Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

21/2008 Stóragerði

Árið 2015, fimmtudaginn 8. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2008, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 7. febrúar 2008 er lítur að breyttum mörkum deiliskipulags Espigerðis frá árinu 1971.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 19. mars 2008, er barst nefndinni 25. s.m., kærir Þorvaldur Emil Jóhannesson hdl., f.h. K, Stóragerði 33, Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 7. febrúar 2008 er lítur að breyttum mörkum deiliskipulags Espigerðis frá árinu 1971. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Að lokinni grenndarkynningu samþykkti skipulagsráð Reykjavíkur hinn 13. júní 2007 tillögu um „… breytingu á deiliskipulagi og stækkun á afmörkun deiliskipulagssvæðis vegna lóðarinnar nr. 40-46 við Stóragerði“ með vísan til 12. gr. samþykktar um skipulagsráð og umsagnar skipulagsstjóra. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 31. ágúst 2007, kemur fram að deiliskipulagsbreytingin sé sett fram á uppdrætti, dags. 20. febrúar 2007, í mkv. 1:500 með greinargerð og skýringarmyndum sem sýni útlit, skuggavarp og snið. Gerði stofnunin ekki efnislegar athugasemdir við framlögð gögn en taldi að fara ætti með deiliskipulagsbreytinguna skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Skipulagsráð samþykkti á fundi 3. október 2007, með vísan til bréfs Skipulagsstofnunar, að auglýsa tillöguna og jafnframt að upplýsa þá aðila sem áður gerðu athugasemdir við tillöguna um nýja málsmeðferð. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi hinn 18. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar 24. október til 7. desember 2007.

Á auglýsingartíma komu fram athugasemdir, m.a. frá kæranda, sem svarað var með bréfi skipulagsstjóra, dags. 15. janúar 2008. Í framangreindu bréfi skipulagsstjóra var lagt til að lagfærðir yrðu uppdrættir þannig að byggingarreitur yrði skilgreindur nákvæmar og tæki mið af kynntum skýringarmyndum, sett yrði inn sneiðing, sem sýndi hæðarsetningu nýbyggingar og inndregna efstu hæð, þakform yrði flatt í stað rishæðar eða inndreginnar hæðar, sett yrði kvöð um gróður innan lóðar, til að tryggja að umgjörð hennar félli betur að ásýnd gróinna íbúðarhverfa, og bætt yrði inn tölum sem sýndu fjölda hæða, byggingarmagn, fjölda íbúða og bílastæða.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 16. janúar 2008 ásamt m.a. hljóðstigsmælingum, umsögn umhverfissviðs um að beita fráviki II varðandi hljóðvist á reitnum, athugasemdum, greinargerð arkitekts, dags. 30. nóvember 2007, undirskriftalista 97 einstaklinga og framangreindri umsögn skipulagsstjóra, dags. 15. janúar 2008. Hin auglýsta tillaga var samþykkt, með vísan til umsagnar skipulagsstjóra, og ákveðið að vísa málinu til borgarráðs þegar uppdrættir hefðu verið lagfærðir. Á fundi borgarráðs 7. febrúar 2008 var eftirfarandi bókað: „Lagt fram bréf skipulagsstjóra frá 16. f.m., sbr. samþykkt skipulagsráðs s.d., varðandi breytingu á deiliskipulagi lóðar nr. 40-46 við Stóragerði. R0710088 Samþykkt.“ Í kjölfar þess var málið sent Skipulagsstofnun til lögbundinnar yfirferðar, sem gerði ekki athugasemd við birtingu þess. Öðlaðist breytingin gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2008.

