Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

30/2012 Laxeldi í Reyðarfirði

Árið 2013, miðvikudaginn 26. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. 

Fyrir var tekið mál nr. 30/2012, kæra á ákvörðun Fiskistofu frá 15. mars 2012 um að gefa út rekstrarleyfi fyrir eldi á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði til að framleiða allt að 6.000 tonn af laxi á ári. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. apríl 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir Eyvindur Sólnes hrl., f.h. Samherja hf., þá ákvörðun Fiskistofu frá 15. mars 2012 að veita Löxum fiskeldi ehf. rekstrarleyfi til allt að 6.000 tonna ársframleiðslu af laxi í sjókvíum í Reyðarfirði.  Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
 

Málsatvik og rök:  Forsaga máls þessa er sú að á árinu 2000 tilkynnti kærandi Skipulagsstofnun um fyrirhugað allt að 6.000 tonna laxeldi í sjókvíum í Reyðarfirði.  Var niðurstaða stofnunarinnar sú að um matskylda framkvæmd væri að ræða og lét kærandi gera mat á umhverfisáhrifum kvíaeldisins.  Var starfsemin og umhverfisáhrif hennar kynnt í matsskýrslu í júlí 2002.  Hinn 14. mars 2003 gaf Umhverfisstofnun síðan út starfsleyfi til kæranda fyrir kvíaeldinu með gildistíma til 1. apríl 2010.  Ekki var hafin starfræksla laxeldis í sjókvíum samkvæmt starfsleyfinu á gildistíma þess. 

Hinn 12. apríl 2011 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá handhafa hins kærða leyfis um fyrirhugað laxeldi í sjókvíum í Reyðarfirði með allt að 6.000 tonna ársframleiðslu og taldi stofnunin ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar starfsemi eins og nánar greinir í niðurstöðu stofnunarinnar frá 8. júní s.á.  Í kjölfarið sótti hann um starfsleyfi fyrir laxeldinu til Umhverfisstofnunar 21. júní 2011 og mun kærandi einnig hafa lagt inn til stofnunarinnar umsókn um starfsleyfi fyrir sambærilegu laxeldi í Reyðarfirði 5. ágúst s.á.  Leyfishafi sótti jafnframt um rekstarleyfi Fiskistofu fyrir laxeldinu með bréfi, dags. 24. ágúst 2011.  Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir kvíaeldinu hinn 20. janúar 2012 að undangenginni kynningu á starfsleyfistillögu og skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 20. febrúar s.á.  Hið kærða rekstarleyfi Fiskistofu var svo gefið út hinn 15. mars s.á. eins og að framan greinir. 

Kærandi vísar til þess að hið kærða rekstrarleyfi sé andstætt lögum og brjóti gegn hagsmunum hans.  Hann áformi að reka sjókvíaeldi í Reyðarfirði og hafi í tengslum við það kostað mat á umhverfisáhrifum sem nemi tugum milljóna króna, en slíkt mat sé á kostnað og ábyrgð rekstaraðila, sbr. 1. mgr. 23. gr. rgl. nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.  Nýr handhafi rekstrarleyfis til laxeldis í Reyðarfirði hafi við undirbúning að umsókn sinni m.a. stuðst við matsskýrslu kæranda án heimildar, en ótvírætt sé samkvæmt 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 að slíkt mat sé á ábyrgð og kostnað framkvæmdaraðila.  Þessi notkun á matsskýrslu kæranda orki tvímælis en fram komi í 33. gr. rlg. nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum að almennar reglur eigna- og höfundarréttar gildi um gögn þau sem lögð séu fram samkvæmt þeirri reglugerð.  Kærandi hafi sótt um endurnýjun á áður veittu starfsleyfi til laxeldis í Reyðarfirði en Umhverfisstofnun hafi komið því á framfæri að umdeild hagnýting nýs leyfishafa á matsskýrslu kæranda á umhverfisáhrifum hindri að hann geti notað matið við starfsleyfisumsókn sína.  Skipulagsstofnun hafi á sínum tíma komist að þeirri niðurstöðu að umrætt laxeldi í Reyðarfirði væri háð mati á umhverfisáhrifum og verði að gera þá kröfu til nýs leyfishafa að hann láti gera nýtt mat á sinn kostnað og ábyrgð í samræmi við lög.  Þótt stjórnsýslulög og upplýsingalög tryggi almenningi aðgang að gögnum feli það ekki í sér heimild til að nota þau gögn til hagsbóta öðrum en eiganda þeirra.  Ekki verði annað ráðið en að Fiskistofa hafi byggt hina kærðu ákvörðun á gögnum þar sem vísað sé til fyrrgreindar matsskýrslu kæranda, svo sem umsögn Matvælastofnunar, sem Fiskistofa hafi aflað skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. 

Af hálfu Fiskistofu er á því byggt að hin kærða leyfisveiting hafi verið í fullu samræmi við lög.  Ákvörðun um matsskyldu framkvæmda hafi fylgt umsókn leyfishafa, en slík ákvörðun liggi lögum samkvæmt hjá Skipulagsstofnun og geti Fiskistofa ekki vefengt niðurstöðu um matsskyldu við afgreiðslu rekstrarleyfis.  Fiskistofa eigi heldur ekki að taka afstöðu til afnotaréttar á þeim upplýsingum sem Skipulagsstofnun og umsagnaraðilar hafi hugsanlega stuðst við.  Skv. 2. mgr. 7. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008 skuli Fiskistofa við meðferð leyfisumsóknar um fiskeldi afla umsagnar Matvælastofnunar, Veiðimálastofnunar, Hafrannsóknastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar eftir því sem við eigi.  Umsagnir þessar eigi samkvæmt ákvæðinu að snúast um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gefi tilefni til hættu á neikvæðum vistfræði- eða erfðafræðiáhrifum sem leitt geti af leyfisskyldri starfsemi.  Í umsagnarbeiðnum til sveitarfélaga óski Fiskistofa m.a. eftir afstöðu sveitarfélaga til svæðaskiptingar og staðsetningar fiskeldis.  Jafnframt hafi verið leitað umsagna Siglingastofnunar og Landhelgisgæslunnar varðandi staðsetningu mannvirkja (eldiskvía, fóðrunarstöðva o.s.frv.) með tilliti til skipaumferðar.  Niðurstöður umsagnaraðila hafi verið á þá leið að ekki væru til staðar ástæður sem mæltu sérstaklega gegn því að umdeilt leyfi yrði veitt.  Fiskistofa leiti eftir atvikum umsagnar aðila sem geti talist hafa verulegra hagsmuna að gæta, svo sem aðila sem stundi atvinnurekstur eða eigi fasteignir í næsta nágrenni við fyrirhugaða stöð umsækjanda, þrátt fyrir að slíkt sé ekki skylt skv. lögunum.  Kærandi falli ekki í neinn flokk aðila sem leitað sé umsagnar hjá skv. lögum og/eða verklagsreglum Fiskistofu.  Kærandi sé ekki handhafi rekstrarleyfis á umræddu svæði og félagið hafi aldrei hafið starfsemi á umræddu svæði á grundvelli starfsleyfis sem runnið hafi út árið 2010. 

Leyfishafi krefst þess að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en ella að kröfu um ógildingu hins kærða rekstarleyfis verði hafnað.  Málsástæður kæranda lúti allar að því að handhafi hins kærða leyfis hafi notað eða a.m.k. vísað til matsskýrslu sem kærandi hafi látið gera á sínum tíma við undanfara og málsmeðferð umsóknar hans.  Um sé að ræða einkaréttarlegan ágreining sem komi útgáfu rekstrarleyfisins ekkert við.  Starfsleyfi kæranda fyrir laxeldi í Reyðarfirði hafi runnið út 1. apríl 2010 og sé staða kæranda í málinu því ekki á annan veg en alls almennings varðandi hina kærðu ákvörðun.  Eigi hann því ekki lögvarða hagsmuni tengda ákvörðuninni sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. 

Í tilkynningu sinni til Skipulagsstofnunar í tilefni af fyrirhuguðu laxeldi hafi leyfishafi vísað til fjölda gagna, þar á meðal umdeildrar matsskýrslu, og hafi stofnunin ekki talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna eldisins.  Engar athugasemdir hafi borist frá kæranda við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun og niðurstaða stofnunarinnar hafi ekki verið kærð.  Matsskýrsla kæranda sé opinbert gagn og aðgengileg almenningi og hafi leyfishafa verið heimilt að vísa til hennar í fyrrgreindri tilkynningu sbr. 1. mgr. 14. gr. höfundalaga nr. 73/1972.  Matsskýrsla kæranda eða hluti úr henni hafi hins vegar ekki verið notuð sem slík af leyfishafa enda engin þörf á slíkri skýrslu vegna hinnar kærðu leyfisveitingar samkvæmt niðurstöðu Skipulagsstofnunar.  Liggi ekki annað fyrir en að tilkynningarferli samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi verið í samræmi við lög sem og veiting umrædds rekstrarleyfis. 

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verður rakið nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim málatilbúnaði við úrlausn málsins. 

Niðurstaða:  Í máli þessu er gerð krafa um frávísun með þeim rökum að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu leyfisveitingu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.  Kærandi telur hins vegar að hagsmunum hans hafi verið raskað með óheimilaðri notkun á skýrslu hans um mat á umhverfisáhrifum við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og með því hafi verið brotið gegn eigna- og höfundarréttindum hans.  Þá matsskýrslu lét kærandi gera á sínum tíma vegna áforma um sambærilegt laxeldi í Reyðarfirði og hér er til umfjöllunar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er úrskurðarnefndinni ætlað það hlutverk að úrskurða í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir í lögum.  Þá er og tekið fram í 3. mgr. 4. gr. laganna að þeir einir geti borið stjórnvaldsákvarðanir undir nefndina sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á eða að fyrir hendi sé bein kæruheimild i lögum. 

Með hinni kærðu leyfisveitingu Fiskistofu var ekki tekin afstaða til þess hvort umrætt laxeldi í sjó væri háð mati á umhverfisáhrifum, en þá lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar í því efni lögum samkvæmt og var niðurstaða hennar sú að fyrirhugað laxeldi væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.  Ekki var á valdsviði Fiskistofu að taka afstöðu til ágreinings um hvort réttindum kæranda, sem eiganda fyrrgreindrar matsskýrslu, hafi verið raskað við undirbúning málsins á fyrri stigum þess eða hvort skírskotun í téða matsskýrslu í umsögnum er bárust Fiskistofu færi í bága við réttarvernd kæranda sem eiganda nefndrar skýrslu.  Kemur því ekki til álita að úrskurðarnefndin taki afstöðu til réttarágreinings í þessu efni við endurskoðun lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar. Ágreiningur um hvort eigna- eða höfundarréttindum kæranda hafi verið raskað eða um hafi verið að ræða ólögmæta tilvísun í margnefnda matsskýrslu við undirbúning og meðferð málsins á undir dómstóla, sbr. 59. gr. höfundalaga nr. 73/1972.  Getur ágreiningur þessi af framangreindum ástæðum ekki veitt kæranda aðild að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni.

Þegar litið er til þess að kærandi hefur ekki sýnt fram á að hann eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, aðra en þá er varða kunni fyrrgreind eignaréttindi, verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Hjalti Steinþórsson

____________________________              ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson                                Aðalheiður Jóhannsdóttir