73/2016 Reykjanesvitabraut

Árið 2018, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 73/2016, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 19. apríl 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Reykjanesvita og nágrenni og ákvörðun bæjarstjórnar frá 21. febrúar 2017 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga bílastæðis við Reykjanesvitabraut 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála, dags. 27. júní 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Reykjanesvitaíbúðarhúss, Reykjanesbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 19. apríl 2016 að samþykkja deiliskipulag fyrir Reykjanesvita og nágrenni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. mars 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 21. febrúar s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga bílastæðis við Reykjanesvitabraut 1. Verður það mál, sem er nr. 30/2017, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og sami kæranda stendur að báðum málunum.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Í greinargerð sveitarfélagsins, dags. 20. mars 2017, kemur fram að framkvæmdum samkvæmt útgefnu framkvæmdaleyfi sé lokið. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 18. júlí 2016 og 20. mars 2017.

Málavextir: Með bréfi, dags. 14. ágúst 2014, óskaði Reykjanes Jarðvangur eftir heimild til þess að vinna deiliskipulag fyrir Reykjanes, á því svæði sem Ferðamálasamtök Suðunesja hafa á leigu, í samræmi við aðalskipulag og í samráði við umhverfis og skipulagssvið Reykjanesbæjar. Á fundi sínum 16. september s.á. samþykkti bæjarstjórn Reykjanesbæjar beiðni Reykjanes Jarðvangs.

Á fundi umhverfis og skipulagsráðs 14. janúar 2015 voru lögð fram drög að lýsingu skipulagsverkefnisins. Var samþykkt að senda lýsinguna til umsagnar eigenda fasteigna innan deiliskipulagsmarka, tiltekinna opinberra stofnana ásamt því að auglýsa lýsinguna í Lögbirtingablaði 21. janúar 2015 og í Víkurfréttum 22. s.m. Umhverfis og skipulagsráð samþykkti síðan hinn 11. nóvember 2015 ósk Reykjanes Jarðvangs um að tillaga að deiliskipulagi Reykjanesvita og nágrennis yrði auglýst samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Óskað var umsagna frá tilteknum aðilum, þ. á m. kæranda, með bréfi, dags. 27. nóvember 2015. Birtist auglýsing um kynningu deiliskipulagstillögunnar í Lögbirtingablaði og Víkurfréttum 19. nóvember s.á. Athugasemdafrestur var til 31. desember s.á. Málið var á dagskrá fundar umhverfis og skipulagsráðs 13. janúar 2016, þar sem kom fram að engar athugasemdir hefðu borist en umsagnir hefðu borist frá Minjastofnun og Umhverfisstofnun. Minjastofnun kom á framfæri ábendingum um framsetningu fornminja á uppdrætti og var tekið tillit til þeirra ábendinga og samþykkt að senda tillöguna til afgreiðslu hjá Skipulagsstofnun. Sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 19. janúar s.á.

Með bréfi, dags. 29. janúar 2016, gerði Skipulagsstofnun athugasemdir við deiliskipulagið. Lutu þær að því að gera þyrfti grein fyrir og sýna á uppdrætti staðsetningu rotþróar, lagna og/eða borholu neysluvatns, auk raflagna. Gæta þyrfti að fyrirhugaðri staðsetningu austasta hluta bílastæðasvæðis með tilliti til 15 m friðhelgunarsvæðis fornleifa og samræma þyrfti bílastæðafjölda á uppdrætti annarsvegar og í greinargerð hinsvegar. Þá þyrfti að gera nánari grein fyrir aðstöðu til stjörnuskoðunar og sýna á uppdrætti reiðleið sem liggja ætti frá Höfnum að Reykjanesvita. Loks benti stofnunin á að gera þyrfti grein fyrir því til hvaða aðgerða yrði gripið til að vernda kríuna almennt á deiliskipulagssvæðinu, auk sérstakra takmarkana á framkvæmdum, s.s. tímatakmarkana á varptíma. Á fundi umhverfis og skipulagsráðs 8. mars s.á. kom fram að brugðist hefði verið við öllum athugasemdum Skipulagsstofnunar fyrir utan umfjöllun um neysluvatn sem væri seinni tíma ákvörðun í samráði við HS Orku. Var tillagan svo send Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja og Minjastofnun til umsagnar og á fundi nefndarinnar 12. apríl s.á. var svo bókað að Heilbrigðiseftirlitið hefði samþykkt tillöguna fyrir sitt leyti. Var og samþykkt að senda tillöguna með áorðnum breytingum til afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu á fundi 19. apríl 2016 og tilkynnti Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 4. maí s.á., að hún gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins. Deiliskipulagið tók síðan gildi með auglýsingu í Bdeild Stjórnartíðinda 26. maí 2016.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að fyrirhuguð uppbygging þjónustumiðstöðvar á vegum Reykjanes Geopark (Reykjanes Jarðvangur), sem sé meginforsenda deiliskipulagsins, muni í raun koma í veg fyrir uppbyggingu þess rekstrar sem kærandi hafi áformað á svæðinu, enda sé ljóst að það standi ekki undir tveimur þjónustumiðstöðvum.