Í hinni kærðu breytingu felst að gildandi deiliskipulagssvæði frá árinu 1971 er stækkað þannig að lóðirnar nr. 42-44 og 46 við Stóragerði falla innan marka deiliskipulagsins. Afmarkast hið breytta deiliskipulagssvæði af Álmgerði, Stóragerði, lóðinni Stóragerði 40, Háaleitisbraut, Bústaðavegi og Espigerði. Með breytingunni er veitt heimild til að reisa fjögurra hæða fjölbýlishús, auk kjallara, með allt að 14 íbúðum á lóðinni Stóragerði 42-44. Skal efsta hæðin vera inndregin og gert er ráð fyrir a.m.k. einu bílastæði neðanjarðar og einu ofanjarðar fyrir hverja íbúð. Nýtingarhlutfall lóðarinnar er 1,0 ofanjarðar. Á lóðinni Stóragerði 46 er heimilt að reisa einnar hæðar þjónustubyggingu (spenni-/dælustöð) með hámarksvegghæð 3 m og hámarksnýtingarhlutfall 0,3. Samkvæmt greinargerð hinnar kærðu skipulagsbreytingar er ekki verið að breyta skilmálum deiliskipulagsins frá árinu 1971 en settir skilmálar fyrir þær lóðir sem felldar eru inn í skipulagið.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar. Mikil umferð sé nú þegar um Álmgerði og Stóragerði og hafi verið óskað eftir umferðartalningu áður en hugað yrði að frekari framkvæmdum sem gætu aukið á þennan vanda. Bent hafi verið á að breytingar á umferðarmannvirkjum í nágrenni hverfisins hefðu haft íþyngjandi áhrif á umferð í Álmgerði. Hafi skipulagsyfirvöld talið að þó svo að hlutfall gegnumumferðar væri all nokkuð um Álmgerði væri ekki ástæða til að ætla að hana mætti tengja breytingum á Háaleitisbraut. Íbúar svæðisins sem þekki best til aðstæðna séu á öðru máli. Þeir skynji breytingarnar en ekki sé unnt að byggja þá skoðun á umferðartalningu þar sem óskir þar að lútandi hafi ekki verið virtar.

Samkvæmt upplýsingum frá Umferðarstofu hafi verið skráðar 79.260 bifreiðar í Reykjavík í lok árs 2003. Í lok árs 2007 hafi þeim fjölgað í 139.986 og nemi aukningin 77%. Í ljósi þess geti umferðartalning frá 2003 ekki verið góður grundvöllur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Niðurstöður útreikninga sem byggi á röngum forsendum verði alltaf rangar. Það sé ámælisvert að ekki hafi verið framkvæmd umferðartalning þar sem ljóst sé að umferðarþungi hafi aukist stórlega á undanförnum árum. Þau rök að reikna út viðbótarálag við umferðina sem hlutfall af hundraði vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar hafi því enga merkingu.

Þá hafi skýringaruppdrættir sem kynntir hafi verið íbúum verið mjög villandi og ekki gefið rétta mynd af tillögunni. Á skýringarmyndum, sem arkitekt hafi gert að beiðni íbúa og sendar hafi verið skipulagsyfirvöldum, megi glögglega sjá að byggingin, sem fyrirhugað sé að reisa á lóðinni Stóragerði 42-44, kunni að verða mun fyrirferðarmeiri gagnvart nærumhverfi sínu en ætla mætti af þeim skýringarmyndum sem íbúum hafi verið sýndar af hálfu Reykjavíkurborgar. Ónákvæmir skýringaruppdrættir, hvort sem slíkt sé gert af ásetningi eða gáleysi, leiði óhjákvæmilega til þess að villt sé um fyrir íbúum sem hagsmuna eigi að gæta og verði að telja að athugasemdir þeirra hefðu að öðrum kosti orðið mun fleiri en raunin hafi orðið. Hafi hinir villandi skýringaruppdrættir því leitt til þess að jafnframt hafi verið brotið á andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verði barið í brestina á málsmeðferðinni með því að leiðrétta uppdrættina fyrir endanlega ákvörðun borgarráðs. Þá hafi skipulagsstjóri verið vanhæfur er hann veitti seinni umsögn sína í málinu enda þegar búinn að taka þá ákvörðun að leggja til að tillagan yrði samþykkt.

