar þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd skyldi ekki sæta mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000. Tefla kærendur ýmsum sjónarmiðum fram máli sínu til stuðnings, t.a.m. að ekki hafi verið heimilt að samþykkja hið umdeilda deiliskipulag án samráðs við þá eða heimildar þeirra, en vegur að hótelinu muni liggja um land þeirra.  Lúti umræddur vegur forræði þeirra, en um einkaveg sé að ræða.

Skipulagslög gera ráð fyrir að samráð sé viðhaft við almenning og hagsmunaaðila á öllum skipulagsstigum. Í greinargerð með umræddri aðalskipulagsbreytingu kemur fram að þrír samráðsfundir hafi verið haldnir með landeigendum, einn með landeigendum vestan Eldhrauns og tveir með landeigendum austan megin. Gögn málsins bera hins vegar ekki með sér að boðað hafi verið til frekara samráðs við deiliskipulagsgerðina í samræmi við fyrirmæli gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð. Kærendur komu þó einnig að athugasemdum sínum í deiliskipulagsferlinu og í svörum sveitarfélagsins við framkomnum athugasemdum er gerð grein fyrir því hvers vegna valin hafi verið sú veglína sem gert sé ráð fyrir í aðal- og deiliskipulagi, en þau rök hafa áður verið tíunduð. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þau rök málefnaleg og skal á það bent að í skyldu sveitarfélags til samráðs felst ekki að fallast beri á allar þær athugasemdir sem fram koma. Er enda sveitarstjórnum að lögum veitt víðtækt skipulagsvald þótt því beri að beita að teknu tilliti til málsmeðferðarreglna skipulags- og stjórnsýslulaga. Skipulagslög gera enn fremur ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttinum. Felur ákvörðun um deiliskipulag þó ekki í sér ráðstöfun á beinum eða óbeinum eignarréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags getur komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til bótagreiðslna í samræmi við 51. gr. laganna. Slík álitaefni heyra þó ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Sveitarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga til að víkja frá þeirri skyldu að taka saman lýsingu við upphaf deiliskipulagsgerðar þegar allar meginforsendur þess liggja fyrir í aðalskipulagi. Af því sem áður hefur verið rakið verður ráðið að allar meginforsendur deiliskipulagsins hafi legið fyrir í aðalskipulagi, svo sem því var breytt, og hafi því verið heimilt að víkja frá framangreindri lagaskyldu. Málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar var að öðru leyti í samræmi við ákvæði skipulagslaga um auglýsingu, samþykkt og afgreiðslu. Þá verður ekki séð að farið hafi verið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, m.a. um meðalhóf og jafnræði.

Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að þeir efnis- eða formannmarkar hafi verið á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að varði ógildingu hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur tafist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem kærð hafa verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skaftárhrepps frá 26. október 2015 um að samþykkja deiliskipulag hótels í landi Orustustaða í Skaftárhreppi.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                    Ásgeir Magnússon