Samkvæmt 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli kynna tillögu að deiliskipulagi, forsendur hennar og umhverfismat fyrir íbúum sveitarfélagsins og öðrum hagsmunaaðilum á fundi eða á annan fullnægjandi hátt áður en tillagan sé tekin til afgreiðslu. Samkvæmt munnlegum upplýsingum frá Reykjanesbæ hafi engin slík kynning átt sér stað vegna hins umþrætta deiliskipulags. Samkvæmt nefndri lagagrein sé einvörðungu hægt að falla frá slíkri kynningu ef allar meginforsendur liggi fyrir í aðalskipulagi. Svo sé ekki í þessu tilfelli, enda sé ekki einu orði minnst á hina fyrirhuguðu þjónustumiðstöð í Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 20082024.

Hið kærða deiliskipulag sé einnig haldið þeim verulega ágalla að hvorki á skipulagsuppdrætti né í greinargerð skipulagsins hafi verið gert ráð fyrir fyrirhugaðri uppbyggingu á vegum kæranda, þrátt fyrir að kærandi hafi um langt skeið haft uppi áform um uppbyggingu slíkrar þjónustumiðstöðvar og ítrekað gert grein fyrir þeim áformum. Hafi hann átt fjölmarga fundi með fulltrúum sveitarfélagsins um þau áform, auk þess sem fjallað hafi verið um málið í fjölmiðlum. Þá hafi kærandi undir höndum bréf frá byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar, dags. 6. janúar 2016, þar sem staðfest sé að hinn 10. desember 2015 hafi verið samþykkt umsókn kæranda um byggingarleyfi vegna nýs söluskála við Reykjanesvita samkvæmt aðaluppdrætti frá Verkfræðistofu Suðurnesja.

Byggingarfulltrúi og skipulagsfulltrúi hafi jafnframt staðfest að framangreind byggingaráform séu í fullu gildi og að gefið verði út byggingarleyfi þegar þær kröfur sem gerðar séu í samþykktinni séu uppfylltar. Það leiði hins vegar af ákvæði 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki að byggingarleyfi megi því aðeins gefa út að það eigi sér stoð í og samrýmist skipulagsáætlunum viðkomandi svæðis.

Þegar byggingarfulltrúi hafi samþykkt umsókn kæranda um byggingaráform hinn 10. desember 2015 hafi frestur til athugasemda við deiliskipulagið ekki verið útrunninn. Með samþykkt á byggingaráformum hafi hann staðið í þeirri trú að hið nýja deiliskipulag myndi gera ráð fyrir samþykktum byggingaráformum. Fyllilega megi jafna framkominni byggingarleyfisumsókn og samþykkt hennar við athugasemdir við deiliskipulagið, enda yrði annars um misræmi að ræða milli samþykktra byggingaráforma og skipulags sveitarfélagsins. Þá verði ekki séð að samþykkt deiliskipulagsins, án þess að jafnframt gert sé ráð fyrir byggingaráformum kæranda, geti talist samrýmast rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 7. kafla greinargerðar með hinu umþrætta deiliskipulagi sé að finna umfjöllun um samráð við hagsmunaaðila. Segi þar að leitað hafi verið eftir hugmyndum og samráði við tilgreinda aðila, en kærandi sé ekki meðal þeirra. Hafi þó verið sérstaklega rík ástæða til að hafa samráð við hann umfram aðra á grundvelli sjónarmiða um grenndar og nábýlisrétt og áforma kæranda um uppbyggingu á svæðinu. Skortur á samráði sé í skýrri andstöðu við 4. mgr. 12. gr. skipulagslaga, en þar sé kveðið á um þá meginreglu að við gerð skipulagsáætlana skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, viðkomandi stjórnvalda og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta um mörkun stefnu.

Þá sæki framkvæmdaleyfið stoð sína í hið kærða deiliskipulag. Það sé skilyrði framkvæmdaleyfis að það styðjist við gilt skipulag, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þegar ákvörðun hafi verið tekin af hálfu skipulagsfulltrúa um að veita umþrætt leyfi hafi það legið fyrir að lögmæti skipulagsins væri vefengt. Hafi skipulagsfulltrúa því borið að ganga úr skugga um hvort útgáfa leyfisins samræmdist skipulagi. Auk þessa uppfylli hið útgefna framkvæmdaleyfi ekki lágmarkskröfur sem gera verði til leyfisveitingar lögum samkvæmt. Ljóst sé að hið umþrætta framkvæmdaleyfi fullnægi aðeins hluta þeirra skilyrða sem gerð séu til útgáfu framkvæmdaleyfis samkvæmt reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þannig komi t.d. ekki fram hvert sé umfang framkvæmdarinnar, tilvísun í heiti og dagsetningu þeirra gagna sem leyfi byggi á, gildistími leyfisins, eftirlitsaðili framkvæmdarinnar eða að framkvæmd skuli samræmast samþykktum hönnunargögnum, sbr. 3., 4., 7., 8. og 10. tl. 12. gr. reglugerðarinnar. Framkvæmdaleyfið sé því í beinni andstöðu við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og því ógildanlegt.

Málsrök Reykjanesbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að gerð hafi verið lýsing á skipulagsverkefninu og hún send öllum hugsanlegum umsagnaraðilum á svæðinu til skoðunar með löglegum athugasemdafresti, en kærandi hafi verið þar á meðal. Einnig hafi skipulagstillagan verið auglýst í staðarblaði og Lögbirtingablaði. Deiliskipulagið sé í meginatriðum í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjanesbæjar 20082024. Kynning á því ásamt greinargerð hafi farið fram á sama hátt. Kærandi hafi ekki sett fram athugasemdir við þá kynningu. Auk þess hafi fulltrúi kæranda og fulltrúi Reykjanesfólkvangs hist reglulega frá því að vinna við deiliskipulagið hafi hafist.

Hvað varði byggingaráform kæranda þá hafi verið tekin ákvörðun um að umfang uppbyggingar á lóð hans verði sett fram sem viðbót eða sérstakt deiliskipulag þar sem þau áform gætu tafið afgreiðslu á deiliskipulagi. Hafi enda verið augljóst að áformin væru ekki einskorðuð við núverandi lóð vitavarðarhúss heldur tækju yfir miklu stærra svæði. Sé þar m.a. gert ráð fyrir hóteli á friðuðu svæði, sem sé framkvæmd sem kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, og sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Til þess að tefja ekki fyrir áformum kæranda hafi verið gefið út leyfi fyrir byggingu veitingahúss á gömlum grunni við íbúðarhúsið, með samþykki Minjastofnunar, en það hús sé fyrir 54 gesti með tilheyrandi hreinlætisaðstöðu. Bílastæði á lóð séu fjögur og augljóst sé að þetta geti ekki leyst úr öllum þörfum þeirra tuga þúsunda ferðamanna sem leið eigi um svæðið.

Eins og fram hafi komið þá hafi kærandi verið í miklu sambandi við fulltrúa Reykjanesfólksvangs frá því að vinna við skipulagið hafi hafist. Einnig hafi hann átt fundi með sviðsstjóra umhverfissviðs Reykjanesbæjar vegna sinna hagsmuna, sem hafi lyktað með því að teikningar að veitingahúsi Vitavarðarins hafi verið samþykktar til að liðka fyrir uppbyggingu á lóðinni. Ítarlegar kynningar hafi farið fram og kærandi hafi ekki gert athugasemdir við deiliskipulagið á auglýstum athugasemdatíma og ekki verði séð hvers konar frekara samráð hafi verið unnt. Umrætt deiliskipulag hafi verið gert til þess að bæta úr aðstöðu fyrir ferðamenn með því að útbúa tjaldstæði með miðstöð fyrir ferðamennsku, hreinlætisaðstöðu og bílastæði. Einnig sé umferð bíla um svæðið takmörkuð frá því sem nú sé og afmarkaðar gönguleiðir skilgreindar.

Hið kærða deiliskipulag hafi verið fullnægjandi stoð fyrir veitingu framkvæmdaleyfis þrátt fyrir að skipulagið hafi verið kært til úrskurðarnefndarinnar, enda fresti kæran ekki réttaráhrifum þess. Af þeim sökum hefði Reykjanesbæ verið óheimilt að synja umsókn um leyfi til framkvæmda sem séu í samræmi við deiliskipulagið. Sú fullyrðing kæranda að skipulagsfulltrúa hafi borið að ganga úr skugga um að útgáfa leyfisins hafi verið í samræmi við skipulag sé af sömu ástæðu algerlega út í hött, enda hafi honum borið að leggja til grundvallar gildandi skipulag svæðisins sem auglýst hafi verið í Bdeild Stjórnartíðinda 26. maí 2016.

Málsástæður kæranda vegna deiliskipulagsins lúti að því að kynning hafi ekki farið fram skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga, að ekki sé gert ráð fyrir byggingaráformum kæranda í deiliskipulaginu og að skort hafi á beint samráð við kæranda. Ekkert af þessum atriðum sé líklegt til að leiða til ógildingar hins kærða deiliskipulags. Eins og fram komi í gögnum málsins hafi kæranda verið kynnt lýsing deiliskipulagsins og samráð og samskipti hafi verið höfð við hann á ýmsum stigum málsins. Hann hafi fengið sérstaka tilkynningu um að samþykkt hefði verið að auglýsa tillöguna. Þrátt fyrir þetta hafi hann ekki gert athugasemdir við hana. Hvað varði byggingaráform kæranda þá sé því til að svara að hann hafi fengið samþykkt byggingaráform í desember 2015, sem hafi lotið að byggingu nýs húss á gömlum grunni. Hafi verið talið að í áformunum fælist endurbygging sem ekki þarfnist deiliskipulags. Sé sú samþykkt enn í gildi, sbr. 4. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1173/2012 um breytingar á henni.

Í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi komi fram að leyfi skuli vera skriflegt og innihalda ákveðnar upplýsingar. Skipulagsfulltrúi hafi gefið út skriflegt leyfi hinn 7. mars 2017 á grundvelli fyrirliggjandi gagna, sem skoða verði sem hluta leyfisins. Verði ekki séð að á leyfinu séu slíkir annmarkar að leiði eigi til ógildingar og skipti þar máli að engin þörf hafi verið á að setja í leyfið skilyrði af hálfu leyfisveitanda skv. 4. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Sé um að ræða ágalla á leyfinu er varði efnisinnihald þess þá verði hann í öllu falli ekki talinn svo verulegur að leiða eigi til ógildingar.

Niðurstaða: Í hnotskurn er í máli þessu deilt um heimildir hins kærða deiliskipulags fyrir uppbyggingu ferðaþjónustu þriðja aðila á umræddu svæði. Telur kærandi samþykkt skipulagsins setja áform hans um slíka uppbyggingu í uppnám, en bæjaryfirvöldum hafi verið kunnugt um þau áform og þegar veitt byggingarleyfi vegna þeirra.

Lýsing hinnar umþrættu deiliskipulagstillögu var kynnt 21. janúar 2015. Tillagan sjálf var auglýst til kynningar 19. nóvember s.á. og bárust engar athugasemdir. Þá fékk kærandi kynningu á lýsingu deiliskipulagsins með bréfi, dags. 21. janúar 2015, og fór hann fram á það með tölvupósti 30. s.m. að fyrirhuguð uppbygging við gamla vitavarðarhúsið yrði hluti af hinu kærða deiliskipulagi. Þó svo að kæranda hafi ekki verið svarað með beinum hætti vegna þessa þá fékk hann kynningu á deiliskipulagstillögunni í kjölfar framangreindrar lýsingar, þar sem ekki var farið að beiðni hans, en ekki er unnt að jafna umsókn um byggingarleyfi við athugasemdir við deiliskipulagstillögu, svo sem kærandi heldur fram. Að þessu virtu liggja ekki fyrir þeir form eða efnisannmarkar á hinu kærða deiliskulagi að valdið geti ógildingu þess.

Á fundi sínum 21. febrúar 2017 samþykkti bæjarstjórn Reykjanesbæjar framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga bílastæðis samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi Reykjanesvita og nágrennis. Í 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi eru talin upp þau gögn sem fylgja skulu umsókn um framkvæmdaleyfi. Er m.a. gerð krafa um að meðfylgjandi sé lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, ásamt framkvæmdatíma og öðru sem máli kann að skipta. Þá skulu einnig fylgja umsókn hönnunargögn. Samkvæmt 12. gr. reglugerðarinnar, þar sem fram koma lágmarkskröfur sem gerðar eru til framkvæmdaleyfa, skal í leyfi koma fram umfang framkvæmdar, samantekt á lýsingu og frágangi framkvæmdar og tilvísun til þeirra gagna sem framkvæmdaleyfið byggir á. Á það skortir að verulegu leyti að í framangreindu framkvæmdaleyfi sé gerð grein fyrir þeim atriðum sem tilgreind eru í tilvitnuðu reglugerðarákvæði. Með hliðsjón af ótvíræðu orðalagi ákvæðisins um lágmarkskröfur um efnisinnihald framkvæmdaleyfis verður að telja hið kærða framkvæmdaleyfi slíkum annmörkum háð að varði ógildingu þess.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Reykjanesbæjar frá 19. apríl 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Reykjanesvita og nágrenni.

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 21. febrúar 2017 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga bílastæðis við Reykjanesvitabraut 1.