Öll nærliggjandi hús séu mun minni en fyrirhuguð fjögurra hæða bygging á lóðinni Stóragerði 42-44. Þau séu aðeins á einni eða tveimur hæðum og það sé algjört stílbrot gagnvart þeim að byggja hærra og stærra hús á fyrrgreindri lóð. Þegar þau hús sem fyrir séu í hverfinu hafi verið byggð hafi skipulagsyfirvöld lagt mikla áherslu á að ekki yrði vikið frá sjónarmiði um stærðir húsa og hafnað óskum um hærra hús til að hverfið hefði skýra og fallega ásýnd áþekkra húsa. Þótt finna megi íbúðablokkir við Stóragerði standi þær mun fjær en húsin sem næst standi greindri lóð, eða í rúmlega 100 m fjarlægð. Á milli nefndrar lóðar og blokkanna í Stóragerði sé bensínstöð á einni hæð. Lóðin Stóragerði 42-44 hljóti því að taka mið af þeim húsum sem næst standi. Allt annað sé hrein röskun á heildaráferð hverfisins. Sé því ljóst að svar skipulagstjóra við röksemdum um að byggðamynstur í næsta nágrenni við umrædda lóð sé nokkuð fjölbreytt eigi ekki við rök að styðjast. Þau einbýlishús sem næst standi, og verði í um 40 m fjarlægð frá fyrirhugaðri byggingu, missi að nokkru þá kosti sem einbýlishús hafi og muni rýra verðmæti þeirra og hverfisins í heild. Þá sé engan veginn rökstutt hvers vegna skuggamyndun á lóð kæranda verði að teljast ásættanleg og hvers vegna ekki sé fallist á þau sjónarmið að verðfall verði á eignum í nágrenninu ef af umræddri nýbyggingu verði.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld skírskota til þess að ferðamyndun frá því svæði sem tengist Álmgerði sé um 1300 ferðir á sólarhring. Viðbótarferðir frá 14 íbúðum séu um 80. Samkvæmt tveimur talningum frá árinu 2003 sé um 2000 bíla umferð á sólarhring í Álmgerði. Ekki hafi verið sérstök ástæða til að ætla annað en að talningin hefði verið marktæk þótt hún væri fjögurra ára gömul. Ef borin sé saman ferðamyndun og talin umferð megi ætla að gegnumakstur sé 600-700 bílar, eða um 1/3 af umferðinni. Aukning á umferð um Álmgerði, miðað við talningu og 14 íbúðir, því geti orðið um 4%.

Það standist ekki að orðið hafi 77% aukning bíla í Reykjavík á fjórum árum en þann misskilning megi  skýra með því að sífellt fleiri leigi bíl af fjármögnunarfyrirtækjum sem flest séu staðsett í Reykjavík. Bíll geti því verið skráður í Reykjavík en notaður í öðru sveitarfélagi. Þegar tekið sé mið af fjölda bíla í eigu fjármögnunarfyrirtækja á umræddu tímabili sé aukning bíla í borginni um 15%. Ekki sé hægt að heimfæra aukna bílaeign beint upp á aukna umferð í íbúðarhverfi. Öðrum bíl á heimili sé ekið minna en fyrsta bíl og þá standi mögulega eftir 10% vegna aukinnar bílaeignar, úr 2000 bílum á sólarhring í 2100, sem sé óveruleg leiðrétting á lítilli umferð. Með 4% aukningu bílaumferðar vegna viðbótarbyggðar muni umferð aukast úr 2100 í tæplega 2200 bíla, en sú breyting mælist vart, t.d. ef verið sé að meta hávaða.

Varðandi skýringaruppdrætti hafi verið fallist á að þeir hefðu getað verið nákvæmari en bent hafi verið á að um mögulegt útlit væri að ræða og að hæðarsetning yrði nánar skýrð á deiliskipulagsuppdrætti. Ekkert liggi fyrir í málinu sem valdið gæti vanhæfi skipulagsstjóra og hafi málsmeðferð öll verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997.

Byggðamynstur í næsta nágrenni við lóðina Stóragerði 42-44 sé nokkuð fjölbreytt. Þar séu fimm hæða blokkir við Stóragerði, bensínstöð og tveggja hæða sérbýli. Sérstaða fyrrgreindrar lóðar felist í nálægð hennar við Háaleitisbraut, líkt og eigi við um gafla blokka við Stóragerði. Í ljósi þess sé talið ásættanlegt að byggingin sé fjórar hæðir og efsta hæðin inndregin. Ekki hafi verið leitt í ljós að ákvæði byggingarlaga um samræmi milli húsa og umhverfis hafi verið brotin, enda um almennt matskennt ákvæði að ræða. Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum, sem m.a. geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp og umferðaraukningu. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Áhrif umræddra breytinga séu ekki svo veruleg að leitt geti til ógildingar hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Telji aðilar sig hins vegar geta sannað að þeir hafi orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist hjá fasteignaeigendum í þéttbýli eigi þeir bótarétt skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, en um bótarétt sé úrskurðarnefndin ekki bær til að fjalla.

——————————

Rétthafa lóðarinnar nr. 42-44 við Stóragerði var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í tilefni af kærumáli þessu en engar athugasemdir hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

Niðurstaða: Hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til lóða á íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, sem í gildi var er hin kærða ákvörðun var tekin, og stendur einbýlishús kæranda nr. 33 við Stóragerði gegnt fyrrgreindum lóðum. Ekki verður fallist á það með kæranda að kynningaruppdráttur hafi verið villandi á þann hátt að reynt hafi verið að draga úr umhverfisáhrifum, en á honum kemur fram að heimilt verði að byggja fjögurra hæða fjölbýlishús með allt að 14 íbúðum, nýtingarhlutafall ofanjarðar verði 1,0 og jafnframt er byggingarreitur sýndur heldur rýmri en hin kærða breyting felur í sér.

Samkvæmt ákvæðum þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 höfðu sveitarstjórnir víðtækt skipulagsvald innan marka sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 3. gr., 23. gr. og 26. gr. laganna. Í því fólst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Ekki verður talið að kærandi eigi einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni tengda ásýnd og heildaryfirbragði skipulagssvæðisins, sem fyrst og fremst taka mið af skipulagslegum sjónarmiðum og markmiðum skipulagsyfirvalda við mótun og þróun byggðar. Hið umdeilda fjölbýlishús að Stóragerði 42-44, sem heimilað er með hinni kærðu skipulagsbreytingu, getur hins vegar haft nokkur grenndaráhrif gagnvart kæranda vegna aukinnar umferðar, sem vænta má að leiði af fjölgun íbúða og nálægð fasteignar hans við nefnda lóð. Aukning umferðar í hverfinu vegna fjölgunar íbúða á grundvelli hinnar kærðu skipulagsbreytingar, sem samkvæmt gögnum málsins telst 4% verður þó ekki talin veruleg. Fyrir liggja skýringarmyndir um skuggavarp við sumarsólstöður kl. 13, 16 og 18, og við jafndægur að hausti fyrir sömu tímamörk, og samkvæmt þeim myndum fellur ekki skuggi frá umræddri byggingu inn á lóð kæranda á þeim tímum. Samkvæmt því hefur skuggavarp ekki grenndaráhrif að marki.

Vanhæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998  fjalla um sérstakt hæfi einstaklinga í ljósi persónulegra hagsmuna eða tengsla, sem í krafti starfs síns eða embættis í opinberri stjórnsýslu koma að meðferð máls og töku ákvarðana. Um slík tengsl eða hagsmuni er ekki að ræða hér og kemur því ekki til álita að ógilda hina kærðu ákvörðun á grundvelli reglna um vanhæfi.

Með vísan til þess sem að framan greinir, og þar sem ekki verður annað af fyrirliggjandi gögnum ráðið en að meðferð umdeildrar deiliskipulagsbreytingar hafi verið lögum samkvæmt, er kröfu kæranda um ógildingu hennar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. febrúar 2008 er lítur að breyttum mörkum deiliskipulags Espigerðis frá árinu 1971.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson