31/2014 Brautarholt

Árið 2015, fimmtudaginn 8. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 31/2014, kæra á ákvörðun borgarráðs frá 20. febrúar 2014 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reitinn Brautarholt 7.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. apríl 2014, er barst nefndinni 16. s.m., kærir Hjörleifur B. Kvaran hrl., f.h. húsfélagsins Ásholti 2-42, þá ákvörðun borgarráðs frá 20. febrúar 2014 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reitinn Brautarholt 7. Var gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin frestaði réttaráhrifum hennar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni. Var kröfu um frestun réttaráhrifa hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 7. ágúst 2014.

Með bréfi, dags. 28. apríl 2014, sem barst nefndinni sama dag, kærir Hulda Árnadóttir hdl., f.h. Hvíta hússins ehf., S Waage ehf. og XO eignarhaldsfélags ehf., eigenda og rekstraraðila Brautarholts 6 og 8, sömu ákvörðun. Var gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi. Með bréfi, dags. 23. júlí 2015, gerðu sömu aðilar þá kröfu að fyrirhugaðar framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var kröfu um frestun réttaráhrifa hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 19. ágúst 2015.

Með bréfi, dags. 21. ágúst 2015, sem barst nefndinni sama dag, kærir Hjörleifur B. Kvaran hrl., f.h. húsfélagsins Ásholti 2-42, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. júlí 2015 að veita leyfi til að byggja stúdentagarða, tvær steinsteyptar þriggja hæða byggingar með 102 íbúðareiningum, sem umlykja innigarð, og bílakjallara fyrir 19 bíla á lóð nr. 7 við Brautarholt. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 15. september 2015, sem barst nefndinni sama dag, kærir Hulda Árnadóttir hdl., f.h. Hvíta hússins ehf., S Waage ehf. og XO eignarhaldsfélags ehf., eigenda og rekstraraðila Brautarholts 6 og 8, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. ágúst 2015 að veita takmarkað byggingarleyfi fyrir aðstöðusköpun og jarðvinnu á lóð nr. 7 við Brautarholt. Er gerð sú krafa að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en að auki er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru allar samofnar og hagsmunir aðila þykja ekki standa því í vegi verða síðargreindu málin, sem eru nr. 35/2014, 68/2015 og 77/2015, sameinuð máli þessu.

Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til þeirra stöðvunarkrafna sem fram komu með síðari kærum málsins.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 25. apríl og 27. maí 2014 og 2. og 17. september sem og í október 2015.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að borgarráð samþykkti 16. júní 1987 deiliskipulag Rauðarárholts, reits 1.242.0. Tók það til lóðar Timburverslunar Árna Jónssonar að Laugavegi 146 og Brautarholti 7 og nærliggjandi svæðis. Afmarkaðist það af Rauðarárstíg, Laugavegi, Nóatúni, Skipholti og Stórholti. Deiliskipulagið mun ekki hafa öðlast gildi á þeim tíma en uppbyggingu á svæðinu þó verið hagað í samræmi við það.

Í nóvember 2012 var samþykkt af skipulagsráði að kynna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu tillögu að breytingu á deiliskipulagi Rauðarárholts vegna Brautarholts 7. Í kjölfar þeirrar kynningar var tillagan auglýst og bárust athugasemdir og ábendingar vegna hennar. Breytt tillaga var endurauglýst og var hún, að málsmeðferð lokinni, send Skipulagsstofnun 15. október 2013 til yfirferðar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Í kjölfar svars stofnunarinnar til Reykjavíkurborgar, dags. 8. nóvember s.á., hófst meðferð nýs deiliskipulags fyrir reitinn.

Á fundi skipulagsfulltrúa 8. nóvember 2013 var tekin fyrir tillaga að nýju deiliskipulagi reitsins Brautarholts 7. Tillagan var byggð á áðurnefndri breytingartillögu og fólst í henni að byggingar með allt að 97 litlum íbúðum fyrir stúdenta myndu rísa. Einnig var gert ráð fyrir þjónustustarfsemi á hluta jarðhæðar og bílakjallara. Var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Á fundi ráðsins 13. s.m. var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu og var sú afgreiðsla staðfest af borgarráði 21. s.m. Tillagan var auglýst frá 4. desember 2013 til 20. janúar 2014. Bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kærendum, sem flestir höfðu einnig gert athugasemdir við málsmeðferð fyrrnefndrar endurauglýstrar breytingartillögu. Var athugasemdum sem fram komu við nefnda endurauglýsingu, sem og við auglýsingu nýs skipulags, svarað með umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. febrúar 2014. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 12. s.m. var deiliskipulagstillagan samþykkt og hún svo staðfest af borgarráði 20. s.m. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 1. apríl s.á. Hefur það verið kært, svo sem áður greinir.

Breyting á deiliskipulagi Brautarholts 7 var samþykkt af borgarráði 21. maí 2015 og tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 25. júní s.á. Í breytingunni fólst fjölgun íbúða í allt að 102 ásamt fjölgun bílastæða í bílakjallara úr 18 í 19. Deiliskipulagsbreytingin hefur ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 28. júlí 2015 var samþykkt að veita leyfi til að byggja stúdentagarða, tvær steinsteyptar þriggja hæða byggingar með 102 íbúðareiningum, sem umlykja innigarð, og bílakjallara fyrir 19 bíla á lóð nr. 7 við Brautarholt. Takmarkað byggingarleyfi fyrir aðstöðusköpun og jarðvinnu á lóðinni var svo samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst s.á. Hafa þessar ákvarðarnir byggingarfulltrúa verið kærðar, eins og áður segir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að deiliskipulagið sé í andstöðu við lög. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að gera skuli deiliskipulag fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 segi að deiliskipulag skuli að jafnaði ná til reits eða svæða sem myndi heildstæða einingu, eins og svæði með sömu landnotkun, svæði afmarkað af götum, húsaþyrpingu eða annað sem gefi sameiginlegar forsendur fyrir viðkomandi deiliskipulag. Þá segi að í greinargerð skuli færð rök fyrir afmörkun skipulagssvæðisins. Ljóst sé að hið kærða deiliskipulag taki aðeins til einnar lóðar innan skipulagssvæðisins Rauðarárholts, þ.e. Brautarholts 7. Hið kærða deiliskipulag afmarkist ekki af heilum götureit heldur einungis af Brautarholti til suðurs, Mjölnisholti til vesturs og Ásholti til austurs. Byggi afmörkun Reykjavíkurborgar hvorki á málefnalegum sjónarmiðum né skipulagsrökum. Í sömu grein skipulagsreglugerðarinnar komi einnig fram að deiliskipulagssvæði megi ekki skarast. Hið kærða deiliskipulag sé brot á greindri reglu. Tvö deiliskipulög séu í gildi fyrir lóð nr. 7 við Brautarholt þar sem deiliskipulag Rauðarárholts frá 1987 nái einnig yfir umþrætt svæði. Rétt hefði verið að auglýsa og samþykkja breytt skipulagsmörk fyrir deiliskipulag Rauðarárholts í samræmi við mörk hinnar kærðu deiliskipulagstillögu, en það hafi ekki verið gert.

Í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð sé sérstaklega vikið að því að taka verði á umferðar- og samgöngumálum við gerð deiliskipulags. Augljóst sé að ekki hafi verið hægt að taka ákvörðun um nýtt deiliskipulag Brautarholts fyrr en áhrif þess á umferð og bílastæðamál hafi verið rannsökuð. Reiturinn Brautarholt 7 sé í dag notaður undir 64 bílastæði. Sé fáránlegt að ætla að fjarlægja þau bílastæði og byggja 100 stúdentaíbúðir með einungis 19 bílastæðum. Fjölbreytt atvinnustarfsemi sé á svæðinu og komi flestir viðskiptavinir fyrirtækjanna á bílum og leggi í þau fáu stæði sem nú séu við Brautarholtið. Einnig sé veruleg ásókn í bílastæðin vegna tilkomu hótels í götunni. Að auki sé af 20 bílastæðum gert ráð fyrir tveimur fyrir hreyfihamlaða. Sé það á skjön við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012, en í gr. 6.2.6. hennar komi fram að fyrir 100 íbúðir sé lágmarksfjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða 10.

Að auki hafi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 verið í gildi þegar deiliskipulagið hafi verið auglýst. Hvergi hafi komið fram að verið væri að auglýsa á grundvelli tillögu að nýju aðalskipulagi. Í 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga segi að sé tillaga að deiliskipulagi ekki í samræmi við aðalskipulag skuli samsvarandi aðalskipulagsbreyting auglýst áður eða samhliða.

Eitt af meginmarkmiðum skipulagslaga sé að tryggja fyrirsjáanleika. Þegar kærendur hafi byrjað sinn atvinnurekstur við Brautarholt hafi verið gert ráð fyrir því, í samræmi við þágildandi deiliskipulag, að leysa ætti bílastæðavandamál svæðisins með því að fjölga bílastæðum. Núverandi þróun sé verulega ósanngjörn þar sem ekki hafi með nokkru móti verið hægt að gera ráð fyrir verulegri fækkun bílastæða. Þvert á móti hafi verið hægt að gera ráð fyrir fjölgun þeirra. Við byggingu húsa kærenda hafi verið í gildi skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og byggingarreglugerð nr. 441/1998. Í þessum reglugerðum hafi verið kveðið á um lágmarksfjölda bílastæða og skyldi fjöldi þeirra aldrei fara niður fyrir eitt stæði á íbúð. Hafi mátt með réttu gera ráð fyrir að uppbygging á sama reit yrði í samræmi við þær skipulags- og byggingarsamþykktir sem gilt hafi þegar hús kærenda voru byggð. Hið nýja deiliskipulag geri ráð fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 7 við Brautarholt verði 1,95 en það hafi verið 1,47. Nýtingarhlutfallið hafi því aukist um 33% á sama tíma og dregið sé úr bílastæðakröfu, frá því að gera ráð fyrir 166 bílastæðum í 19 bílastæði. Fjöldi bílastæða sé því um 12% af því sem eldra deiliskipulag hafi gert ráð fyrir. Samkvæmt meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði verði ekki náð með öðru vægara móti. Beri borgarstjórn að ná fram markmiði sínu um litlar stúdentaíbúðir án þess að ganga á lögvarinn rétt kærenda. Stjórnvald geti ekki í krafti valds síns gengið jafn freklega á rétt borgaranna og gert sé í þessu tilviki. Allar forsendur sem kærendur hafi gefið sér um uppbyggingu á syðri lóðinni hafi gjörsamlega brostið með hinni kærðu ákvörðun. Hinn lögvarði réttur kærenda sé að á lóð nr. 7 við Brautarholt verði gert ráð fyrir a.m.k. einu bílastæði fyrir hverja íbúðareiningu. Fyrir liggi að stúdentar eigi bíla ekki síður en aðrir þjóðfélagshópar. Bílastæðavandi við háskóla og stúdentagarða beri þess glöggt merki. Til þess að uppfylla þessa lögmætu kröfu verði að fella byggingarleyfið úr gildi, endurvinna deiliskipulagið frá grunni, fjölga bílastæðum og/eða draga úr byggingarmagni. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Samkvæmt 2. mgr. þessarar lagagreinar megi ekki mismuna aðilum við úrslausn mála, t.d. út frá sjónarmiðum byggðum á þjóðfélagsstöðu. Borgarráði hafi því verið óheimilt við afgreiðslu deiliskipulagsins að gera vægari kröfur um fjölda bílastæða með skírskotun til þess að á reitnum skyldi byggja íbúðir fyrir tiltekinn þjóðfélagshóp. Borgarstjórn hafi borið að gera nákvæmlega sömu kröfur um fjölda bílastæða á þessum reit og öðrum sambærilegum og eigi engu máli að skipta hvaða þjóðfélagshópar kunni að búa á viðkomandi reit. Þá sé bent á að íbúðir sem eitt sinn hafi eingöngu verið ætlaðar stúdentum hafi á seinni árum verið teknar undir aðra starfsemi, s.s. Gamli garður við Hringbraut og stúdentaíbúðir við Suðurgötu.

Meðalhófs hafi ekki verið gætt og jafnræði borgaranna ekki verið virt. Sýnt hafi verið fram á að deiliskipulagið uppfylli ekki kröfur um fjölda bílastæða sem áður gildandi reglugerðir hafi kveðið á um og hafi verið í gildi þegar hús kærenda voru byggð og þeim gert að fara eftir. Þá hafi verið sýnt fram á að ekkert í löggjöf heimili borgarstjórn að gera aðrar og vægari kröfur um fjölda bílastæða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er skírskotað til þess að málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki sé fallist á að deiliskipulagið taki ekki til heildstæðrar einingar. Heildarskipulagið nái yfir afmarkaðan reit en í 37. gr. skipulagslaga, sbr. gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, segi að deiliskipulag sé skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Deiliskipulagið nái yfir afmarkaðan götureit en deiliskipulagssvæðið afmarkist af Laugavegi, Mjölnisholti, Ásholti og Brautarholti og myndi þannig heildstæða einingu og hafi einnig þær sameiginlegu forsendur að þarna sé verið að reisa byggingar sem hýsi litlar íbúðir/einingar fyrir stúdenta.

Aðeins eitt deiliskipulag sé í gildi fyrir svæðið. Ásholtsbyggð hafi upphaflega verið skipulögð árið 1987 og hafi deiliskipulag Rauðarárholts verið samþykkt í borgarráði 16. júní 1987. Hafi uppbygging á svæðinu verið samkvæmt því deiliskipulagi. Greint deiliskipulag hafi ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda á sínum tíma, líkt og lög hafi gert ráð fyrir, en samkvæmt 11. tl. til bráðabirgða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi deiliskipulagið verið talið í gildi þrátt fyrir að hafa ekki fengið lögformlega birtingu í Stjórnartíðindum. Í 5. tl. til bráðabirgða í gildandi skipulagslögum nr. 123/2010 hafi sveitarfélögum verið gert að senda inn til Skipulagsstofnunar deiliskipulagsáætlanir sem ekki hefðu fengið lögformlega löggildingu. Hafi deiliskipulagið frá 1987 ekki verið sent stofnuninni fyrir lok þess tímafrests sem hafi verið gefinn og sé því ekkert deiliskipulag í gildi fyrir umræddan reit skv. tilvitnuðum 5. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulagslaga. Nýtt deiliskipulag fyrir Brautarholt 7 hafi því verið auglýst og samþykkt, en ekki breyting á deiliskipulagi.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir 0,2 bílastæðum á hverja stúdentaíbúð á svæðum vestan Elliðaáa, en stefna borgarinnar sé að minnka hlutdeild einkabílsins úr 75% í 58%. Deiliskipulag Brautarholts 7 byggi á skipulagslögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í kaflanum samgöngur í skipulagsreglugerð sé ekki gerð krafa um lágmarksfjölda bílastæða nema fyrir fatlaða. Bílastæðum hafi verið fjölgað úr 8 í 20 eftir að athugasemdir hafi borist eftir kynningu. Í skilmálum með deiliskipulaginu sé gerð grein fyrir fjölda bílastæða, líkt og reglugerðin segi til um. Þau bílastæði sem nýtt séu innan lóðar séu ekki skilgreind sem bílastæði heldur hafi ávallt verið gert ráð fyrir að byggt yrði á lóðinni. Íbúar Ásholts eigi ekki rétt á bílastæðum á lóð nr. 7 við Brautarholt og hafi þeir mátt búast við því, samkvæmt eldra deiliskipulagi og hinu kærða deiliskipulagi, að byggt yrði á lóðinni. Rétt sé að nýtingarhlutfall hafi aukist á lóðinni, miðað við það deiliskipulag sem Ásholtsbyggð hafi verið byggð eftir, en þar hafi verið gert ráð fyrir þriggja hæða húsi á lóðinni og fari hámarkshæð samkvæmt núgildandi deiliskipulagi ekki yfir þau mörk.

Því sé vísað á bug að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin. Málsmeðferð hafi alfarið verið í samræmi við skipulagslög, skipulagsreglugerð og stjórnsýslulög. Við gerð deiliskipulagsins hafi verið sett sú stefnumörkun að byggja íbúðir fyrir stúdenta og hafi staðsetningin verið valin út frá því samgöngukerfi sem til staðar sé. Umhverfis- og skipulagssvið hafi í samráði við Bílastæðasjóð skoðað leiðir til að stýra betur nýtingu bílastæða, en nú sé það gert bæði með gjaldskyldu og útgáfu íbúakorta. Í minnisblaði samgöngustjóra, dags. 6. febrúar 2014, hafi hann lagt til að fylgst yrði með uppbyggingu og fjölgun íbúa og bíla sem bættust við inn á svæðið og að metið yrði síðar hvort og hvenær gjaldskylda yrði sett í hverfinu. Ekkert í skipulagslögum eða reglugerð mæli fyrir um að gengið verði alfarið frá bílastæðamálum áður en deiliskipulag sé samþykkt. Þyki skynsamlegt að hefja uppbyggingu svæðisins og muni staðan verða skoðuð aftur þegar íbúum hafi fjölgað.

Hið umþrætta byggingarleyfi sé í fullu samræmi við breytingu á deiliskipulagi fyrir Brautarholt 7, sem hafi tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. júní 2015. Ljóst sé að kærendur geri ekki neinar efnislegar athugasemdir við byggingarleyfið sjálft, þrátt fyrir kröfu um ógildingu þess, heldur sé eingöngu verið að gera athugasemdir við gildandi deiliskipulag.

Athugasemdir kærenda við málsrök Reykjavíkurborgar: Kærendur mótmæla þeim skilningi Reykjavíkurborgar að deiliskipulag Ásholtsbyggðar gildi ekki. Það deiliskipulag hafi hlotið gildi, sbr. 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sem kveðið hafi á um að nánar tilgreindar deiliskipulagsbreytingar skyldu gilda án tillits til þess hvort þær hefðu verið auglýstar. Hafi þess hvergi verið getið að um tímabundna gildistöku væri að ræða. Þar sem deiliskipulag Ásholtsbyggðar hafi ekki verið afturkallað eða ógilt sé það í fullu gildi um Brautarholt 7. Túlkun Reykjavíkurborgar á inntaki 5. tl. til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 123/2010 standist ekki. Samkvæmt ákvæðinu hafi borginni verið skylt að senda Skipulagsstofnun deiliskipulagið en ekkert segi um það að deiliskipulag falli úr gildi sé það ekki gert. Ítreki kærendur því að hið kærða deiliskipulag brjóti í bága við gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð þar sem fram komi að deiliskipulagssvæði megi ekki skarast. Þá ítreki kærendur að engin athugun hafi farið fram á því hvaða áhrif verði á umferð og bílastæðakröfu á svæðinu.

Athugasemdir leyfishafa:
Leyfishafi bendir á að samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 hafi verið gert ráð fyrir nemendaíbúðum á umræddri lóð nr. 7 við Brautarholt. Í gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé svæðið skilgreint sem þróunarreitur og sé sömuleiðis gert ráð fyrir byggingu nemendaíbúða. Samkvæmt 1. tl. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að það sé í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, og sú sé raunin.

Ekki hafi verið hægt að búast við því að deiliskipulag svæðisins stæði óbreytt. Það liggi í hlutarins eðli að skipulagsáætlanir taki breytingum í takt við þróun byggðar og samfélags á hverjum tíma og sé skipulagsyfirvöldum nauðsynlegt að geta brugðist við þróun og stjórnað áherslum innan tiltekinna svæða með breytingum á skipulagi. Kærendur hafi því ekki getað haft réttmætar væntingar til þess að uppbygging á hinum umrædda reit yrði í samræmi við skipulagsáætlanir eða skipulags- og byggingarreglugerðir sem hafi verið í gildi þegar hús þeirra voru byggð. Þá hafi kærendur ekki mátt búast við því að geta gengið að bílastæðum á lóð leyfishafa um aldur og ævi.

Heimilt hafi verið að deiliskipuleggja reitinn. Lóðin sé óbyggð og skýrlega afmörkuð af götum á alla vegu og hafi ákvörðun skipulagsyfirvalda um að gera sérstakt deiliskipulag fyrir hana verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og gildum skipulagsrökum. Þá sé því hafnað að til staðar séu tvær útgáfur deiliskipulags um Brautarholt 7. Sé ekki um skörun á deiliskipulagssvæðum að ræða heldur tvö sjálfstæð deiliskipulög sem séu skýrlega afmörkuð.

Því sé hafnað að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku hinnar kærðu ákvarðana. Ekki sé verið að taka íþyngjandi ákvörðun sem beinist að kærendum. Ekkert liggi fyrir um að vandamál tengd bílastæðum muni koma upp á svæðinu og geti ótti kærenda þar um ekki hamlað lögmætri uppbyggingu á umræddri lóð, sem sé bæði í samræmi við samþykkt skipulag og reglugerðir. Ummælum kærenda um bílastæðavanda við háskóla og stúdentagarða sé sérstaklega mótmælt. Engin vandræði hafi verið með bílastæði á stúdentagörðum leyfishafa sem séu í nágrenni við Háskóla Íslands eða við stúdentagarða á Lindargötu, sem séu sambærilegir þeim görðum sem fyrirhugað sé að byggja.

Hvað varði kæru vegna takmarkaðs byggingarleyfis sé bent á að umsókn leyfishafa um byggingarleyfi hafi þegar verið samþykkt og hafi kærendur því enga lögvarða hagsmuni af því að fá hið takmarkaða leyfi fellt úr gildi. Skilyrði til útgáfu takmarkaðs byggingarleyfis hafi aukinheldur verið uppfyllt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar borgarráðs Reykjavíkur á nýju deiliskipulagi fyrir Brautarholt 7, sem og um ákvarðanir byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að byggja þar stúdentagarða og að veita leyfi fyrir aðstöðusköpun og jarðvinnu á lóðinni.

Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 var samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur 26. nóvember 2013 og tók það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2014. Fram að þeim tíma gilti Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 með síðari breytingum. Ein slík breyting tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. september 2012. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að reisa 100 nemendaíbúðir á þéttingarreit nr. 18, Ásholti, þ.e. Brautarholti 7. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Ásholt talið meðal helstu þéttingarreita og uppbyggingarsvæða og á Ásholtsreit er gert ráð fyrir 100 smáíbúðum, nemendaíbúðum eða íbúðum fyrir eldri borgara, að hluta eða öllu leyti. Reiturinn er talinn meðal helstu byggingarsvæða vestan Elliðaáa. Svæðið er skilgreint sem þróunarsvæði, Þ37, og því lýst sem íbúðarhúsnæði með möguleika á verslun og þjónustu á jarðhæð. Gert sé ráð fyrir 100 nemendaíbúðum, randbyggð með 3-5 hæða byggingum. Hið kærða deiliskipulag heimilaði byggingar á þremur hæðum, sem hýsa skyldu allt að 97 nemendaíbúðir. Það var samþykkt í borgarráði 20. febrúar 2014 og tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 1. apríl s.á. Ljóst er af framangreindu að á meðan á málsmeðferð stóð og við gildistöku var deiliskipulagið í samræmi við markmið og stefnu gildandi aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, auk þess sem áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna, um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana, var fullnægt. Var því engin ástæða til að breyta aðalskipulagi samhliða deiliskipulagsgerðinni skv. 2. mgr. 41. gr. sömu laga, svo sem kærendur hafa haldið fram. Að sama skapi var heimilt að falla frá gerð lýsingar á deiliskipulagsverkefninu skv. heimild 3. mgr. 40. gr. laganna, enda lágu allar meginforsendur deiliskipulagsins fyrir í aðalskipulagi, eins og áður er lýst.

Svo sem nánar greinir í málavöxtum er ákveðin skipulagssaga á svæðinu. Á árinu 1987 var samþykkt deiliskipulag Rauðarárholts, eða Ásholtsbyggðar, en það mun ekki hafa tekið gildi fyrr en með með breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sem tók gildi 1. janúar 2000. Eftir þá breytingu var skýrt kveðið á um í 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða að deiliskipulagsáætlanir, sem gerðar hefðu verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998, giltu án tillits til þess hvort þær hefðu verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Ný skipulagslög, nr. 123/2010, tóku gildi 1. janúar 2011 og skv. 5. tl. ákvæðis til bráðabirgða skal sveitarstjórn senda Skipulagsstofnun deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim sem gerðar hafa verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998 og hafa ekki verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum samkvæmt þeim. Segir að þetta skuli gera innan árs frá gildistöku laganna og skuli sveitarstjórn gera Skipulagsstofnun grein fyrir því hvort hún hafi samþykkt viðkomandi áætlun. Hafi deiliskipulagsáætlun ekki verið samþykkt teljist hún fallin úr gildi. Samkvæmt framangreindu bar Reykjavíkurborg að senda deiliskipulag Rauðarárholts til Skipulagsstofnunar fyrir árslok 2011, en það mun ekki hafa verið gert. Í athugasemdum við greindan tölulið í frumvarpi því er varð að skipulagslögum nr. 123/2010 er tekið fram að hann fjalli um skipulagsáætlanir sem ekki hafi hlotið formlega afgreiðslu, unnið sé að því að fara yfir slíkar deiliskipulagsáætlanir til að afgreiða þær með formlegum hætti eða vinna nýjar deiliskipulagsáætlanir. Þá var því lýst að lagt væri til að sveitarfélögum yrði veittur eins árs frestur frá gildistöku frumvarpsins til að ganga frá formlegri afgreiðslu slíkra deiliskipulagsáætlana. Ljóst er að Reykjavíkurborg gekk ekki frá formlegri afgreiðslu deiliskipulags Rauðarárholts innan tilskilinna tímamarka og verður því að telja það fallið úr gildi eins og skýrt er kveðið á um í síðasta málslið 5. tl. Þar með skarast nýtt deiliskipulag Brautarholts 7 ekki við önnur deiliskipulagssvæði og er því ekki í andstöðu við gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga er deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Það skal gera fyrir einstök svæði eða reiti og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Í athugasemdum við lagaákvæðið í frumvarpi því sem varð að skipulagslögum er tekið fram að með því sé ætlunin að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þó að slíkt geti þó stundum átt við. Deiliskipulagið sem hér er deilt um tekur til svæðis sem afmarkast af Mjölnisholti, Ásholti, Laugavegi og Brautarholti, þar sem áður var lóð Timburverslunar Árna Jónssonar, svo sem lýst var í málavöxtum. Samkvæmt deiliskipulaginu er Ásholtsbyggð norðan megin Stakkholts og telst sá reitur fullbyggður. Sunnan megin er Brautarholt 7, þar sem fyrirhugaðir eru stúdentagarðar. Verður ekki séð að afmörkun skipulagssvæðisins brjóti í bága við framangreint lagaákvæði.

Um samgöngur er fjallað í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð. Þar segir í b-lið að skilmála um fjölda bílastæða og frágang þeirra innan og utan lóða, sérmerkt bílastæði fyrir fatlaða, stæður fyrir reiðhjól og önnur farartæki eftir því sem við eigi, skuli setja hverju sinni í deiliskipulag. Þá segir að varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlaða skuli taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar. Í gr. 6.2.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 segir að lágmarksfjöldi bílastæða fyrir hreyfihamlaða á lóð annarra húsa en sérbýlishúsa skuli vera skv. töflu 6.01, en í henni er fjöldi bílastæða hreyfihamlaðra gefinn upp sem hlutfall af almennum stæðum. Sé fjöldi bílastæða 10-25 skuli tvö þeirra vera fyrir hreyfihamlaða. Í hinu kærða deiliskipulagi er gerð grein fyrir fjölda og fyrirkomulagi bílastæða. Samkvæmt því eru 18 stæði í bílakjallara og tvö bílastæði fyrir fatlaða á austurhluta lóðar. Fullnægir deiliskipulagið því framangreindum kröfum. Þá var stefnu gildandi aðalskipulags um 0,2 bílastæði á námsmannaíbúð fullnægt. Skal á það bent að í núgildandi lögum og reglugerðum er ekki að finna kröfu um lágmarksfjölda almennra bílastæða og verður ekki séð að kröfur skipulagsyfirvalda umfram það leiði til ójafnræðis. Því hefur einnig verið hreyft af kærendum að áhrif uppbyggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi á umferð og bílastæðamál hafi ekki verið rannsökuð sem skyldi. Í deiliskipulaginu kemur fram að svæðið sé í góðum tengslum við almenningssamgöngukerfi borgarinnar og góðar göngu- og hjólaleiðir séu í allar áttir. Tekið er fram að gert sé ráð fyrir að götur og umferð umhverfis svæðið verði óbreyttar. Ætlast sé til að stúdentar noti fyrst og fremst nálægar almenningssamgöngur og reiðhjól. Í greinargerð með aðalskipulagsbreytingu þeirri sem gerð var 2012, og áður er fjallað um, segir að umhverfisáhrif uppbyggingar á reitnum, s.s. varðandi umferð, verði áþekk við breytingu úr 50 almennum íbúðum í 100 nemendaíbúðir, þar sem hvorki byggingarmagn né íbúafjöldi sé að aukast. Þar kemur og fram að reiknilíkan umferðar reikni umferð út frá fjölda íbúa, en ekki fjölda íbúða, og því yrði áætluð umferð frá viðkomandi reit sambærileg hvort sem miðað væri við 100 einstaklingsíbúðir nemenda eða 50 almennar fjölskylduíbúðir. Er ljóst af þessu að áhrif uppbyggingar á umferð voru skoðuð og metin á árinu 2012, auk þess sem bæði eldra og nýrra aðalskipulag Reykjavíkur gera ráð fyrir eflingu almenningssamgangna. Hvað varðar bílastæðamál er bent á framangreinda umfjöllun en einnig liggur fyrir að í málinu var leitað eftir umsögn samgöngustjóra borgarinnar, sem taldi eftirspurn eftir stæðum í hverfinu mætt með viðunandi hætti, en lagði til að fylgst yrði með uppbyggingu og fjölgun íbúa og bíla. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður ekki séð að rannsókn málsins hafi verið áfátt.

Hið kærða deiliskipulag átti sér nokkurn aðdraganda og voru haldnir fundir með hagsmunaaðilum á meðan á undirbúningi þess stóð. Tillaga að skipulaginu var fyrst kynnt sem deiliskipulagsbreyting en síðar breytt þannig að bílastæðum var fjölgað í 20. Að lokinni málsmeðferð breyttrar tillögu var hún samþykkt og send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Í kjölfar athugasemda stofnunarinnar var nýtt deiliskipulag, að mestu sama efnis, auglýst til kynningar. Afstaða var tekin til athugasemda er þá bárust, sem og við fyrri meðferð, og þeim svarað. Samþykkt tillaga var á ný send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda. Kærendur áttu og nýttu sér þann kost að koma á framfæri athugasemdum sínum við endurtekið ferli skipulagstillögunnar og var þeim athugasemdum svarað. Samkvæmt framangreindu var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að formi til í samræmi við ákvæði laga og er ekkert sem bendir til annars en að sveitarfélagið hafi gætt meðalhófs við beitingu skipulagsvalds síns.

Að öllu framangreindu virtu er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hafnað.

Byggingarleyfi vegna framkvæmda á lóðinni Brautarholt 7 hafa einnig verið kærð, en byggingarfulltrúi samþykkti á afgreiðslufundum sínum annars vegar umsókn um leyfi til að byggja stúdentagarða, eins og nánar er lýst í málavöxtum, og hins vegar umsókn um takmarkað byggingarleyfi fyrir aðstöðusköpun og jarðvinnu. Um tvær kæranlegar ákvarðanir er að ræða og verður að fallast á að kærendur hafi hagsmuni af því að lögmæti þeirra beggja sé tekið til úrlausnar þrátt fyrir að seinna leyfið einskorðist við aðstöðusköpun og jarðvinnu, enda getur hagsmunum kærenda verið raskað svo að skapi þeim kæruaðild á meðan á þeirri vinnu stendur. Svo sem áður er lýst er í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 heimilað að byggja á Ásholtsreit, þ.e. Brautarholti 7, 100 nemendaíbúðir. Breytt deiliskipulag Brautarholts 7 heimilar byggingu 102 slíkra íbúða og hefur sú deiliskipulagsbreyting ekki verið kærð til nefndarinnar. Í aðalskipulaginu er einnig tekið fram að vikmörk á fjölda íbúða geti verið         -10% / +20% og miðist þau við einstök svæði. Vikmörkin séu ekki sjálfgefin og séu þau háð samþykki umhverfis- og skipulagsráðs á hverjum tíma. Verður að líta svo á að með samþykki sínu á nefndri deiliskipulagsbreytingu hafi umhverfis- og skipulagsráð samþykkt að vikmörkin ættu við um uppbyggingu á Ásholtsreit og rúmast leyfi fyrir byggingu 102 íbúða innan þeirra marka. Samþykkt framangreindra byggingarleyfisumsókna átti sér því stoð í gildandi skipulagsáætlunum. Telur úrskurðarnefndin jafnframt að skilyrði 2. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 hafi verið fyrir hendi til útgáfu takmarkaðs byggingarleyfis, enda ljóst að um umfangsmikla framkvæmd er að ræða. Með vísan til framangreinds, og þar sem ekki liggur fyrir að neinir annmarkar hafi verið á málsmeðferð við ákvarðanatökuna, verður gildi hinna kærðu byggingarleyfa heldur ekki haggað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs frá 20. febrúar 2014 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir reitinn Brautarholt 7.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. júlí 2015 um að veita leyfi til að byggja stúdentagarða, tvær steinsteyptar þriggja hæða byggingar með 102 íbúðareiningum, sem umlykja innigarð, og bílakjallara fyrir 19 bíla á lóð nr. 7 við Brautarholt.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. ágúst 2015 um að veita takmarkað byggingarleyfi fyrir aðstöðusköpun og jarðvinnu á lóð nr. 7 við Brautarholt.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson