114/2017 Tröllaendi 1 Flatey

Árið 2018, fimmtudaginn 11. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 114/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykhólahrepps frá 22. ágúst 2017 um að samþykkja byggingaráform um starfsmannahús að Tröllenda 1 í Flatey á Breiðafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. október 2017, er barst nefndinni 6. s.m., kæra eigendur Byggðarenda í Flatey á Breiðafirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Reykhólahrepps frá 22. ágúst 2017 að samþykkja byggingaráform um starfsmannahús að Tröllenda 1 í Flatey. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykhólahreppi 19. október 2017.

Málavextir: Í gildandi aðalskipulagi Reykhólahrepps frá árinu 2008 fellur lóð sú er hið kærða byggingarleyfi tekur til innan skilgreinds athafnasvæðis austast í Flatey, merkt A1 – Tröllendi. Í greinargerð aðalskipulagsins kemur fram að á athafnasvæðum skuli almennt ekki gera ráð fyrir íbúðum, en að unnt sé að gera ráð fyrir íbúðum tengdum starfsemi fyrirtækja, s.s. fyrir húsverði. Í deiliskipulagi fyrir athafnasvæðið að Tröllenda frá árinu 2016 er umrædd lóð auðkennd A1 og tekið fram í skilmálum að á henni megi vera hús undir gistiaðstöðu fyrir starfsmenn atvinnufyrirtækja í Flatey. Það hús skuli vera allt að 120 m2, á einni hæð, með lágu risi sem hafi 15-20° þakhalla og mænisstefnu NV-SA. Þak skuli klætt torfi og skuli húsið uppfylla kröfur samkvæmt kafla 6.7 í byggingarreglugerð um íbúðir og íbúðarhús. Heimilt sé að byggja 20 m2 geymsluskúr á lóðinni, annað hvort stakstæðan eða sem hluta starfsmannahúss. Heimilað heildarbyggingarmagn sé alls 140 m2. Lóðin sé 492 m2 og nái byggingarreitur yfir hana alla.

Á fundi skipulags-, húsnæðis- og hafnarnefndar Reykhólahrepps hinn 11. maí 2017 var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsi að Tröllenda 1. Bókað var að nefndin samþykkti byggingaráformin með fyrirvara um að stærð mannvirkisins yrði í fermetrum talið innan heimilda deiliskipulags og að húsnæðið yrði innan skilgreinds byggingarreits. Byggingarfulltrúa var jafnframt falið að fylgja málinu eftir. Umsóknin var tekin fyrir að nýju í nefndinni hinn 29. maí s.á. og afgreidd með eftirfarandi bókun: „Haft hefur verið samband við Skipulagsstofnun, Landmótun og Minjavernd vegna fyrirvara á síðasta fundi nefndarinnar. Með vísan í skipulagslög 123/2013 3. mgr. 43. gr. samþykkir nefndin að um óverulegt frávik frá deiliskipulagi sé að ræða, að hagsmunir nágranna skerðist ekki. Nefndin staðfestir því framlögð byggingaráform.“ Á fundi sveitarstjórnar Reykhólahrepps hinn 8. júní 2017 var þessi afgreiðsla nefndarinnar staðfest. Byggingarfulltrúi samþykkti síðan byggingarleyfisumsóknina með áritun þar um á aðaluppdrætti hinn 22. ágúst 2017. Samkvæmt uppdráttunum er um að ræða gistihús vegna hótelrekstrar í Flatey. Grunnflötur aðalhúss er tilgreindur 142 m2 og geymslu 15 m2. Af uppdráttunum má ráða að hluti geymsluhúss og svæði undir sorptunnur og sólpall verði utan byggingarreits og lóðar.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast hafa skilning á þörf fyrir starfsmannahús það sem hið kærða byggingarleyfi snúi að, enda hafi þeir ekki sett sig upp á móti nýlegu deiliskipulagi sem geri ráð fyrir lóð undir slíkt hús. Af bókunum skipulags- og byggingarnefndar sveitarfélagsins frá því í maí 2017 megi hins vegar ráða að Minjavernd, sem sé byggingaraðili hússins, hafi viljað fara út fyrir heimildir deiliskipulags að því er varði stærð þess og staðsetningu innan byggingarreits. Eftir upphaf framkvæmda hafi grunur vaknað um að þær samræmdust ekki gildandi deiliskipulagi. Hafi af því tilefni verið óskað eftir samþykktum aðaluppdráttum hússins hjá byggingarfulltrúa Reykhólahrepps, sem borist hafi að hluta með tölvupósti hinn 14. september 2017. Frekari gögn hafi ekki borist þrátt fyrir ósk þar um.

Gerð sé athugasemd við að stærð hússins samkvæmt uppdrætti sé 153 m2, þakhalli sé 40-45°, langveggir séu 3,5 m háir, mænishæð sé 4,95 m og gert sé ráð fyrir millilofti og mænisstefnu í NV-SSA. Húsið standi auk þess á hárri fyllingu og standi því mjög hátt í landinu og skyggi á útsýni frá húsi kærenda. Allt sé þetta í andstöðu við gildandi deiliskipulag og það hvernig skipulagið hafi verið kynnt fyrir íbúum. Enn fremur hafi skipulagsnefnd ekki verið heimilt að beita 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við afgreiðslu uppdrátta að húsinu og útgáfu byggingarleyfis, enda um svo mikil frávik að ræða frá gildandi deiliskipulagi að borið hefði að fara með málið samkvæmt 2. mgr. 43. gr. eða jafnvel 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Skipulagsnefnd og sveitarstjórn Reykhólahrepps hafi farið langt út fyrir heimildir sínar til minniháttar breytinga á deiliskipulagi með útgáfu á hinu kærða byggingarleyfi. Kærendum hafi fyrst orðið ljóst um þessi miklu frávik frá gildandi deiliskipulagi þegar þeim hafi borist áðurgreindur tölvupóstur hinn 14. september 2017.

Málsrök Reykhólahrepps: Af hálfu Reykhólahrepps er þess krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en ella að kröfu um ógildingu hins kærða byggingarleyfis verði hafnað.

Byggingaráform hafi verið samþykkt á fundi skipulags-, húsnæðis- og hafnarnefndar Reykhólahrepps hinn 29. maí 2017. Jafnframt hafi verið samþykkt að nýta heimild 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi sú samþykkt verið staðfest af sveitarstjórn hinn 8. júní s.á., samhliða því sem að hin kærða ákvörðun hafi verið staðfest. Í kjölfarið hafi framkvæmdir hafist. Mælt hafi verið fyrir sökklum 23. júní 2017 og hinn 16. ágúst s.á. hafi verið búið að slá frá sökklum. Frá þeim tíma hafi mátt ráða umfang hússins og hæðarsetningu í lóðinni. Hefði kærendum borið að afla sér upplýsinga um mannvirkið eftir að staðfesting sveitarstjórnar um byggingaráformin lá fyrir og hefði þeim í síðasta lagi mátt vera ljóst umfang mannvirkisins um miðjan ágúst, þegar sökklar hefðu verið steyptir. Kæra hafi borist úrskurðarnefndinni tveimur mánuðum síðar, hinn 6. október 2017, og þar með að liðnum kærufresti. Beri því að vísa málinu frá. Auk þessa eigi kærendur ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, enda verði ekki séð hvernig frávik það sem felist í hinni kærðu ákvörðun frá skipulagsskilmálum vegi að einstaklegum og lögvörðum hagsmunum þeirra. Beri einnig af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá.

Byggingar á umræddri lóð séu 17 m2 stærri að flatarmáli en skipulag geri ráð fyrir. Um sé að ræða innan við eins metra breikkun á 20 m langhlið hússins, er snúi að húsi kærenda. Vikið sé lítillega frá mænisstefnu, horn geymsluhúss skagi lítillega út fyrir byggingarreit og þakhalli á samþykktum uppdráttum sé 34°. Ekkert af þessu hafi hins vegar áhrif á hagsmuni kærenda. Þess utan hafi við byggingu hússins verið leitast við að draga úr mænishæð þess með lækkun gólfplötu og veggja og minnkun þakhalla niður í 30°. Þetta hafi þau áhrif að húsið standi ekki hærra en ef það hefði verið byggt með þeim þakhalla sem skipulag geri ráð fyrir. Sveitarfélagið hafi einnig ákveðið að byggingarleyfishafa verði gert að lækka þakhalla niður í 20° og því sé ekki þörf á að taka afstöðu til þess kæruliðar sem varði þakhallann. Athugasemdir sem snúi að hæðarsetningu hússins og vegg- og mænishæð varði skipulagið sjálft og komi því ekki til skoðunar í kærumálinu, enda kærufrestur vegna þess löngu liðinn. Þar sem frávik frá skipulagi raski ekki hagsmunum kærenda sé skilyrðum 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga fullnægt til útgáfu byggingarleyfis án breytingar á deiliskipulagi. Til öryggis hafi sveitarfélagið samþykkt að gera breytingu á deiliskipulaginu svo byggingin samrýmist því, sbr. bókun þess efnis frá 12. október 2017.

Athugasemdir byggingarleyfishafa: Leyfishafi telur kærendur skorta kæruaðild að málinu, enda eigi þeir ekki lögvarinna hagsmuna að gæta. Þau frávik frá deiliskipulagi sem kærendur beri fyrir sig varði, eins og atvikum sé háttað, ekki einstaklega lögvarða hagsmuni þeirra. Um sé að ræða almenna hagsmuni sem skipulagsyfirvöld gæti í skjóli skipulagsvalds. Hús kærenda standi um 100 m frá framkvæmdasvæðinu og það sé beinlínis rangt að heimilað hús muni skerða útsýni þeirra umfram það sem ráð sé fyrir gert í deiliskipulagi.

Við hönnun hússins hafi verið gert ráð fyrir að það stæði í lægð á milli hæðardraga. Komið hafi hins vegar í ljós að lóðin lægi hærra í Tröllendahæðinni og stæði húsið því hærra en ætlað hafi verið. Til að bregðast við þessu hafi sökklum, gólfi, veggjum og þaki verið breytt með það fyrir augum að lækka húsið, eins og kostur væri. Samtals hafi húsið því lækkað um 70 cm á byggingartíma frá því sem samþykktar teikningar hafi ráðgert. Þessar breytingar hafi verið unnar í samráði við og með vitund byggingarfulltrúa, sem hafi fengið nýjar teikningar. Þak hússins sé tvíhalla með 10° og 30° halla og mænishæð sé sú sama og ef þakið væri allt með 20° halla. Torf hafi reynst illa á þökum í Flatey sökum þurrviðris á sumrum og skorts á vatni til vökvunar. Því sé aðeins torf á lægra þakinu. Grunnflötur hússins sé 142 m2 og skúrs 15 m2. Heimilt sé samkvæmt nýrri byggingarreglugerð að byggja allt að 20 m2 skúr innan lóðar. Sökum þess að eitt horn skúrsins nái út fyrir byggingarreit hafi teikningar verið samþykktar af skipulags-, byggingar-, húsnæðis- og hafnarnefnd með vísan til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga og hafi sveitarstjórn staðfest þá samþykkt.
 
Niðurstaða: Af gögnum verður ráðið að hús það sem hin kærða ákvörðun heimilar að Tröllenda 1 verði í sjónlínu frá húsi kærenda að Byggðarenda og ber ekkert þar á milli. Hefur byggingin því áhrif á útsýni frá fasteign kærenda. Verða kærendur af þeim sökum taldir eiga grenndarhagsmuni af því að umrætt hús verði staðsett innan skipulagðrar lóðar og að það verði ekki meira áberandi í umhverfi sínu en skipulag geri ráð fyrir. Í ljósi þessa teljast kærendur eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt áritun byggingarfulltrúa á fyrirliggjandi aðaluppdrætti fyrirhugaðs húss að Tröllenda 1 samþykkti hann byggingaráformin hinn 22. ágúst 2017, sbr. 9. og 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Ekki liggur fyrir að sveitarfélagið hafi sett sérstaka samþykkt sem kveði á um aðra málsmeðferð byggingarleyfisumsókna, svo sem á grundvelli 7. gr. mannvirkjalaga, þar sem heimilað er að fela sérstökum byggingarnefndum afgreiðslu byggingarleyfisumsókna. Verður upphaf kærufrests vegna veitingar umdeilds byggingarleyfis því í fyrsta lagi miðað við fyrrgreint samþykki byggingaráforma. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins að byggingarleyfi hafi verið gefið út samkvæmt 13. gr. laganna, sem er forsenda þess að hefja megi framkvæmdir. Verður ekki fullyrt að kærendum hafi mátt vera ljóst efni hinnar kærðu ákvörðunar fyrr en þeim bárust samþykktir aðaluppdrættir hússins í tölvupósti hinn 14. september 2017. Barst kæra í máli þessu samkvæmt því fyrir lok eins mánaðar kærufrests, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með vísan til framangreinds verður kærumál þetta tekið til efnislegrar meðferðar.

Gildandi deiliskipulag kveður á um heimild til byggingar 120 m2 húss á umræddri lóð, sem geti, ef heimilaður 20 m2 geymsluskúr sé sambyggður því, orðið alls 140 m2. Húsið skuli vera á einni hæð, með lágu risi með 15-20° þakhalla, mænisstefnu NV-SA og þaki klæddu torfi. Byggingarreitur nái til allrar lóðarinnar, sem sé 492 m2 að stærð. Samþykkt byggingarfulltrúa á byggingaráformum frá 22. ágúst 2017 víkur í nokkrum atriðum frá þessum skilmálum skipulagsins. Flatarmál hússins er tilgreint 142 m2, og því nokkuð umfram heimilaða stærð, en geymsluskúr, sem að hluta er tilgreindur sem þvottaaðstaða, er ekki sambyggður.  Óumdeilt er að halli risþaks er töluvert meiri en skipulagsskilmálar heimila og að mannvirkið stendur að hluta utan lóðar. Þá er mænisstefna hússins ekki í samræmi við skipulagsskilmála og aðeins er gert ráð fyrir torfi á hluta þaksins. Var hið kærða byggingarleyfi því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga.

Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá skilmálum deiliskipulags í byggingarleyfi, ef um sé að ræða svo óverulegt frávik að tilgreindir hagsmunir nágranna skerðist í engu, sbr. einnig gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þau frávik samþykktra aðaluppdrátta frá skilmálum gildandi deiliskipulags sem hér hafa verið greind hafa áhrif á grenndarhagsmuni kærenda að því er varðar útsýni. Auk þess snerta frávikin nýtingarhlutfall lóðar, form hússins, stærð byggingarreits og lóðar, ásamt gerð og lögun þaks. Þessi frávik geta ekki talist óveruleg. Skilyrði þess að vikið sé frá skilmálum skipulags við veitingu byggingarleyfis skv. 43. gr. skipulagslaga voru því ekki uppfyllt þegar hin kærða ákvörðun var tekin.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Reykhólahrepps frá 22. ágúst 2017 um samþykkt byggingaráforma vegna starfsmannahúss að Tröllenda 1 í Flatey.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson